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Question d'Europe n°23

Immigration : Un cadre flexible pour une europe plurielle

Immigration : Un cadre flexible pour une europe plurielle
03/04/2006

Résumé :

L'harmonisation des conditions d'entrée et de séjour des immigrés au sein de l'Union européenne se heurte aux différences observées entre les Etats membres en matière d'évolution démographique, de répartition des besoins en main d'oeuvre et de traditions d'intégration. L'élargissement de l'Union rend pourtant de nouveaux progrès indispensables. Une politique européenne commune en matière d'entrée et de séjour des étrangers devra s'organiser autour de deux objectifs : d'une part, supprimer les derniers obstacles à la libre circulation des personnes au sein de l'Union à 25 ; d'autre part, assouplir les conditions d'embauche des ressortissants extra communautaires les plus qualifiés, tout en offrant à ces derniers la possibilité d'un retour librement choisi dans leurs pays d'origine.
La politique européenne d'immigration est à un moment décisif. Manifestement, dans les domaines relatifs au contrôle des migrations et à l'asile, où la convergence existait avant le Traité d'Amsterdam (avec les accords de Schengen et la Convention de Genève), la convergence s'auto-renforce, directive après directive [1].

L'harmonisation est achevée en matière de politique de visa entre les pays de l'espace Schengen. De nombreux progrès ont été réalisés par tous les États membres de l'Union européenne dans le domaine de l'asile. Le projet le plus récent relatif au rapatriement des clandestins prouve qu'en matière de contrôle, les États membres de l'Union européenne disposent d'un cadre commun et partagent les mêmes intérêts et objectifs, faisant ainsi de constants progrès sur la voie de l'harmonisation.

Il n'en est pas de même dans le domaine de l'admission d'immigrants légaux pour motifs familiaux, ni surtout dans celui des demandes du marché du travail. En matière de regroupement familial, l'harmonisation est minimale : la directive européenne du 22 septembre 2003 est, à plusieurs titres, une formalisation du fossé pré-existant entre les politiques nationales. Dans le domaine des migrations économiques, l'adoption d'une directive relative à l'admission de ressortissants de pays tiers pour travailler dans l'Union a été reportée. Les États européens se retrouvent en concurrence les uns avec les autres pour attirer les personnes les plus qualifiées, ou dans une situation produisant des effets secondaires potentiellement indésirables, par exemple dans le cas de la régularisation de tous les immigrants irréguliers, ou au contraire, dans le cas d'un refus de toute régularisation. L'immigration légale requiert encore l'unanimité et les États membres conservent une marge de manœuvre considérable pour adopter leurs politiques conformément à des exigences diverses [2].

Ces divergences peuvent s'expliquer par la permanence de nombreux facteurs différentiels, et notamment :

Les situations démographiques respectives de chaque pays de l'Union varient fortement. Un rapport, publié en 2000 par la Division de la population des Nations Unies, a clairement démontré que l'immigration peut constituer une solution réaliste pour lutter contre la baisse de la population totale ou de la population active dans les pays développés. Toutefois, ce rapport montre également que, eu égard à cette seconde considération, les pays européens se trouvent dans des situations très différentes. Pour maintenir leur population totale, l'Italie et l'Allemagne devront atteindre un niveau d'immigration bien plus élevé qu'auparavant, tandis que la France ou le Royaume-Uni auront besoin de moins d'immigrants. Pour assurer la stabilité de leurs systèmes de retraite, les pays européens devront augmenter leurs flux d'immigration nette afin de maintenir leurs populations actives au niveau actuel. Cependant, là encore, un pays comme la France, où le taux de natalité reste relativement élevé et où l'immigration constitue un phénomène assez ancien, se trouve dans une situation très différente de celle de ses partenaires européens : entre 2000 et 2050, l'immigration nette nécessaire pour maintenir la population active à son niveau actuel serait de 5,459 millions en France (110 000 personnes par an), 19,6 millions en Italie (un peu moins de 400 000 par an) [3] et 25,2 millions en Allemagne (500 000 par an).

