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Synthèse n°20

L'espace Schengen à l'épreuve de l'élargissement

L'espace Schengen à l'épreuve de l'élargissement
05/11/2001

Au lendemain des attentats du 11 septembre, les questions de sécurité au niveau européen, notamment en matière de renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Union européenne, se posent avec une acuité et une urgence jamais atteinte jusque là. A la veille de l'élargissement à l'Est de l'Union, accélérer la construction de « l'Europe de la sécurité » en parachevant le chantier de Schengen, initié il y a près de 10 ans, est devenu un enjeu majeur pour les Quinze qui doivent se protéger contre la menace nouvelle que représente l'hyperterrorisme.

Le Conseil européen de Gand, qui s'est tenu le 19 octobre dernier, a mis en lumière l'impérieuse nécessité de concilier sécurité et élargissement. Or, si cette question a toujours été une préoccupation importante des Européens et a donné lieu à d'âpres négociations, c'est la première fois qu'ils l'envisagent comme une absolue priorité. L'exemple de la politique des visas, qui constitue le principal outil de contrôle de l'entrée des étrangers dans l'espace européen, est très significatif à cet égard puisque aujourd'hui, elle ne relève pas encore d'un droit commun aux Quinze ! Elle a pourtant été décidée en 1985, année où la France a d'ailleurs connu une vague d'attentats sanglants. Cinq pays (France, Allemagne, Belgique, Luxembourg, Pays-Bas) ont alors signé à Schengen (Luxembourg) un accord destiné à rationaliser l'usage de leurs forces de police respectives en abolissant les contrôles aux frontières intérieures de cet "Espace", moyennant un renforcement des contrôles aux frontières extérieures.

Aujourd'hui, les Accords de Schengen ont été signés par l'ensemble des Etats de l'Union européenne (UE), à l'exception du Royaume-Uni et de l'Irlande, ainsi que par deux Etats extérieurs à l'UE, la Norvège et l'Islande. Le traité d'Amsterdam sur l'Union européenne, entré en vigueur le 1er mai 1999, a intégré la Convention de Schengen dans le cadre juridique et institutionnel de l'UE. Pourtant, la suppression des contrôles aux frontières communes entres les Etats de l'Espace Schengen et le renforcement de la coopération policière, douanière et judiciaire sont en pratique loin d'être parfaitement réalisés après 10 ans d'efforts et l'élargissement annoncé risque de ne pas faciliter les choses …


I. Libre circulation et Sécurité : bilan, 10 ans après son lancement, du processus d'intégration de l'acquis de Schengen.



Les questions ayant trait à la sécurité intérieure des pays de l'Union et concernant par exemple la politique d'asile, la lutte contre la criminalité et le terrorisme ou encore les contrôles frontaliers se trouvent au cœur même du concept de souveraineté nationale et les Etats qui forment l'Union ont toujours affiché une certaine réticence face à la perspective d'une « communautarisation » de ces domaines. Toutefois, alors que pendant des années, l'ensemble de la politique européenne en la matière a été décidée par les gouvernements dans le cadre de groupes ad hoc et donc en dehors des structures législatives de l'UE, ils reconnaissent aujourd'hui que ces problèmes communs appellent des solutions véritablement communes.

A.L'Espace Schengen, instrument principal et privilégié de l'Union pour assurer sa sécurité intérieure.



Des premiers débats qui agitèrent les européens au début des années 80 sur l'idée d'un espace de libre circulation des personnes, à la communautarisation de « l'acquis de Schengen » en 1999, l'Europe de la libre circulation mais aussi de la sécurité intérieure s'est jour à jour imposée et constitue aujourd'hui, malgré blocages successifs et nombre d'imperfections, un véritable symbole de la construction européenne.

1. Retour sur la genèse des Accords de Schengen



C'est au cours des années 80 qu'est né un débat sur la signification de la notion de « libre circulation des personnes » en Europe.

En 1985, devant l'impossibilité de trouver un accord au sein de la Communauté européenne, la France, l'Allemagne, la Belgique, le Luxembourg et les Pays-Bas ont décidé de créer entre eux un territoire sans frontières : « l'Espace Schengen », du nom de la ville luxembourgeoise où furent signés les premiers accords le 14 juin de cette même année. Une convention d'application de ces accords était ensuite élaborée puis signée le 19 janvier 1990 par les cinq pays fondateurs.

