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L'Europe et la lutte contre le blanchiment d'argent

Author : Anne Brouard


Une constatation s'impose : le blanchiment des capitaux d'origine criminelle et la délinquance financière n'ont cessé d'augmenter ces dernières années en exploitant les potentialités fournies par la mondialisation financière [1]. Selon une estimation du Fonds monétaire international, le volume annuel des opérations de blanchiment représente entre 2 et 5% du PIB mondial, soit une somme comprise entre 600 et 1500 milliards d'euros [2]. Or, la criminalité organisée disposant d'une telle masse d'argent est en mesure d'infiltrer des institutions financières, acquérir ou contrôler des secteurs entiers de l'économie, corrompre des agents publics, voire même des gouvernements.

En outre, le blanchiment n'est pas un phénomène statique et passager mais un phénomène évolutif constant qui nécessite une vigilance sans cesse accrue non seulement des autorités mais aussi de ceux qui, professionnellement, sont susceptibles d'y être confrontés. Il constitue un réel danger interne pour tous les secteurs sensibles de l'économie et de la société en général.

C'est pourquoi la lutte contre le blanchiment de capitaux s'organise au niveau international, européen et national dans le cadre d'une action concertée entre les Etats, action qui s'est doublée, après les attentats du 11 septembre 2001, d'une volonté de lutter contre le terrorisme et son financement.

I. L'action internationale

Le blanchiment d'argent est par essence un délit transnational, qui non seulement se joue des frontières, mais les utilise pour brouiller la trace d'opérations financières successives réalisées à travers la planète et ralentir le cours de la justice, voire le bloquer dans le cas, par exemple, où les capitaux transitent par des centres offshore. Une coopération internationale est donc plus que jamais nécessaire. Mais cette collaboration indispensable ne va pas sans difficultés tant les différences des ordres juridiques sont parfois grandes. Depuis quelques années, les organes internationaux contribuent à harmoniser les structures nationales afin d'améliorer l'entraide judiciaire mutuelle.


1. Le Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (GAFI)

Le GAFI a été créé lors du sommet du G7 à Paris, en 1989, afin de mettre au point une action concertée à l'échelle internationale. Organisme intergouvernemental, il a pour objectif de concevoir et de promouvoir des stratégies de lutte contre le blanchiment de capitaux.

Il comprend actuellement 29 pays membres [3] et deux organisations internationales (la Commission européenne et le Conseil de coopération du Golfe). Il s'agit d'un organisme multidisciplinaire, condition fondamentale pour lutter contre le blanchiment, qui regroupe en son sein les pouvoirs de décision d'experts en questions juridiques, financières et opérationnelles.

La nécessité de couvrir tous les aspects de la lutte contre le blanchiment se reflète dans la portée des 40 recommandations, mesures que le GAFI est convenu de mettre en œuvre et que tous les pays sont encouragés à adopter. Ces 40 recommandations, rédigées à l'origine en 1990, ont été révisées en 1996 pour qu'elles demeurent adaptées aux nouveaux risques nés de l'évolution du système financier international et aux nouvelles pratiques de la criminalité organisée. Elles constituent le fondement des efforts de lutte contre le blanchiment et ont été conçus pour une application universelle. Elles peuvent être regroupées autour de trois thèmes :

1. Le droit pénal de chaque Etat doit être adapté, voire renforcé afin que les définitions respectives du délit de blanchiment de capitaux soient suffisamment similaires pour que la coopération judiciaire internationale puisse fonctionner avec le maximum d'efficacité.