Les États européens sont également dans des situations différentes par rapport au cycle migratoire. Les 15 plus anciens États membres de l'Union sont désormais des pays d'immigration. Dans ceux qui ont recouru depuis longtemps à l'immigration de travailleurs étrangers (Allemagne, France, Royaume-Uni, Belgique et Pays-Bas), la majorité des migrants légaux arrive désormais indirectement sur leur marché du travail par le biais du lien de famille (conjoints de nationaux, regroupement familial) [4] et sont, le plus souvent, non qualifiés. Dans les pays d'immigration plus récents (Espagne, Italie, Portugal ou Grèce), les flux se composent principalement de migrations économiques directes.

Les techniques et règlementations relatives à la gestion des migrations peuvent varier également. Il existe ainsi des différences procédurales significatives en matière d'entrée sur le marché du travail (systèmes de quotas ou critères individuels). Il est intéressant de constater que les pays de l'UE ayant décidé de fixer un quota annuel d'admission pour les migrants légaux sont ceux qui ont connu les plus importants afflux d'immigrés illégaux.

Le défi consiste à coordonner les actions entre les États membres dont les besoins en matière de migration légale vont rester hétérogènes pendant longtemps. À l'avenir, comment pouvons-nous autoriser l'Italie, l'Allemagne et l'Espagne à attirer trois à quatre fois plus d'immigrants que la France ou le Royaume-Uni sans effets secondaires indésirables venant potentiellement de toutes parts ?

C'est pourquoi la comparaison franche et ouverte entre les pratiques des différents Etats membres (et non pas seulement entre leurs législations), ainsi qu'une évaluation de leurs différentes méthodes et stratégies migratoires peuvent nous permettre d'anticiper l'adoption d'un cadre commun dans les domaines suivants : l'admission des nouveaux travailleurs (individuelle vs quota, ouverture vs fermeture du marché aux citoyens des nouveaux États membres) ; le renouvellement des permis de séjour ; le traitement des étudiants étrangers ; et le traitement des migrants illégaux de longue durée.

Une nouvelle impulsion en faveur d'une politique commune d'immigration légale est nécessaire car l'immigration légale et la migration irrégulière peuvent être connectées : certains systèmes nationaux d'admission légale favorisent la migration irrégulière alors que d'autres la dissuadent.

À moyen terme, l'impact des divers systèmes d'admission légale sur la migration irrégulière devrait faire l'objet d'une évaluation. L'absence d'un cadre statistique commun et efficace empêche toute comparaison fondée sur des données crédibles : son adoption devrait donc être une priorité. Enfin, et surtout, pour éviter les régularisations exceptionnelles, collectives, et massives de migrants irréguliers de longue durée, un mécanisme de régularisation continue et individuelle (et non "exceptionnelle" et "collective"), existant déjà dans certains États membres (Royaume-Uni, Allemagne, Espagne et France jusqu'à la prochaine législation) devrait être étendu dans l'ensemble des pays membres.

Cependant, sans plus tarder, des propositions de court terme devraient être examinées :

a) Ouverture de nos frontières aux nouveaux citoyens européens



Depuis le 1er mai 2004, les citoyens des 10 nouveaux États membres de l'Union européenne sont soumis à des "dispositions transitoires" relatives à la libre circulation des travailleurs dans la majorité des 15 autres États membres.

Le Royaume-Uni, l'Irlande et la Suède sont les seuls pays à avoir ouvert, dès 2004, leurs marchés du travail aux nouveaux citoyens d'Europe. Quelques autres États membres (Autriche, Italie, Pays-Bas, Portugal) ont instauré un quota pour les citoyens des 8 pays d'Europe Centrale et orientale ; le quota italien étant si grand qu'il équivaut à une ouverture totale (140 000 pour 2006). A l'échéance du 1er mai 2006, la Finlande, l'Espagne et le Portugal ont d'ores et déjà décidé l'ouverture totale. En France et en Allemagne, les restrictions continuent de s'appliquer à huit des dix nouveaux États membres, Chypre et Malte étant exemptées à cause de leur très faible population - sauf en ce qui concerne la France pour certaines professions - et pourraient être maintenues jusqu'à 2011.