En 1992, des règles communes ont été inscrites dans le traité de Maastricht à l'égard des citoyens traversant les frontières extérieures de l'UE et la politique d'immigration. Ce traité a aussi reconnu formellement que la justice et les affaires intérieures constituaient une préoccupation commune et a créé une structure législative spécialement dédiée à ces questions, appelée « Troisième pilier » et constituée en fait d'accords intergouvernementaux juridiquement contraignants pour l'UE. Il reste que cette étape importante franchie, le développement de « l'Europe de la sécurité » est demeuré extrêmement lent et difficile …

L'espace Schengen n'a finalement vu le jour qu'en 1995, une fois mis en place un système informatique commun comportant notamment une liste de personnes ne devant pas y être admises et permettant ainsi l'abolition des frontières intérieures entre les États signataires ainsi que la création d'une frontière extérieure unique où sont effectués les contrôles d'entrée selon des procédures identiques. Les 7 pays de départ (les 5 fondateurs plus l'Espagne et le Portugal) ont été rejoints par l'Italie et l'Autriche (1998), la Grèce (2000), la Finlande, la Suède et le Danemark (2001), ainsi que par la Norvège et l'Islande, bien qu'elles ne soient pas membres de l'Union européenne [1]. Seuls le Royaume-Uni [2] et l'Irlande, du fait de leur position insulaire, n'ont pas signé les accords et conservent entre autres, leur droit de contrôler les personnes aux frontières et de ne pas participer dès leur adoption aux mesures concernant les visas, l'asile et l'immigration …

2. Des « mesures compensatoires » pour garantir un niveau de sécurité acceptable au sein de l'Union



Des règles communes en matière de visa, de droit d'asile et de contrôle aux frontières externes ont été adoptées afin de permettre la libre circulation des personnes au sein des pays signataires sans perturber l'ordre public. Dans cette optique, afin de concilier liberté et sécurité, la libre circulation s'est accompagnée de mesures dites « compensatoires ». Il s'agissait d'améliorer la coordination entre les services de police, des douanes et de justice et de prendre les mesures nécessaires pour combattre notamment le terrorisme et la criminalité organisée.

La principale de ces mesures, qui répond aussi à l'exigence essentielle de l'ensemble des parties aux accords, est que les pays se trouvant en bordure de la zone Schengen assurent une surveillance appropriée des frontières extérieures de cet espace de libre circulation. Les Etats membres ont donc fait valoir qu'il est vital que les contrôles aux frontières extérieures fassent l'objet d'une véritable coordination et soient suffisamment rigoureux pour arrêter l'immigration illégale, le trafic de drogues et l'ensemble des activités illicites auxquelles l'Union est confrontée.

·La suppression des contrôles aux frontières intérieures et le renforcement des contrôles aux frontières extérieures de l'Espace Schengen [3]

La présentation des papiers d'identité est supprimée pour tous ceux qui passent les postes frontières intérieurs, citoyens de l'Union européenne comme ressortissants des pays tiers. Cependant, sont maintenus les contrôles d'identité dans les aéroports, ports et gares ouverts sur l'extérieur ainsi que les contrôles de sécurité lors des procédures d'embarquement dans les aéroports. Pour les enfants mineurs, l'autorisation de sortie du territoire reste obligatoire. De plus, lorsque l'ordre public est menacé, un pays peut rétablir, exceptionnellement, des contrôles systématiques d'identité aux frontières, pour une période limitée. C'est aujourd'hui le cas en France avec l'activation du Plan gouvernemental Vigipirate, conséquence des menaces terroristes.

Les citoyens ressortissants des pays tiers à l'Union européenne, identifiés dans une liste commune, doivent solliciter un visa de moins de trois mois auprès du pays d'entrée dans l'espace Schengen. Chaque pays reste libre de rajouter un pays sensible à la liste commune. Le visa, harmonisé, est valable pour l'ensemble des pays de l'espace Schengen.

Les visas pour un séjour de plus de trois mois sont des visas nationaux délivrés par l'un des Etats membres selon sa propre législation. Un tel visa peut avoir, pendant trois mois à compter de sa date initiale de validité, valeur concomitante de visa uniforme de court séjour si son titulaire satisfait certaines conditions.

Les demandeurs du droit d'asile voient leur demande traitée dans le pays d'entrée dans l'Union européenne. L'harmonisation des législations nationales n'étant pas achevée et l'appréciation du niveau de sûreté du pays d'où arrive (directement ou en transit) le demandeur d'asile variant, les demandes sont encore traitées de manière différente par les pays.

En cas d'immigration clandestine, c'est le pays par lequel est arrivé l'immigrant clandestin qui doit prendre en charge ce dernier (et éventuellement assurer sa reconduite à la frontière).

·Initier une véritable coopération intergouvernementale au niveau policier et judiciaire

Les dispositions de Schengen prévoient également une meilleure coordination entre les services de police et entre les autorités judiciaires, de façon à ce que ces structures soient à même de protéger l'espace de libre circulation et, plus spécialement, de lutter efficacement contre le crime organisé.

Les polices et instances administratives et judiciaires des différents Etats se prêtent assistance pour la prévention et la recherche d'infractions, dans un cadre de coopération intergouvernementale. Elles mettent en commun leurs informations, et coordonnent leurs actions de lutte contre tout type de criminalité: le trafic de stupéfiants, le grand banditisme, la traite des femmes et des enfants et les trafics illicites. Au delà des frontières de leur pays et dans une zone déterminée, les policiers peuvent poursuivre (mais non arrêter) des personnes pour meurtre, viol, trafic de stupéfiants, contrebande... Ils doivent obligatoirement informer l'Etat dans lequel ils se trouvent pour lui demander son assistance.