2. Le droit bancaire de chaque Etat doit également être précisé et complété dans plusieurs domaines, en vue notamment de :

- renforcer les obligations actuelles d'identification des clients et les étendre, le cas échéant, aux personnes faisant appel à un prête-nom ou à une société-écran. Les institutions financières sont spécialement invitées à apporter une attention particulière à toutes les opérations complexes ou inhabituelles importantes et à tous les types inhabituels de transactions, lorsque celles-ci n'ont pas de causes économiques ou licites apparentes ;

- accroître la collaboration entre les professions financières (établissements de crédit, entreprises d'investissement, sociétés d'assurances...) et les autorités compétentes, afin de détecter plus efficacement les opérations mettant en jeu des capitaux d'origine criminelle, notamment en levant le secret bancaire pour permettre la communication à ces autorités des soupçons apparus au niveau des professionnels ;

- définir des règles applicables aux relations financières avec les "paradis" réglementaires qui offrent, par essence, d'importantes possibilités de blanchiment.

3. Les pays du GAFI se sont clairement engagés à accepter la discipline qui consiste à se soumettre à une surveillance multilatérale et à des examens mutuels.

Concrètement, pour l'ensemble de ces Etats, l'application des 40 recommandations est contrôlée selon un double mécanisme : un exercice annuel d'auto-évaluation et, périodiquement, une procédure mutuelle, dans le cadre de laquelle chaque membre fait l'objet d'une évaluation sur place par ses pairs.

A l'heure actuelle, la priorité du GAFI réside dans l'adoption de dispositifs anti-blanchiment par les pays non membres. Des structures régionales sont ainsi mises en place dans les différentes parties du monde (Asie, Afrique, Caraïbes, Europe de l'Est), encore insuffisamment sensibilisés aux effets pervers du phénomène.

En 2000, constatant que l'effort international de lutte contre le blanchiment se heurtait aux pratiques non coopératives de plusieurs pays et territoires, le GAFI a engagé des travaux sur les pays et territoires non coopératifs, et publié en juin 2000 une liste de 15 pays et territoires non coopératifs, identifiant les déficiences en matière de lutte contre le blanchiment de 14 autres pays.

Depuis juin 2001, le GAFI a procédé à un examen attentif aux progrès réalisés par plusieurs de ces pays vers le renforcement et la mise en conformité avec les standards internationaux de leurs dispositifs anti-blanchiment, sur la base d'une méthodologie mettant l'accent sur la mise en œuvre effective des réformes législatives adoptées. Grand nombre des juridictions définies comme non coopératives ont réalisé des progrès considérables et rapides. Le GAFI a, de ce fait, retiré plusieurs pays de la liste [4].

2. Les échanges entre services de renseignement

a. Le Groupe Egmont : l'internationale du renseignement financier

En application des recommandations du GAFI, des unités de renseignement financier (URF), chargées de recueillir et de traiter les déclarations de soupçon des institutions financières et de certaines professions, ont été constituées dans la plupart des pays dotés d'une législation en ce domaine.

Tandis que l'activité de ces services prenait de l'essor, leurs responsables ont rapidement pris conscience de la nécessité de pouvoir disposer d'un cadre international pour résoudre les problèmes concrets de coopération que pose au quotidien la lutte contre le blanchiment.

Le groupe Egmont est né en juin 1995 à Bruxelles de cette volonté des URF de disposer d'un forum de rencontre et d'échange d'informations dans un cadre spécifique, indépendant des dispositifs policiers, judiciaires ou diplomatiques.

Le groupe, qui compte désormais 58 URF, concentre ses travaux sur les moyens concrets d'améliorer la coopération internationale dans la lutte contre le blanchiment et notamment l'échange de renseignements opérationnels.

En sept années, le Groupe compte à son actif de nombreuses réalisations, dont :

- l'élaboration d'un accord-type de coopération bilatérale, pour surmonter les entraves à la communication opérationnelle lors des recherches entre services de nature juridique différente;

- l'adoption de la définition de la notion d'unité de renseignement financier, reprise depuis par l'Union européenne ;

- la mise en place d'un système sécurisé d'échanges par l'Internet ;

- l'organisation régulière par les URF d'ateliers régionaux de formation permettant à leurs analystes financier d'échanger leurs expériences et des renseignements sur des cas concrets. TRACFIN a ainsi tenu deux ateliers, l'un sur le thème du blanchiment au travers des produits d'assurance, l'autre sur celui du blanchiment et du passage à l'euro fiduciaire ;

- l'échange régulier de personnel entre URF ;

- l'organisation d'un séminaire de formation à Vienne, conjointement avec le Programme mondial contre le blanchiment d'argent des Nations unies, ouvert aux agents des URF et aux responsables anti-blanchiment de pays non encore dotés de tels services.