Les données recueillies notamment au Royaume-Uni, en Irlande et en Suède montrent que les migrations de travail en provenance des nouveaux États membres ont non seulement été maîtrisées mais aussi bénéfiques. En Suède, les travailleurs originaires des 8 pays d'Europe centrale et orientale n'ont augmenté la population active que de 0,07 % entre mai et décembre 2004. En Italie, le quota de 79 000 migrants en 2005 fixé pour les nouveaux citoyens européens n'a pas été atteint : l'Italie n'a attiré que 48 000 immigrants.

Les pays qui continuent à fermer leur marché du travail se retrouvent dans une situation contre-productive : de nouveaux citoyens européens s'y installent quand même et travaillent illégalement. Dans les États membres de l'Union européenne ayant ouvert leur marché du travail, les nouveaux citoyens européens occupent des emplois déclarés et souvent pourvus dans le reste de l'Europe, par les migrants irréguliers, qu'ils soient originaires des nouveaux États membres ou de pays tiers.

Proposition:



La levée rapide et généralisée de la période transitoire imposée actuellement aux citoyens des nouveaux États membres contribuerait à réduire le nombre de travailleurs illégaux originaires d'États non-membres. Au minimum, toutes les restrictions imposées aux nouveaux citoyens européens titulaires d'un diplôme universitaire devraient être supprimées.

b)Fuite des cerveaux vs. circulation des cerveaux



Dans l'Union européenne, espace de libre circulation, il n'y a pas de risque d'exode des cerveaux grâce à la possibilité de libres allers-retours entre le pays d'origine et le pays d'accueil. Le risque existe lorsque les travailleurs qualifiés sont originaires du Sud.

Dans certains États membres, l'immigration de ces travailleurs qualifiés du Sud fait l'objet de fortes réserves. Les raisons sont parfois racistes ou corporatistes, traduisant le souhait de réserver à des nationaux les postes professionnels les plus valorisés dans la société. Elles peuvent également reposer sur le "tiers-mondisme" : au nom du développement ou du co-développement, les gouvernements encouragent les diplômés étrangers à retourner dans leur pays d'origine.

Cette attitude est non seulement incohérente mais aussi absurde. Les citoyens africains, asiatiques, sud-américains et ceux d'autres pays tiers, lorsqu'ils sont diplômés d'une université européenne, sont sur le marché mondial des diplômés. S'ils ne souhaitent pas retourner dans leur pays d'origine, personne ne pourra les y contraindre. Et si l'Europe leur refuse le droit de séjour, ils recevront une offre d'emploi des États-Unis, du Japon, du Canada ou de l'Australie et seront "perdus" non seulement pour leur pays d'origine mais aussi pour le pays dans lequel ils ont effectué leur formation.

L'Europe devrait donc suivre une troisième voie, qui lui serait propre, en matière de politique relative aux travailleurs étrangers qualifiés : plutôt que de fermer la porte au potentiel qu'ils offrent, ou de tomber dans le piège nord-américain de la captation des cerveaux consistant à attirer des immigrants qualifiés qui ne retournent jamais dans leur pays, l'Europe devrait plutôt favoriser la circulation des cerveaux et du travail. Souvent, les diplômés étrangers recherchent un emploi sur le marché du travail européen afin d'obtenir les ressources ou l'expérience professionnelle nécessaires avant d'entreprendre une carrière dans leur pays d'origine. Ils ne devraient pas être empêchés de choisir cette voie, bien au contraire. Mais s'ils rechignent ensuite à retourner dans leur pays d'origine, c'est souvent parce qu'ils craignent de ne jamais pouvoir en revenir et de perdre l'environnement culturel, scientifique et entrepreneurial indispensable au maintien ou à l'amélioration de leur base de compétences. Il est donc essentiel d'accompagner la libéralisation du recrutement des qualifiés du Sud, d'une possibilité de faire librement des allers-retours entre leurs pays et l'Europe, une "offre" meilleure que l'"offre" nord-américaine, plus proche des souhaits de ces travailleurs hautement qualifiés et plus respectueuse aussi des intérêts de leur pays d'origine. Ainsi, par le biais du développement des échanges intellectuels et des affaires, ils deviendront les agents privés du co-développement.