·Le Système d'information Schengen


Le Système d'information Schengen (SIS) est un réseau informatique installé à Strasbourg. Il dispose d'informations, fournies par les autorités policières et judiciaires de chaque pays, sur les personnes recherchées et les objets volés (armes, voitures...). Le SIS est conforme à la législation protectrice des données personnelles et ne peut être interrogé que lors de contrôles frontaliers, de police et de douanes, d'arrestation, d'extradition, de délivrance de visas ou de titres de séjour.

Notons que ce système ne dispose pas des capacités suffisantes pour fonctionner pour autant d'Etats membres que risque d'en compter l'Union après l'élargissement ! Aussi est déjà en cours de développement un système de deuxième génération (SIS II), dont la charge est assumée par l'UE, pour permettre l'utilisation du système par les futurs Etats membres, tenir compte des dernières évolutions dans le domaine des technologies de l'information et améliorer la coopération policière et judiciaire en matière pénale [4], la coopération en matière de politique de visas, d'immigration et de libre circulation des personnes [5].

Cette coopération intergouvernementale s'est développée pour regrouper 13 États en 1997, lors de la signature du traité d'Amsterdam. Grâce à ce traité, les décisions adoptées depuis 1985 par les membres de l'Espace Schengen ainsi que les structures de travail mises en place ont été intégrées au sein de l'Union européenne le 1er mai 1999 et font partie de ce que l'on appelle « l'acquis communautaire ».

B. L'intégration de l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne et le renforcement des coopérations policières, douanières et judiciaires



L'Europe de la sécurité c'est bien sûr l'Espace Schengen qui est aujourd'hui l'exemple le plus poussé d'intégration européenne en la matière, mais c'est aussi les coopérations policières, douanières et judiciaires sans cesse renforcées qui constituent le « Troisième Pilier » de l'Union. Rappelons que ce dernier, créé par le Traité de Maastricht et modifié par le Traité d'Amsterdam, institue une coopération intergouvernementale entre les Etats membres de l'Union européenne dans les domaines de la coopération policière et judiciaire (justice, affaires intérieures).

1.Les obligations et perspectives créées par le traité d'Amsterdam



Le traité d'Amsterdam, signé en 1997 par les Quinze, a donc créé un nouveau titre de compétence pour la Communauté européenne intitulé « Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes » et a rendu obligatoire, dès son entrée en vigueur en mai 1999, l'application de l'acquis de Schengen pour toute l'Union [6], sauf la Grande-Bretagne et l'Irlande ! Un texte annexé stipule en outre que l'acquis doit être « accepté » par les pays candidats à l'adhésion.

Le principe de libre circulation et séjour de tous les citoyens européens est prévu par l'article 14 du Traité, ainsi que par les dispositions concernant la citoyenneté européenne (article 18). Le traité de Maastricht avait placé parmi les questions d'intérêt commun aux États membres la politique d'asile [7], le franchissement des frontières extérieures de l'Union et la politique d'immigration [8]. Le traité d'Amsterdam a inclus ces questions au sein du traité CE (articles 61 à 69), tout en prévoyant une période transitoire de cinq ans avant que les procédures communautaires ne s'appliquent totalement. À terme, il s'agit de créer un "espace de liberté, de sécurité et de justice" sans contrôle des personnes aux frontières intérieures, indépendamment de leur nationalité. Parallèlement, on l'a vu, des normes communes devront être mises en place pour les contrôles aux frontières extérieures de l'Union, les visas, les politiques d'asile et d'immigration .

Au sein de l'Union, le plan d'action du Conseil et de la Commission du 3 décembre 1998 indique les différentes mesures qui devront être adoptées à court terme (2 ans) et à moyen terme (5 ans) pour établir un véritable "espace de liberté, de sécurité et de justice". Parmi elles, on notera notamment le développement d'EUROPOL, l'organisation de relations entre l'office et les autorités judiciaires des États membres, l'intégration de l'acquis de Schengen en matière de coopération policière, douanière et judiciaire et l'organisation de la collecte et du stockage des informations nécessaires en matière de criminalité transfrontalière.

2.Coopération policière et douanière, EUROPOL



Les services de police et de douane de l'UE se trouvent en première ligne dans la lutte contre la criminalité. Plusieurs mesures ont été mises en place pour les aider à collaborer rapidement et efficacement. Comme nous venons de le voir, l'accord de Schengen permet aux autorités d'échanger des informations sur les personnes susceptibles d'être illégalement au sein de l'UE, mais bien d'autres mécanismes de coopération existent …

Ainsi l'UE a mis en place un certain nombre de programmes comme par exemple OISIN, destiné à renforcer la coopération entre les services répressifs, ou bien encore le programme STOP, visant à accroître les contacts entre les différentes autorités en charge dans les pays membres de la lutte contre la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des enfants. Citons aussi le programme FALCONE de formation et de coopération destiné aux responsables de l'action contre la criminalité organisée …