Dans une matière nouvelle, le Groupe Egmont a contribué à structurer un système autour de concepts et de stratégies progressivement reconnus par les Etats puis les organisations internationales.

Enfin, la coopération entre les URF européennes devrait se développer autour du réseau télématique sécurisé d'échange d'informations financières, dénommé FIU Net, reliant déjà cinq d'entre elles, dont TRACFIN.

b. La coopération policière : Interpol

Les relations avec Interpol dans le cadre de la lutte contre le blanchiment d'argent se sont développées avec le projet Millenium qui consiste en un partage d'informations et une mise en commun des données informatiques sur les criminels. Interpol dispose d'une base de données recensant plus de 125 000 personnes. Des études sur le blanchiment en Asie et en Europe de l'Est sont en cours.

En outre, les Etats ont systématiquement recours à Interpol pour émettre des mandats d'arrêt internationaux.

II. L'action européenne

L'Europe est investie d'une responsabilité particulière en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux. En effet, une large part de la délinquance financière se situe en Europe et dans des territoires qui lui sont liés, historiquement ou géographiquement.

L'Appel de Genève, lancé le 1er octobre 1996, illustre parfaitement la prise de conscience des Etats européens de la nécessité d'agir :

« Pour avoir une chance de lutter contre une criminalité qui profite largement des réglementations en vigueur dans les différents pays européens, il est urgent d'abolir les protectionnismes dépassés en matière policière et judiciaire. Il devient nécessaire d'instaurer un véritable espace judiciaire européen au sein duquel les magistrats pourront, sans entraves, autres que celles de l'Etat de droit, rechercher et échanger les informations utiles aux enquêtes en cours. »

Depuis, d'importants progrès ont été notés dans ce domaine, comme la création d'Eurojust au sommet de Tampere du 16 octobre 1999 [5], la signature de la convention d'entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres de l'Union européenne du 29 mai 2000 et son protocole du 16 octobre 2001, ou encore l'accord politique sur le mandat d'arrêt européen au Conseil Européen de Laeken du 14 décembre 2001.

Parallèlement, des avancées notoires ont été effectuées grâce à la révision de la directive contre le blanchiment.

a) Le protocole anti-blanchiment à la convention d'entraide judiciaire en matière pénale de l'Union européenne.

Ce texte trouve son origine dans une des nombreuses initiatives destinées à renforcer le dispositif européen de lutte contre le blanchiment. Le résultat de cette difficile négociation constitue une avancée importante pour l'entraide judiciaire en général et pour la lutte contre l'argent sale en particulier. Curieusement, ce succès est passé relativement inaperçu.

Par exemple, il est regrettable que le protocole ne soit pas mentionné dans la déclaration finale de la conférence des Parlements de l'Union européenne contre le blanchiment du 8 février 2002.

Comme sa convention mère du 29 mai 2000, ce protocole a été adopté dans le cadre spécifique du « troisième pilier » de l'Union européenne. Même s'il ne s'agit pas du droit communautaire, le texte est soumis au contrôle juridictionnel de la Cour de justice. Celle-ci pourra être saisie à titre préjudiciel par une juridiction nationale. En outre, la Cour pourrait devoir statuer en cas de litige à la demande d'un Etat membre, et de manière plus innovante, à la demande de la Commission européenne.

Ainsi, un Etat membre pourrait se plaindre d'un refus d'entraide judiciaire qui ne serait pas conforme aux obligations instituées par le texte. La Commission européenne tient également du traité la possibilité de poursuivre devant la Cour un Etat membre dont le mécanisme de surveillance mis en place par le protocole montrerait qu'il fait un usage abusif de certaines possibilités de refus de l'entraide.

