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Le Conseil européen des 16 et 17 juin 2005 et après ?

Author : Thierry Chopin : Research Director for the Robert Schuman Foundation. He teaches at the Collège d'Europe (Bruges), at Sciences Po and at the Corps des Mines in Paris. He has published a book “France-Europe: le bal des hypocrites” (Editions Saint-Simon and Lignes de repères).


Le Conseil européen, qui s'est tenu les 16 et 17 juin 2005 à Bruxelles, s'est soldé par un échec.

Cette réunion des chefs d'Etat et de gouvernement des vingt-cinq pays de l'Union européenne avait à traiter deux questions principales.

Tout d'abord, après les « non » français et néerlandais au traité constitutionnel européen, la question se posait de savoir s'il fallait ou non interrompre ou à l'inverse poursuivre le processus de ratification. Ensuite, l'objectif était de parvenir à un compromis, c'est-à-dire à un accord entre les vingt-cinq pays, sur les perspectives financières, c'est-à-dire le niveau global du futur budget de l'Europe sur la période 2007-2013.

1- L'enjeu de la Constitution européenne

Concernant le premier point, les pays européens étaient divisés :

- d'un côté, un camp mené par le Royaume-Uni plaidait en faveur d'une « pause » afin d'éviter de plonger encore davantage l'Union européenne dans la « crise » ou, à tout le moins, de la maintenir dans un contexte politique plutôt négatif ;

- de l'autre, un groupe de pays mené par la France défendant l'option consistant à poursuivre les ratifications qui ont été programmées dans les différents Etats membres au nom du respect des démocraties nationales et de la tenue de la ratification parlementaire ou référendaire choisie dans chacune d'entre elles.

Naturellement, ces options renvoyaient aussi à des stratégies propres puisque, par exemple, il est aisé de comprendre la position du Premier ministre britannique souhaitant éviter par l'interruption des ratifications le risque d'un vote négatif qui aurait affecté sa crédibilité politique.

Mais là n'est peut-être pas l'essentiel, et ce qui importe réside dans le fait que la décision a été prise de poursuivre le processus de ratification, mais en prolongeant celui-ci au-delà de novembre 2006 : "nous constatons, a déclaré Jean-Claude Juncker, Président en exercice de l'Union européenne, qu'après le "non" français et le "nee" néerlandais, la date de novembre 2006 n'est plus tenable (...). Par conséquent il faut donner du temps au temps", même si l'idée d'une renégociation est exclue, "parce qu'il n'y avait jamais eu de plan B. Mais il y a un plan D de dialogue et de débat", a-t-il poursuivi, à l'issue duquel "l'état de la situation dans les différents Etats membres" sera examiné. Il convient de noter que, dans la "foulée" de cette décision, plusieurs pays (Royaume-Uni, Irlande, Danemark, République tchèque, Portugal et peut-être aussi le Luxembourg) ont décidé de reporter leur référendum. Seule l'Estonie a décidé de poursuivre la ratification de la Constitution à l'automne prochain.

Aujourd'hui, dans le contexte actuel, la question se pose de savoir quelles sont les avancées possibles.

Un débouché « constitutionnel » est-il envisageable ? Un autre texte constitutionnel est-il possible ? Il est a priori difficile d'envisager une telle option, pour des raisons que nous avions déjà avancées à d'autres occasions et que le cours actuel des « affaires européennes » semblent confirmer[1].

Trois éléments peuvent au moins être indiqués pour relativiser la thèse d'une renégociation possible :

- après dix ans de négociations pour tenter de réformer le fonctionnement de l'Union européenne, où les Etats pourraient-ils aujourd'hui aller puiser l'énergie et la volonté commune nécessaire pour se mettre à nouveau autour de la table des négociations ?

- Le cas échéant, compte tenu du contexte politico-diplomatique actuel qui caractérise les relations entre les différents Etats membres de l'Union, sur quelles bases est-il possible d'envisager un nouvel accord tandis que le délicat compromis constitutionnel avait été pesé au trébuchet des intérêts des différents pays européens ?

- Enfin, même en faisant l'hypothèse, illusoire, qu'un nouveau compromis serait possible, quelles sont, de manière objective, les raisons d'espérer un « meilleur » accord ? Il est donc difficile, pour ne pas dire impossible, de dépasser le compromis actuel qui risque pourtant de ne pas pouvoir entrer en vigueur. En ce sens, les conséquences des votes négatifs en France et aux Pays-Bas sont en effet clairement régressives.

Après le « psychodrame » auquel le récent Conseil européen nous a, à nouveau, conviés, il convient de réfléchir aux pistes permettant de sortir de l'ornière.