C'est en 1999, lors du Conseil européen de Tampere consacré à la justice et aux affaires intérieures, que l'Union a décidé d'une approche complète destinée à renforcer la lutte contre la criminalité lourde par la création d'un collège européen de police dans le but de former la prochaine génération des hauts responsables de la police, de leur permettre de connaître leur homologues dans les autres pays membres et de travailler dans un contexte européen. Le fonctionnement de cette structure se résume pour l'instant à un réseau des écoles de police nationale. Il est important de noter qu'il est d'ores et déjà ouvert aux responsables des services de police des pays actuellement candidats à l'adhésion. Dans le même esprit, la création d'une structure de liaison des responsables des services de police européens sur le modèle, couronné de succès, d'un réseau des responsables des douanes, est une autre initiative née à Tampere et qui fonctionne aujourd'hui [9]

Toutefois, l'avancée de loin la plus considérable enregistrée ces dernières années dans la coopération entre les forces de l'ordre a été la création et le lancement d'EUROPOL - l'Office européen de police -: un organisme propre à l'UE chargé de faire respecter la loi et composé de fonctionnaires de police et des douanes [10].

Né en janvier 1994 sous la forme de l'unité Drogues Europol (UDE), EUROPOL assume l'ensemble de ses activités depuis juillet 1999, date de la ratification par tous les Etats membres de l'UE de la convention EUROPOL qui a considérablement élargi ses responsabilités. Basé à La Haye (Pays Bas) c'est essentiellement un centre de coordination policière destiné à rassembler, à analyser et à diffuser l'information. Il a été mis sur pied pour aider les autorités lorsqu'elles doivent effectuer des enquêtes dans plusieurs Etats de l'Union. EUROPOL employait près de 220 personnes en 2000 mais ce chiffre devrait être porté à 350 dès 2003. Au cœur du service se trouve une vaste base de données informatiques qui, une fois pleinement opérationnelle, permettra de rechercher et de suivre la trace de criminels connus et suspectés ainsi que celle des objets volés. Elle fournira aux fonctionnaires habilités des services répressifs de tous les Etats membres un accès instantané à des millions de dossiers partagés.

Les domaines de compétences d'EUROPOL se sont rapidement étendus et concernent aujourd'hui un très grand nombre de questions d'intérêt commun à la plupart des Etats membres. Il s'agit principalement de la lutte contre le trafic de drogue et de véhicules volés, contre la traite des êtres humains, les réseaux d'immigration clandestine, l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants, la contrefaçon, le trafic d'armes, de matières radioactives et nucléaires, le terrorisme, le blanchiment d'argent et la falsification de l'Euro.

3.La coopération judiciaire : le Réseau judiciaire européen – RJE - et EUROJUST



Parce qu'il n'y a pas de police efficace si son action n'est pas relayée au niveau judiciaire, la sécurité intérieure de l'UE ne peut se concevoir sans une coopération judiciaire étroite. Ainsi, c'est à Tampere en 1999 que les gouvernements de l'UE ont convenu de mettre sur pied EUROJUST [11] :une équipe spéciale d'experts juridiques et judiciaires afin de contribuer à coordonner les enquêtes et les poursuites concernant des crimes transfrontaliers graves.

Cette nouvelle structure va fonctionner en parallèle du Réseau judiciaire européen – RJE – qui est entré en fonction en 1998. Le RJE joue le rôle de groupe central de coordination entre juristes et juges de l'UE travaillant sur des affaires pénales et tente de les aider à échanger des informations rapidement et efficacement.

EUROJUST se composera pour sa part d'une équipe de juristes, de procureurs et/ou de magistrats expérimentés, connaissant parfaitement l'appareil judiciaire de leur pays, pouvant y accéder rapidement et étant habilités à engager un dialogue direct avec les autorités nationales. EUROJUST devrait intervenir, par exemple, dans les affaires transfrontalières analysées par EUROPOL et qui nécessitent une assistance juridique immédiate aux enquêteurs et aux procureurs des différents Etats membres.

La coopération judiciaire européenne en matière pénale est également étendue à de grandes organisations internationales comme le Conseil de l'Europe, les Nations Unies…


II. Peut-on véritablement concilier, sur la base des Accords de Schengen, sécurité et élargissement de l'Union ?



L'Europe communautaire, en s'ouvrant sur son versant oriental, prépare actuellement le plus ambitieux des élargissements auquel elle n'ait jamais été confrontée [12]. L'objectif est historique, unifier le continent européen, consolider la paix, la sécurité et la démocratie pour permettre à tous les peuples européens de partager les fruits de la prospérité générée par l'intégration européenne. Pour ce faire, les pays candidats seront notamment tenus d'adopter et de mettre en œuvre toutes les décisions prises au sein de l'Union en matière de sécurité intérieure et de justice.

Treize pays ont introduit une demande d'adhésion à l'UE : Dix d'entre eux, les PECO [13], sont en Europe centrale et orientale et trois sont méridionaux [14]. Les Quinze sont favorables à cet élargissement et ont fixé dès 1993 les critères auxquels les pays candidats doivent répondre pour adhérer parmi lesquels figurent entre autres les obligations d'être une démocratie stable qui garantit l'état de droit et d'être doté d'une administration publique à même d'appliquer, de gérer les règles de l'UE.