Bien que spécifique, le droit européen de l'entraide judiciaire n'est pas autonome. En effet, l'Union européenne a préféré s'appuyer sur les textes existants [6] afin de les compléter. Or l'articulation entre tous ces textes n'est pas toujours évidente.

Le protocole comporte des mesures désacralisant largement le domaine bancaire ou fiscal, obligeant les Etats membres à une entraide judiciaire plus dynamique.

Ainsi l'article 7 pose que le secret bancaire ne constitue pas en soi un motif pour rejeter une demande d'entraide judiciaire émanant d'un autre Etat membre. Désormais, l'usage aura force de loi. Surtout, il fera partie de l'acquis de l'Union européenne, que les futurs Etats membres devront avoir intégrer dans leur législation au moment de leur adhésion. L'article 8 rend, lui, inapplicable entre Etats membres le motif de refus de l'entraide judiciaire en cas d'infraction fiscale.

Dans un nombre toujours plus important d'enquêtes criminelles, l'examen de mouvements bancaires des personnes poursuivies constitue un exercice incontournable. Or il existe au sein des Etats membres une grande disparité : tous ne disposent pas d'un fichier national des comptes bancaires, exploitable quasi instantanément lorsque la justice le requiert. Un des objectifs du protocole était d'y remédier. Ainsi, l'article 1er crée une obligation à la charge des Etats membres de prendre les mesures nécessaires afin de pouvoir déterminer, si une « personne physique ou morale détient ou contrôle ou non un ou plusieurs comptes, de quelque nature que ce soit, dans une quelconque banque située sur le territoire et si tel est le cas, de fournir tous les renseignements concernant les comptes répertoriés ».

Le texte impose aux Etats membres une obligation de résultats mais les laissent libres de leur méthode. Il n'existe donc aucune obligation de créer un fichier national des comptes bancaires. Grâce à cela s'opère un travail d'harmonisation si ce n'est des procédures pénales, au moins des mesures d'investigation.

Le protocole (article 2) prévoit aussi l'obligation de fournir tout renseignement affectant un compte bancaire. De telles informations peuvent d'ores et déjà être obtenus dans tous les Etats membres. On observera que le texte permet non seulement d'obtenir les relevés bancaires des comptes identifiés, mais encore les informations sur les comptes à l'origine ou destinataires d'un virement. De telles informations sont à ce jour difficile à obtenir dans de nombreux Etats membres.

Le Conseil a aussi intégré (article 3) la possibilité de surveillance en temps réel d'un compte bancaire déterminé. Pour que le dispositif soit complet, le Conseil a également inclus dans le texte une disposition indispensable, reprise de la directive de 1991 contre le blanchiment. Les Etats membres doivent adopter les mesures nécessaires pour que les banques ne révèlent pas aux personnes concernées les investigations ainsi réalisées. Clairement, il faut mettre sur pied un système de sanctions, pénales ou administratives, à l'encontre du banquier indiscret.

Le premier rapport d'évaluation collective a mis en évidence que certains Etats membres sont défaillants en matière d'entraide. Cependant, comme les relations d'entraide judiciaires sont bilatérales, leurs lacunes passent relativement inaperçues faute d'une mise en commun des informations. La France a donc proposé un mécanisme de signalement au Conseil des difficultés juridiques de l'entraide.

b) Le mandat d'arrêt européen

La finalisation de la décision-cadre relative au mandat d'arrêt européen est une avancée considérable pour l'Europe judiciaire.

Illustration du principe de reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, il met un terme définitif, dans les limites de son champ d'application, à la procédure de l'extradition entre les Etats membres de l'Union. Ce succès, porté par le nouveau contexte issu des attentats du 11 septembre 2001, est le fruit d'un compromis dont les termes permettent d'affirmer qu'un pas important a été franchi sur la voie de la coopération judiciaire contre la délinquance judiciaire.