A cet égard, deux éléments peuvent être mentionnés.

- Le premier réside dans le fait que s'il existe bel et bien des tensions politiques réelles au sein de l'UE, il n'y a pas aujourd'hui de « crise juridique » à proprement parler. L'Union continue de fonctionner sur la base des traités existants. Cela signifie que la « vie politique » continue au niveau européen, et que les différentes institutions (Commission, Conseil des ministres et Parlement européen) continuent et continueront de prendre ensemble les décisions communautaires. Cela signifie aussi que les prochaines échéances électorales nationales devront être observées attentivement, puisque leurs résultats auront des implications sur ce « jeu politique » en Europe. A cet égard, et pour ne prendre qu'un seul exemple, les élections en Allemagne en septembre 2005 revêtiront une importance particulière.

- Le second réside dans l'une des leçons parmi les plus importantes des référendums négatifs récents. En effet, l'un des messages consensuels que l'on peut décrypter du rejet par certains pays de la Constitution européenne renvoie à la nécessité pressante de démocratisation du fonctionnement de l'Union européenne. Il convient donc maintenant de réfléchir et de mettre en œuvre les changements indispensables pour répondre au sentiment de dépossession que nourrissent les citoyens de l'Union européenne à l'égard d'un processus qu'ils ne maîtrisent pas.

On pourrait imaginer que le Conseil des ministres pourrait décider de changer certains éléments de son fonctionnement, afin de substituer la règle de la transparence et de la publicité à celle du secret et du huis clos, telle qu'elle s'applique aujourd'hui quand il siège en qualité de législateur.

Ce changement présenterait un double avantage : il permettrait d'abord aux journalistes d'assister aux discussions législatives et aux votes des lois européennes et de faire ainsi leur travail d'information.

Il éviterait ensuite que les ministres des Etats membres revenant de Bruxelles continuent de faire endosser à « Bruxelles » la responsabilité de décisions qu'ils ont pourtant eux-mêmes acceptées ce qui serait un premier moyen de rompre avec le discours de transfert de responsabilité trop souvent opéré à l'encontre de l'Europe.

Il convient de poursuivre cette discussion sur le défi démocratique à relever, même si cela ne sera pas simple compte tenu du contexte politique difficile et de la dynamique régressive que le rejet de la Constitution par deux pays fondateurs et le report du processus de ratification n'ont pas manqué de créer.

2- L'enjeu du budget européen

Une telle dynamique régressive s'est manifestée sur le second enjeu du Conseil européen : la question du budget européen. En effet, sur ce sujet, les forces centrifuges des Etats n'ont pas rendu un accord possible sur les perspectives financières pour la période 2007-2013. Trois éléments semblent pouvoir être mentionnés en première analyse.

Tout d'abord, la « passe d'armes » entre la France et le Royaume-Uni. Au-delà de la question strictement financière, des considérations d'ordre stratégique peuvent être avancées. Il était évident après le « non » français à la Constitution que la France se retrouvait dans une position d'affaiblissement et le Royaume-Uni dans une position plutôt offensive lui permettant de laisser entendre quelques jours seulement après le résultat du référendum en France que la consultation référendaire prévue au Royaume-Uni pourrait être annulée.

De ce point de vue, il peut être possible d'interpréter la « charge » française contre le « rabais britannique » comme une tentative d'inverser le rapport de forces en permettant à la France de reprendre la main par une « offensive » contre la volonté britannique de conserver son « chèque », et donc de mettre le Royaume-Uni dans une position défensive, puisque de surcroît, cette dernière se trouve dans une situation d'isolement sur cet aspect des négociations sur les perspectives financières.

Le problème de cette tentative de « retournement symétrique » était double :

- d'un côté, la France affaiblie après le « non » n'avait sans doute pas les moyens de mener une telle politique ;

- de l'autre, il était également notable qu'un échec du Conseil européen, en termes d'intérêt national, profiterait au Royaume-Uni, puisque cela conduit au statu quo tant sur le volet constitutionnel que sur le volet budgétaire.

Ce contexte rend compte des difficultés qu'il y avait à envisager un accord sur les perspectives financières, et ce parce que les dissensions franco-britanniques n'ont fait que cristalliser l'incompatibilité des revendications des différents Etats, chacun campant sur ses positions.

Le second élément important découle précisément de la manière dont la question du budget européen a été abordée par les Etats membres de l'UE. Un accord sur cette question aurait été en effet, à court terme, un signal positif témoignant de la volonté d'aller de l'avant après les référendums négatifs contre la Constitution européenne. Mais, à moyen et à long terme, la question qui doit être posée est la suivante : quels sont les objectifs de l'Union européenne et quels sont les moyens dont elle a besoin pour agir et atteindre ces objectifs ?

