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European economic choices the euro and the stability and growth pact

Authors :
Pierre-Alain de Malleray
Sébastien Veil


Résumé

L'euro est apparu comme l'une des principales victimes du débat actuel sur l'Europe. En ce qui concerne le pouvoir d'achat des Français, il importe pourtant de rappeler qu'il est en augmentation constante depuis l'introduction de l'euro en 2002. En outre l'euro a mis fin à la forte instabilité qui caractérisait les monnaies européennes. L'inflation a été contenue sans que les conditions monétaires fixées par la Banque centrale européenne aient été excessivement restrictives. Dans ce contexte, la tentation du retour à des monnaies nationales faibles, pouvant faire l'objet de dévaluations compétitives, est une illusion dangereuse. Ce retour engendrerait un risque important d'inflation importée et de dégradation du pouvoir d'achat. Le Pacte de stabilité et de croissance apparaît, de son côté, comme un instrument efficace pour inciter les Etats membres à mener des politiques vertueuses en matière budgétaire et répond de manière satisfaisante aux contraintes existant dans un ensemble monétaire comme la zone euro. Il a d'ailleurs réalisé ses objectifs initiaux en contribuant à limiter les primes de risque sur les taux d'intérêt. La baisse continue du dollar depuis 2001 n'a pas entraîné de comportements spéculatifs massifs sur les marchés financiers qui auraient pu déstabiliser les économies européennes.

Mots clefs :
Politique économique européenne, Euro, pacte de stabilité et de croissance


Accusations contre l'euro, tentation d'un retour aux monnaies nationales, critiques contre les contraintes budgétaires imposées par le Pacte de stabilité et de croissance, etc. L'une des leçons que l'on peut tirer de la campagne référendaire, et de la crise européenne qui a suivi les « non » français et néerlandais, est que la question économique est au cœur du débat.

Ce recentrage sur la politique économique n'a pas de quoi surprendre en France. Soumis à un chômage massif entraînant une forte exclusion sociale et un sentiment de précarité, les Français ont exprimé leur mécontentement.

Ce qui surprend davantage, c'est que peu de voix se soient élevées pour montrer en quoi le projet européen apportait des réponses à ces préoccupations. Peu de tentatives ont été faites pour expliquer les choix économiques effectués au niveau européen au cours des dernières décennies tandis que, après les « non » français et néerlandais, l'euro a été la cible de nombreuses critiques touchant à la compétitivité internationale des entreprises européennes, au pouvoir d'achat, à l'indépendance de la Banque centrale européenne et à sa rigueur supposée ; le Pacte de stabilité et de croissance a été également décrit comme un corpus de règles aveugles ôtant aux Etats les marges de manœuvre nécessaires pour mener des politiques sociales.

Dans ce contexte, il est nécessaire d'apporter des éléments d'analyse et il n'est pas inutile de revenir sur ces thèmes qui structurent le débat public en France sur l'Europe en matière économique.

1- L'euro

L'euro apparaît comme l'une des principales victimes expiatoires du débat actuel sur l'Europe. Qu'il s'agisse de la France, où l'on s'est plaint de l'impact de l'euro sur le pouvoir d'achat et de la rigueur de la Banque centrale européenne, des Pays-Bas, où la dénonciation de la parité de basculement en 1999 est apparue comme l'une des causes principales du rejet du traité constitutionnel, ou de l'Italie, dont le ministre du Travail s'est récemment prononcé pour un retour de la lire en double circulation avec l'euro, la monnaie unique prend l'eau de toutes parts.

Pourtant, quels sont les faits ?

En ce qui concerne le pouvoir d'achat des Français, il importe de rappeler que ce dernier est en augmentation constante, tant depuis l'introduction de l'euro fiduciaire (les billets et les pièces) en 2002 que depuis le passage à l'euro comme monnaie scripturale (les écritures des banques) en 1999. D'après les études de conjoncture de l'INSEE, le pouvoir d'achat des ménages (qui prend en compte l'inflation) a augmenté de 2,5% en 2002, a ralenti en 2003 en ne progressant que de 0,5%, puis est reparti en 2004 avec une augmentation de 1,6%.

Deux éléments viennent, il est vrai, troubler la limpidité de ce constat :

D'une part, l'inflation perçue par les consommateurs s'écarte de l'inflation mesurée. La pondération des différents biens et services retenus dans l'indice des prix est fondée sur la part objective que ceux-ci représentent dans la consommation des ménages. Or cette pondération ne coïncide pas avec l'importance ressentie de la dépense. Le consommateur, ce qui est compréhensible, est particulièrement sensible à la variation du prix de ses achats courants, surtout lorsqu'ils sont effectués isolément : les cigarettes, les fruits et légumes, le restaurant, l'essence, le café ou le demi de bière au comptoir. Le passage à l'euro en 2002 a pu donner lieu à certaines hausses plus importantes que d'habitude pour ces produits, comme le souligne la DGCCRF [1], mais la plupart des hausses constatées ont obéi à des logiques qui n'ont rien à voir avec l'euro : les prix des fruits et légumes sont fixés par cotation et soumis naturellement à de fortes variations, l'évolution du prix du tabac résulte pour l'essentiel de la hausse de la fiscalité pour des raisons de santé publique. Si certains restaurateurs ou cafetiers ont pu « profiter » du passage à l'euro pour augmenter leurs prix, ce comportement est demeuré relativement isolé et n'a pas eu d'incidence sur le pouvoir d'achat, malgré l'effet loupe auquel il a pu donner lieu.