Ainsi, malgré l'opposition constante du gouvernement italien de M. Berlusconi qui a dû finalement céder sous la pression de l'ensemble des autres Etats membres, la délinquance financière est bien intégrée au champ d'application du mandat d'arrêt européen, puisque, parmi les 32 infractions qui constituent la liste dite positive, on retrouve :

- la corruption ;

- la fraude ;

- le blanchiment ;

- le racket et l'extorsion de fonds ;

- la participation à une organisation criminelle ;

- l'escroquerie ;

- la falsification de documents administratifs et le trafic de faux.

Par ailleurs, la plupart des infractions traditionnellement sous-jacentes au blanchiment appartiennent aussi à la liste.

La décision-cadre prendra effet le 1er janvier 2004.

c) La directive de lutte contre le blanchiment des capitaux.

Réuni à Strasbourg le 8 novembre 1990, le Conseil de l'Europe a présenté une convention relative au blanchiment de l'argent, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime. La plupart des pays de l'Union européenne ont transposé dans leur législation l'incrimination élargie de l'infraction de blanchiment issue de la convention de Strasbourg.

Dans une optique se voulant d'abord plus préventive que restrictive, l'Union européenne a établi en 1991 la directive à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins de blanchiment de capitaux (91/308 CEE) pour imposer aux établissements financiers de s'informer sur leurs clients, de conserver une documentation appropriée et d'adopter des programmes de lutte contre le blanchiment. Cette directive prévoit en outre que ces établissements ont l'obligation de lever le secret bancaire et d'informer les autorités en cas de soupçon de blanchiment. Cette directive communautaire a été largement transposée dans la réglementation de chaque Etat membre.

Imposée par la directive de 1991, la levée du secret bancaire peut ne pas être significative si le banquier, mal informé, ne perçoit pas l'opération de blanchiment.

Ajoutons que la généralisation des mesures anti- blanchiment prise par le secteur bancaire engendre par réaction la multiplication des sources de blanchiment au sein d'autres professions.

Ainsi, à la demande du Parlement européen, la Commission a déposé, en juillet 1999, un projet d'extension de la directive de 1991. Sur cette base, les parlementaires européens et le Conseil du 4 décembre 2001 ont adopté une nouvelle directive [7] (2001/97/CE) qui renforce considérablement la lutte contre le blanchiment des capitaux . La définition du blanchiment ne se limite plus à l'argent de la drogue mais s'étend pour inclure tous les trafics et réseaux de criminalité organisée, y compris les circuits financiers du terrorisme. Parallèlement, l'obligation d'identification des clients et de déclaration des transactions suspectes sont étendues à toute une série de professions autres que la profession bancaire, jugées vulnérables : notaires, avocats, conseillers juridiques, marchands d'art, commissaires priseurs, gérants de casinos.

Conclusion

Malgré toutes ces initiatives et actions positives, les stratégies de lutte contre le blanchiment rencontrent des limites. Le blanchiment semble désormais entré dans une nouvelle période, caractérisée par sa généralisation et sa banalisation, lesquelles témoignent de son intégration par le système économique et financier global. Cette mutation résulte de trois phénomènes indépendants, à l'origine, les uns des autres : la réussite des stratégies d'infiltration mises en oeuvre par les grandes organisations criminelles ; la mondialisation économique et financière ; le rapide développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication.

Cette évolution conduit à l'apparition d'un système caractérisé par son haut niveau de complexité demandant un renouvellement constant des outils de lutte contre cette forme moderne de criminalité.


ANNEXE

Divers mécanismes de répression et prévention ont été élaborés dans le cadre de la lutte contre le blanchiment de capitaux. On peut ainsi noter les principales initiatives des organismes internationaux dans cette lutte.