L'élargissement ne se prépare pas seulement par le biais de négociations mais implique aussi la mise en œuvre d'une véritable et très concrète stratégie de pré-adhésion et des évaluations constantes. Celle-ci doit permettre aux pays candidats de moderniser leurs sociétés grâce à un soutien financier considérable de l'UE et à un échange d'expériences et de connaissances avec les Etats membres. C'est particulièrement important dans le domaine de la justice et des affaires intérieures, domaine dans lequel certains pays doivent consentir un effort majeur pour se conformer aux normes communautaires.

Le processus est donc en marche. Les difficultés sont à la mesure du défi et les craintes nombreuses : les pays candidats ont fort à faire avec les critères de l'UE et la reprise de l'acquis, particulièrement dans le domaine de la circulation des étrangers … Alors que ces pays alignent leur législation en la matière sur les normes européennes, leurs voisins de l'Est – Russie, Ukraine, Biélorussie, Géorgie … - redoutent de plus en plus de voir la future Union s'ériger en forteresse impénétrable !

A.Les pays candidats face à un immense défi



Dans de nombreux cas, les pays candidats possèdent des systèmes judiciaires bien établis, tandis que dans d'autres ils ont dû commencer presque à zéro pour créer un système administratif et judiciaire moderne. En effet, certains pays de l'Est possédaient encore au milieu des années 90 des appareils judiciaires datant de l'ère communiste où les magistrats et les tribunaux étaient inextricablement inféodés au pouvoir politique au lieu d'être, comme l'exige les normes européennes, parfaitement indépendants. Ainsi, plusieurs des Etats candidats ont dû reconstruire leurs structures judiciaires et former une nouvelle génération de magistrats, d'avocats et de policiers.

Pour se rendre compte de l'ampleur de la tâche qu'ils doivent assumer, il faut réaliser que près d'un tiers du budget du programme PHARE de l'UE [15] est aujourd'hui consacré au « renforcement institutionnel » et à la formation des fonctionnaires. Ce programme a été initié en Europe centrale et orientale après la chute de l'empire soviétique. Il était destiné au départ à aider les pays de cette partie de l'Europe à se transformer en démocraties viables dotées d'une économie de marché.

1.Sécuriser de nouvelles frontières



Ce n'est pas chose aisée pour les pays candidats de répondre aux exigences rigoureuses des politiques de l'UE concernant l'abolition de tous les contrôles aux frontières intérieures et le contrôle et la surveillance efficaces aux frontières extérieures de l'UE.

Dans l'attente de leur adhésion à l'Union, ils doivent donc tout mettre en œuvre pour être en mesure de respecter les dispositions de l'accord de Schengen car devenus membres, ils auront la responsabilité de veiller, pour le compte de tous les autres Etats membres, sur les frontières extérieures de l'UE et donc de prévenir toutes activités criminelles !

Les prescriptions de Schengen en matière de contrôle aux frontières extérieures obligeront beaucoup de pays candidats d'Europe centrale et orientale à réexaminer leur politique de gestion des frontières. En effet, sous l'impulsion de l'Union soviétique ils avaient privilégié et puissamment équipé leurs frontières occidentales, c'est-à-dire celles qui les séparaient de leurs « ennemis » à l'époque de la guerre froide ! Or aujourd'hui, ces mêmes pays doivent mettre en place des contrôles stricts à leur frontière orientale et éliminer progressivement ces contrôles à l'ouest jusqu'à leur disparition complète une fois que toutes les prescriptions de Schengen seront parfaitement remplies.

2. Le programme PHARE ou l'indispensable assistance



La Commission européenne qui gère le programme PHARE pour l'Union, insistait très fermement sur le fait que les pays candidats devaient trouver eux-mêmes la plupart des ressources nécessaires à l'amélioration du contrôle de leurs frontières. Cependant, elle a tout de même dégagé des ressources conséquentes pour aider aux changements indispensables en finançant plusieurs pays candidats au cas par cas et de façon très ciblée.

Ainsi par exemple, entre 1995 et 1997, près de 53,8 millions d'Euros directement issus des fonds du programme PHARE ont été consacrés à la modernisation des postes de contrôle frontaliers dans les pays candidats d'Europe centrale et orientale. En outre 17,7 millions d'Euros ont été fournis à titre d'assistance technique aux autorités douanières de cette région.

Deux autres exemples peuvent être cités comme le programme plurinational de gestion de la frontière des pays baltes – Estonie, Lettonie, Lituanie – qui a été mis en place début 1997. Notons qu'à la fin de cette même année ce programme a été étendu à la Pologne et des fonds PHARE ont été utilisés pour équiper la police polonaise en matériel de traitement des empreintes digitales. De la même façon, la Hongrie a bénéficié du programme PHARE pour informatiser ses postes frontières alors que la République tchèque a reçu des fonds pour un projet visant à élaborer des documents d'identité pouvant être lu automatiquement et informatiquement.