Proposition 1:



Les étudiants étrangers diplômés d'universités européennes pourraient bénéficier d'un visa [5] permanent. Ce visa permettrait le retour et la recirculation à partir du pays d'origine de ces étudiants, sans crainte qu'une sortie ne soit définitive.

Proposition 2:



Lorsqu'une université ou un hôpital de l'UE recrute des professeurs ou médecins étrangers, il devrait leur être proposé une possibilité de recrutement conjoint. Ils travailleraient alternativement dans un établissement de l'UE et dans un autre en Afrique ou en Asie, tout en conservant leur salaire et leur emploi en Europe. Leur salaire dans le pays de destination pourrait être financé par l'UE, prenant ainsi la forme d'une action concrète et pragmatique en faveur du développement.

Conclusion



La facilitation de la "circulation" et de la ";recirculation", selon des régimes adaptés à chaque catégorie de migrants, qu'il s'agisse de travailleurs hautement qualifiés ou saisonniers [6], constituera l'une des tâches nouvelles de la politique d'immigration au XXIème siècle. Par cette approche, l'Union européenne pourrait mieux satisfaire les souhaits du migrant et l'exigence de coopération avec les États d'origine dans la gestion de l'immigration et de leur développement économique. Cela nécessitera les innovations les plus radicales dans la politique d'immigration. L'État bureaucratique du XIXème siècle appréciait les populations stables et les quotas. Il lui importait peu qu'un immigrant soit là ou ailleurs, à condition que la situation perdure et soit maîtrisée. L'État du XXIème siècle doit apprendre à réguler l'immigration et plus seulement chercher à la "contrôler" avec des instruments rigides et inadaptés. Il devra apprendre à gérer les droits et les statuts des nationaux à l'étranger et d'étrangers sur son territoire, bref – aux côtés d'une immigration sédentarisée – de migrants en mouvement.
[1] Une première version de ce texte avait été publiée en octobre 2005 par Policy Network dans le cadre d'un projet plus large sur le modèle social européen.
[2] Voir : Commission européenne, Livre vert sur une approche communautaire de la gestion des migrations économiques, COM (2004) 811 Final, 11 janvier 2005.
[3] Nations Unies, Division de la population (2000), Migration de remplacement: est-ce une solution pour les populations en déclin et vieillissantes ?, New York, (ESAPWP.160).
[4] Jean-François Léger distingue ainsi les entrées directes sur le marché du travail, les entrées indirectes, plus nombreuses, de réfugiés politiques et les bénéficiaires de la procédure de regroupement familial ou les conjoints de citoyens ou de résidents étrangers permanents qui ont, dans la majorité de l'Union européenne, le droit de travailler immédiatement après l'obtention de leur permis. Par conséquent, tous les permis de séjour permanent donnent accès au marché du travail. J-F Léger, « Les entrées d'étrangers sur le marché de l'emploi de 1990 à 2001 », Revue européenne des migrations internationales, vol. 20, no. 1, 2004, pp. 7-20.
[5] Techniquement, leur visa ne pourra être obtenu que sur justification de pièces notificatives
[6] Les travailleurs saisonniers pourraient bénéficier de permis pluriannuels : ils obtiendraient la garantie d'avoir un permis pour les 3, 5 ou 10 années suivantes si, à la fin de chaque saison, ils retournaient dans leur pays d'origine.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Patrick Weil
Directeur de recherche au CNRS (Centre national de la recherche scientifique).
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