Banque des règlements internationaux
déclaration de principe du comité de Bâle, de décembre 1988, invitant les banques à respecter un code bonne conduite
comité de Bâle sur le contrôle bancaire (octobre 2001)

Conseil de l'Europe
convention relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime (Strasbourg, 8 novembre 1990)

Groupe d'action financière aux Caraïbes
les 19 recommandations du GAFIC (Aruba, juin 1990)
déclaration de Kingston sur le blanchiment de capitaux (5-6 novembre 1992)

Groupe Wolfsberg des banques
directives mondiales anti-blanchiment à l'intention des banques privées (octobre 2000)

Organisations des Etats américains / Commission interaméricaine de lutte contre l'abus des drogues
communiqué ministériel de la Conférence du Sommet des Amériques concernant le blanchiment des produits et des instruments du crime (Buenos Aires, 2 décembre 1995)
règlement modèle concernant l'infraction du blanchiment de capitaux lié au trafic illicite des stupéfiants et de substances psychotropes ( Washington D.C., 7 juin 1999)

Organisation des Nations unies
convention des Nations unies contre le trafic illicite des stupéfiants et de substances psychotropes, adoptée à Vienne, le 20 décembre 1988, obligeant chaque Etat à incriminer pénalement le blanchiment de capitaux découlant du trafic de stupéfiants
déclaration politique et plan d'action contre le blanchiment de l'argent adoptée lors de la Vingtième session extraordinaire de l'Assemblée générale des Nations unies (New York, 10 juin 1998)

Office pour le contrôle des drogues et la prévention du crime. Programme mondial contre le blanchiment de l'argent
modèle de législation sur le blanchiment, la confiscation et la coopération internationale en matière de produit du crime (Vienne, 1999)
modèle de projet de loi sur le produit du crime (Vienne, 2000)

Union européenne
Directive du Conseil relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux, 91/308/CEE (Bruxelles, 10 juin 1991)
directive 2001/97/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 décembre 2001 modifiant la directive 91/308/CEE (Bruxelles, 28 décembre 2001)



[1] Il n'existe plus de frontières pour les flux financiers au niveau mondial. Pensons au système SWIFT (acronyme anglais pour Compagnie de télécommunication mondiale pour les transactions financières interbancaires) qui regroupe actuellement environ 3800 banques dans 94 pays et assure 1 600 000 transferts de fonds et crédits documentaires par jour. Grâce à un tel réseau, n'importe quelle somme d'argent peut faire le tour du monde en quelques heures.

[2] Il ne s'agit là que du produit des activités illicites à proprement parler : ces estimations n'intègrent pas le poids des investissements réalisés par les organisations criminelles avec les fonds blanchis.

[3] Les 29 pays et gouvernements membres du GAFI sont : l'Allemagne, l'Argentine, l'Australie, l'Autriche, la Belgique, le Brésil, le Canada, le Danemark, l'Espagne, les Etats-Unis, la Finlande, la France, la Grèce, Hong -Kong, la Chine, l'Irlande, l'Islande, l'Italie, le Japon, le Luxembourg, le Mexique, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, Singapour, la Suède, la Suisse et la Turquie.

[4] La liste actuelle des pays ou territoires non coopératifs, révisée au 8 avril 2003, comprend : les Iles Cook, l'Egypte, le Guatemala, l'Indonésie, Myanmar, Nauru, le Nigeria, les Philippines, Saint-Vincent et les Grenadines et l'Ukraine.

[5] Les objectifs d'Eurojust visent directement la coordination des enquêtes et des poursuites pénales menées, dans des affaires de criminalité grave, par les autorités compétentes dans au moins deux Etats membres, ainsi que la coopération entre ces autorités pour la mise en œuvre de l'entraide judiciaire et de l'extradition.

[6] La convention du Conseil de l'Europe du 20 avril 1959, son protocole du 4 mars 1978 et la convention d'application des accords de Schengen.

[7] La directive 2001/97/CE doit être transposée par les Etats membres, dans leur législation nationale, au plus tard le 15 juin 2003. Pour l'instant, seul deux pays l'ont fait.