3.Former et rémunérer de façon appropriée les acteurs de la sécurité



L'ensemble des efforts consentis tant par les pays candidats que par l'Union elle-même serait inutile, en l'absence d'un personnel dûment formé. C'est la raison pour laquelle les financements PHARE se concentrent depuis quelques années sur ce besoin en personnel de qualité pour mettre en œuvre la sécurité. Déjà des fonds très importants ont été consacrés à aider les pays d'Europe centrale et orientale à donner une nouvelle formation à leur police frontalière et douanière et de nouvelles dépenses sont sans cesse à l'ordre du jour …

L'accent est mis en particulier sur le renforcement de l'expertise et sur la formation : en effet, des échanges ont permis aux fonctionnaires des douanes de rendre visite à leurs homologues des Etats membres afin de voir comment sont traitées les différentes situations et d'apprendre les dernières méthodes de repérage et de lutte contre la criminalité transfrontalière.

Dans le même esprit de coopération, d'autres fonds ont été alloués à la formation de la police et des douanes à la lutte contre la corruption. En effet, l'acquis en matière de justice et d'affaires intérieures suppose un haut degré de coopération concrète entre les administrations ainsi que l'élaboration de réglementations et leur application effective. Dans ce but, un premier programme, OCTOPUS, a été financé entre 1996 et 1998 par la Commission européenne et le Conseil de l'Europe. OCTOPUS II (1999-2000) souhaite faciliter l'adoption de nouvelles mesures législatives et constitutionnelles par les PECO sur le modèle des règles en vigueur dans l'UE en fournissant formation et assistance à toutes les personnes chargées de lutter contre la corruption et le crime organisé.

Toutefois, à travers l'intransigeance de la Commission européenne, l'Union reste très ferme sur le fait que les PECO doivent réaliser eux-mêmes la majeure partie du travail de mutation de leur système de sécurité. L'un des domaines dans lequel les pays candidats doivent apporter des améliorations est celui des salaires des gardes-frontières. L'UE fait valoir en effet que les personnes travaillant aux postes frontières doivent recevoir un salaire décent pour éviter qu'elles puissent être tentées de céder à la corruption des criminels qui organisent le passage d'immigrés clandestins ou de produits illicites dans l'Union.

B. Garantir l'acceptation de l'Acquis communautaire par des mécanisme de pré-adhésion et évaluation des pays candidats



L'Europe de la sécurité ne peut prendre le risque d'un élargissement qui ne garantisse pas à chaque Etat membre une complète pérennité de l'ensemble du système et de ses différents rouages.

Les négociations d'adhésion ont démarré concrètement le 31 mars 1998 avec six des pays les mieux préparés (Chypre, Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovénie) et le 15 février 2000 avec les autres pays candidats (Bulgarie, Turquie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie) dans le cadre de conférences intergouvernementales bilatérales. Parallèlement un ensemble de mesures et de mécanismes dans les domaines de la sécurité intérieure visant à créer les conditions nécessaires à l'entrée dans l'Union des pays candidats et à vérifier de façon constante le respect de celles-ci a été mis en place pour tenter de garantir une marche sereine vers une Europe sûre et élargie.

1. L'exemple du Pacte de pré-adhésion sur la criminalité organisée



L'objectif de ce Pacte de pré-adhésion sur la criminalité organisée entre les États membres de l'Union européenne et les candidats d'Europe centrale et orientale et Chypre est de renforcer la coopération policière, douanière et judiciaire existante entre l'UE et les pays candidats à l'adhésion.

Le 28 avril 1997, le Conseil de l'UE a adopté un programme d'action contre la criminalité organisée [16] qui définissait un certain nombre de mesures à prendre dans les deux ans à venir. Parmi elles, était prévue la signature d'un pacte de pré-adhésion sur ce sujet avec les pays d'Europe centrale et orientale ainsi que Chypre.

Le Pacte vise essentiellement à combattre de manière concrète les formes graves de criminalité, organisée ou autres. Il contient également une liste des instruments internationaux en matière de coopération policière, judiciaire et douanière qui serviront de base à cette coopération [17]. Les conventions d'extradition signées par les États membres de l'UE en 1995 et 1996 sont également des instruments importants auxquels les pays candidats devront participer dès leur adhésion.

Dans chacun des États signataires, des organes centraux répressifs et judiciaires sont prévus pour coordonner la lutte contre la criminalité organisée, échanger des informations aux fins d'enquêtes et d'entraide judiciaire, organiser des équipes nationales pluridisciplinaires, coopérer avec le réseau judiciaire européen et développer la coopération internationale.

EUROPOL se voit attribuer un rôle dans la définition de stratégies annuelles communes et éventuellement soutient des opérations conjointes sur le terrain. Des contacts ont été établis entre les PECO, Chypre et l'Unité Drogues Europol. Des accords formels avec EUROPOL sont envisagés, ainsi que l'envoi d'officiers de liaison.

L'accent est mis sur l'échange d'informations entre services répressifs dans le cadre d'enquêtes ainsi que pour établir des stratégies à plus long terme. Ces échanges doivent respecter les règles existantes en matière de protection des données, notamment celles contenues dans la convention du Conseil de l'Europe de 1981. Les informations sensibles doivent être particulièrement protégées.