Or, il est frappant de constater que les Etats membres se sont contentés, malgré les efforts de Jean-Claude Juncker, d'un débat sur le financement de l'Union européenne, c'est-à-dire sur le montant global du budget qu'il convenait de fixer et sur la répartition de la charge entre les Etats (« qui paie quoi ? »).

Cette approche a eu pour conséquences très visibles que les Etats se sont accrochés à des questions de principe sans laisser vraiment entrevoir de marges de manœuvre : le chèque britannique, la politique agricole commune, le débat sur la différence entre ce qui est versé par les Etats et ce qu'ils reçoivent (les « soldes nets ») et le niveau du budget européen par rapport au revenu national brut de l'UE (la question de la limitation du budget à « 1% » du RNB). In fine, comme l'a récemment mis en évidence dans des termes limpides Jean Pisani-Ferry, les implications ont été d'emblée très claires : d'abord, centralité de la logique du « juste retour » (chacun souhaitant récupérer une part maximale de ce qu'il verse) et son corollaire la prédominance des intérêts nationaux aux dépens de l'intérêt général communautaire ; ensuite, confusion entre la logique comptable (qui consiste à évaluer la « qualité » du budget en fonction des retours que chacun des Etats espère en attendre) et la logique économique (selon laquelle il convient d'évaluer la « qualité » du budget en fonction des bénéfices économiques que l'on peut en tirer)[2]. Cette manière d'appréhender la question du budget européen conduit inévitablement non seulement à l'échec mais aussi à un « jeu à somme nulle ».

Au regard de ce dernier élément d'analyse, la question se pose alors de savoir comment, là encore, sortir de l'impasse. Répondre à cette interrogation implique un autre point de vue que celui qui a été adopté par les chefs d'Etat et de gouvernement au cours des dernières négociations qui ont achoppé lors du Conseil européen. Il faut, en effet, demander de quels moyens l'Europe doit disposer à partir de 2007 pour mener à bien les objectifs qui lui sont assignés. Si la question et les débats sur la nature du budget sont importants, la question de la légitimité des dépenses est centrale et doit être posée en premier lieu. Il nous semble que deux objectifs essentiels devraient être placés au cœur des négociations sur le sujet et sur lesquels on peut espérer un consensus entre la plupart des pays européens : tout d'abord, l'intégration effective des dix nouveaux Etats membres de l'Union européenne ; ensuite, la mise en œuvre de la stratégie adoptée, en mars 2005, par les chefs d'Etat et de gouvernement en faveur de la croissance et de l'emploi en Europe.

A cet égard, deux éléments structurants doivent guider la définition du futur budget européen : la solidarité à l'égard des nouveaux Etats membres (rappelons que c'est l'un des principes clés de la construction européenne et le sens en particulier du dernier élargissement qui a eu lieu en mai 2004) ; le recentrage sur les politiques et les actions en faveur de la compétitivité et de la croissance et donc de l'emploi (en particulier la recherche et le développement ainsi que le financement des réseaux transeuropéens), ce point étant essentiel dans un contexte où certains pays européens comme la France souffre d'une réelle panne de croissance économique et d'un taux de chômage durablement élevé qui touche en particulier les jeunes.

A partir de cette analyse, il doit être clair qu'un accord peut être possible à la condition que chacun accepte de faire un pas pour créer les marges de manœuvre nécessaire pour financer ces actions et atteindre ces objectifs : le Royaume-Uni à l'égard de son « chèque » ; la France à l'égard de la PAC ; l'Espagne, l'Italie, le Portugal à l'égard des fonds de cohésion ; les six pays contributeurs nets qui défendent un budget limité à 1% du PIB doivent également accepter le principe d'une augmentation de celui-ci[3].

Telle est la condition pour que le terme « intérêt commun » liant entre eux les Etats et les peuples européens puisse avoir encore du sens.



[1] Cf. Yves Bertoncini et Thierry Chopin, Constitution européenne : deux fois « oui ! », note de la Fondation Robert Schuman, n°27, 2005 et aussi Thierry Chopin, « Les conséquences du non », Supplément de la Lettre de la Fondation Robert Schuman du 30 mai 2005.

[2] Jean Pisany-Ferry, entretien accordé au journal Le Monde, 16 juin 2005.

[3] Voir plus de plus amples développements, Alexandre Muller, Quels moyens pour l'Europe ? Débat sur le budget de l'Union européenne, note de la Fondation Robert Schuman, n°28, 2005.