Au cours des enquêtes ou des opérations, les États signataires peuvent se procurer un soutien mutuel sous forme d'équipements, de formation, notamment pour la coopération transfrontalière et d'échange de policiers, douaniers et de magistrats.

La mise sur pied de projets conjoints entre deux ou plusieurs États est encouragée pour renforcer l'efficacité de la lutte contre la criminalité organisée internationale. Des programmes de protection des témoins et des personnes coopérant avec la justice sont également envisagés.

Pour appliquer ces principes, il est envisagé d'assurer leur financement par les programmes PHARE et MEDA destinés respectivement aux pays d'Europe centrale et orientale et aux pays méditerranéens, ainsi que par une participation indirecte aux programmes de l'UE ; OISIN, STOP et FALCONE, notamment pour la formation des services répressifs et judiciaires.

Dans la perspective de l'élargissement à l'est, la lutte contre la corruption revêt un caractère vital et implique la mise au point d'une politique globale. De même, la lutte contre le blanchiment de l'argent doit être menée selon les dispositions prévues par la directive de 1991 et les autres instruments existants. Des cellules de renseignement financier doivent être mises en place dans chacun des États signataires si elles n'existent pas encore.

La mise en œuvre du pacte est confiée à un groupe d'experts de tous les États participants. Il est chargé:

· d'identifier et de contrer les menaces liées à la criminalité organisée internationale,
· de surveiller et d'évaluer la lutte contre cette criminalité dans chacun des pays impliqué dans le pacte,
· de planifier, exécuter et évaluer des projets spécifiques de lutte contre la criminalité organisée, éventuellement en coopération avec Europol, afin de préparer les pays candidats à l'adhésion.


2. Mécanisme d'évaluation collective de l'application par les pays candidats de l'acquis de l'Union européenne



Dans le cadre de la stratégie de pré-adhésion, mettre en place un mécanisme permettant aux États membres et à la Commission d'évaluer collectivement dans le cadre du Conseil l'adoption, l'application et la mise en œuvre effective de l'acquis de l'Union par les pays candidats à l'adhésion est indispensable.

Ce mécanisme d'évaluation collective se compose d'un groupe d'experts qui, sous le contrôle du COREPER, a pour mission de préparer et d'actualiser en permanence les évaluations collectives de la situation dans les pays candidats en ce qui concerne l'adoption, l'application et la mise en œuvre effective de l'acquis de l'Union dans le domaine de la justice et des affaires intérieures.

Quatre types d'informations sont prévues par l'action commune, informations sur lesquelles se baseront les évaluations:

· informations fournies à titre individuel et collectif par les États membres sur la base de l'expérience tirée directement de leurs relations de travail avec les pays candidats, notamment les informations obtenues dans le cadre Schengen ;

· le cas échéant, rapports des ambassades des États membres et des délégations de la Commission dans les pays candidats établis, au besoin, à l'aide d'un questionnaire qui sera élaboré par le groupe d'experts ;

· informations auxquelles la Commission a accès en vertu de son rôle dans le processus global d'adhésion, y compris les rapports des missions effectuées dans le cadre du programme PHARE ;

· rapports du Conseil de l'Europe sur l'application de ses conventions et recommandations, ou rapports de toute autre origine jugés pertinents du point de vue du contenu de l'acquis.

D'autres informations supplémentaires peuvent être jugées nécessaires afin d'approfondir certains aspects particuliers. À cette fin des équipes ad hoc de représentants d'experts des États membres et de la Commission peuvent être constituées.

Le groupe d'experts, par le canal du COREPER [18] et en étroite collaboration avec le comité institué par l'art. K.4 du traité sur l'Union européenne [19], et avec les autres organes du Conseil participant au processus d'élargissement, informe le Conseil du déroulement et du résultat des évaluations.

La Commission est invitée à tenir compte des évaluations collectives lorsqu'elle présente des propositions prévoyant un ajustement sensible des priorités et des objectifs des partenariats d'adhésion, ces propositions étant soumises à la décision du Conseil. Ainsi, aujourd'hui, après un an de discussion, le conseil des ministres de l'intérieur a décidé que l'acceptation de l'acquis se fera en deux étapes.

Ainsi, le jour de leur adhésion, les pays candidats devront seulement appliquer le règlement communautaire, qui fixe la liste des pays tiers soumis à visa et celle des pays obligatoirement exemptés. Par exemple, les ressortissants Ukrainiens, Russes, Moldaves ou Géorgiens devront obligatoirement être munis d'un visa national pour entrer dans les anciens PECO devenus nouveaux pays européens, ce qui n'est pas le cas actuellement. Or, mis à part la Slovénie et les pays baltes, les candidats à l'adhésion rechignent aujourd'hui à installer un nouveau rideau de fer avec leurs voisins, dont ils soutiennent la volonté d'indépendance et avec lesquels ils pratiquent un important commerce frontalier. Ils envisagent donc de ne se mettre en règle qu'au dernier moment.

Pourtant, le plus tôt serait le mieux, comme l'a répété le ministre de l'intérieur belge, lors d'une tournée effectuée les 3 et 4 octobre dernier en Pologne, Slovaquie, Hongrie et Roumanie. En effet, on ne peut exclure la possibilité que les Quinze, qui seront appelés à ratifier les traités d'adhésion, émettent un vote négatif s'ils craignent que l'élargissement n'entraîne plus d'insécurité, les pays candidats étant encore considérés comme des pays de transit pour les trafiquants de toute sorte alors que s'ouvre une période de grande fébrilité internationale …
[1] Ces deux pays appartiennent avec la Suède, la Finlande et le Danemark à l'Union nordique des passeports qui a supprimé les contrôles à leurs frontières communes. La Suède, la Finlande et le Danemark devenus signataires des accords de Schengen grâce à leur statut d'États membres de l'UE, l'Islande et la Norvège ont été associés à leur développement depuis le 19 décembre 1996. Sans disposer d'un droit de vote au sein du Comité exécutif de Schengen, ils avaient la possibilité d'exprimer des avis et formuler des propositions.
Pour prolonger cette association, un accord a été signé le 18 mai 1999 entre l'Islande, la Norvège et l'UE [JO L 176, 10.7.1999]. Ces pays continuent à participer à l'élaboration de nouveaux instruments juridiques ayant trait au développement de l'acquis de Schengen. Ces actes sont adoptés uniquement par les États membres de l'UE mais s'appliquent également aux pays précités.

[2] Le Royaume-Uni a demandé en mars 1999 à participer à certains aspects de la coopération basée sur Schengen: la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la lutte contre les stupéfiants et le système d'information (SIS). Une décision du Conseil approuvant la demande du Royaume-Uni n'est parvenue que le 29 mai 2000, le problème particulier de Gibraltar, source de litiges entre l'Espagne et le Royaume-Uni, ayant retardé le processus.

[3] Cf. "Rapport sur le franchissement des frontières extérieures et le développement de la coopérationdans le cadre de Schengen" – Coelho Carlos, rapporteur ; UE, Parlement européen commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures / UE, Parlement – 21/06/2001 / 21 p. -

[4] Domaine relevant du titre VI du traité de l'Union européenne.

[5] Domaine qui relève du titre IV du traité constituant la Communauté européenne.

[6] Pour une vue globale et exhaustive sur ce sujet, lire 'L'acquis de Schengen intégré dans l'Union européenne" – UE, Conseil de l'Union européenne / EUR-OP, Offices des publications officielles des Communautés européennes / 2001 / 577 p. -

[7] Dans le cadre des accords de Schengen, les États membres ont signé le 15 juin 1990 la Convention de Dublin , qui est entrée en vigueur le 1er septembre 1997, relative à la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres de l'Union.

[8] Sur cette question, voir la conférence de M. Pétros N. Stangos : "LA «COMMUNAUTARISATION» DE LA POLITIQUE DE L´IMMIGRATION AU SEIN DE L´UNION EUROPEENNE - Remarques relatives à certains développements récents, allant au delà de la problématique sur la «communautarisation» des règles du Troisième Pilier de l´Union"

[9] Cette structure en effet s'est réunie pour la première fois à Lisbonne en avril 2000 et des réunions régulières devraient déboucher sur des contributions plus spontanées et une coopération plus étroite.

[10] Sur le sujet, lire "Lutte contre la criminalité organisée" – UE, Commission européenne, Représentation en France / Quentin Design / 2 p. in 7 Jours Europe, n°388, 05/06/2000, supplément détachable n°015 – Le point sur l'action commune en matière policière ...

[11] A propos d'EUROJUST, voir la Lettre d'information générale du Sénat : " EUROJUST ET L'IDEE D'UN PARQUET EUROPEEN"–

Disponible sur Internet :http://www.senat.fr/europe/note_eurojust.html

[12] Sur cette question, lire "Europe. Ouvertures à l'Est" – Hommes & Migrations, n° 1230, Mars-Avril 2001, Dossier coordonné par Anne de Tinguy.

[13] Bulgarie, Estonie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovaquie, Slovénie, Hongrie.

[14] Chypre, Malte et la Turquie

[15] Soit environ environ 500 millions d'Euros par an

[16] Journal officiel C 251, 15.08.1997

[17] Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénal de 1959

[18] Comité des représentants permanents : le Coreper est composé des Ambassadeurs des Etats membres auprès des Communautés européennes. Il assure la préparation et le suivi des dossiers des ministres en vue de l'élaboration des décisions du Conseil des ministres de l'Union européenne. Domaines concernés: les activités communautaires, la politique étrangère, la sécurité commune, la justice et les affaires intérieures. Lorsque tous les membres du Coreper sont d'accord sur un dossier, celui-ci est adopté par le Conseil de l'Union européenne.

[19] L'instance décisionnelle étant le Conseil, composé des ministres de l'intérieur et des ministres de la justice et statuant à l'unanimité (article K.4 § 3 du TUE). Ses décisions sontt préparées par le COREPER et par un comité de coordination composé de hauts fonctionnaires appelé "comité K4" (article K.4 du TUE)
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Julien Bouilhol
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