D'autre part, les chiffres globaux sur le pouvoir d'achat peuvent masquer des évolutions contrastées. Dans certains secteurs, les salariés ont probablement eu à souffrir d'une évolution défavorable de leur pouvoir d'achat. Mais, une fois de plus, la modération salariale est due à des causes étrangères à l'euro, et notamment aux effets des lois de 1998 et 1999 sur les trente-cinq heures.

Au total, le pouvoir d'achat des Français augmente globalement, et ce, indépendamment de l'euro, même si ce sentiment n'est pas perçu par tous.

Une deuxième série de critiques adressées à l'euro vient de la rigueur supposée de la Banque centrale européenne (BCE), privilégiant la stabilité des prix à la croissance, et de son caractère jugé antidémocratique, dans la mesure où ses dirigeants ne tirent pas leur légitimité des urnes.

L'argument relatif au déficit démocratique ne peut qu'être contesté. Tirant les leçons des études théoriques et des ravages que peuvent provoquer une inflation incontrôlée et les crises monétaires, l'ensemble des économies développées se sont ralliées à partir des années 1980 à la thèse des banques centrales indépendantes (1993 en France), seules à mêmes de donner confiance aux agents économiques sur la stabilité des prix. Le pouvoir politique en place, attaché au court terme, peut en effet être tenté de laisser filer l'inflation pour améliorer temporairement les résultats de son économie, quitte à provoquer une crise dont les résultats peuvent être désastreux.

Quant à la rigueur de la BCE, la politique menée depuis 1999 a démenti les craintes de ceux qui voyaient dans l'institution de Francfort le temple des banquiers centraux ultraconservateurs. La BCE a mené une politique de taux d'intérêt volontariste, abaissant ces derniers de 3 à 2,5% en 1999, effectuant un resserrement progressif jusqu'à 4,75% fin 2000 suite à la forte progression de l'activité, puis relâchant progressivement les taux jusqu'au niveau historiquement bas de 2% en 2003. Cette politique a eu un effet satisfaisant sur l'inflation puisque cette dernière, bien que dépassant légèrement l'objectif de 2% assigné à la BCE, est restée contenue dans la zone euro (2,3%, 2,1% et 2,1% respectivement en 2002, 2003 et 2004). Bien plus, ces résultats ont été obtenus par une politique monétaire peu restrictive si on la compare au modèle habituel utilisé par les économistes pour déterminer le « bon » niveau des taux d'intérêt (règle de Taylor) : partant d'un niveau supérieur à celui donné par la règle de Taylor, le taux d'intérêt dans la zone euro a progressivement convergé vers ce dernier, puis a évolué vers un taux plus accommodant à partir de 2003.

Le dernier argument utilisé contre l'euro est celui de sa surévaluation par rapport aux autres monnaies mondiales, ce qui pénalise nos exportations. Le niveau actuel de l'euro, il faut en convenir, ne favorise pas l'excédent commercial européen, mais ce dernier tient à des raisons qui dépassent largement la zone euro (importance du déficit courant américain et ancrage de nombreuses monnaies asiatiques sur le dollar)

Dans ce contexte, la tentation du retour à des monnaies nationales faibles, pouvant faire l'objet de dévaluations compétitives, comme le proposent les membres de la Ligue du Nord, parti populiste italien d'Umberto Bossi, est une illusion dangereuse. Les dévaluations compétitives sont une drogue douce pouvant certes doper temporairement les exportations d'un pays, mais n'améliorant pas sa compétitivité à terme. Elles engendrent par ailleurs un risque important d'inflation importée et de dégradation du pouvoir d'achat.

Malgré les critiques qui lui sont adressées, l'euro est dans l'ensemble une réussite depuis son introduction en 1999. Il a mis fin à la forte instabilité qui caractérisait les monnaies européennes et dont la perpétuation aurait engendré un coût difficilement chiffrable mais important. L'inflation a été contenue sans que les conditions monétaires fixées par la BCE aient été excessivement restrictives. Certes, des améliorations restent possibles, notamment pour améliorer l'efficacité de la politique monétaire dans une zone euro marquée par une forte hétérogénéité entre ses différents Etats membres. Mais, au-delà de sa force symbolique comme étape de la construction européenne, le bilan économique de l'euro est largement positif.

2- Le Pacte de stabilité et de croissance

Le Pacte de stabilité et de croissance repose sur l'idée qu'une utilisation efficace de la politique budgétaire consiste à maintenir un cadre macroéconomique stable à travers des finances publiques saines, tout en renforçant le potentiel de croissance à travers des actions structurelles.

De fait, la question de la nécessité d'un cadre de coordination entre les politiques budgétaires des Etats membres de la zone euro ne se pose guère. En effet, avec la mise en place de la monnaie unique, les politiques budgétaires nationales expansionnistes entraînent de nouveaux effets externes pour les autres Etats, dont certains peuvent être fortement négatifs, comme une hausse des taux d'intérêts de la zone euro, une hausse de l'inflation, ou un impact défavorable sur la balance des paiements de la zone et sur le taux de change.

La question posée est donc plutôt celle des modalités de cette nécessaire coordination.

Or, le Pacte de stabilité a été élaboré à partir d'un consensus économique qui conteste, au-delà de leurs effets bénéfiques à court terme, les effets à long terme des politiques de relance keynésiennes :

- l'efficacité de la relance est réduite par des effets d'éviction selon différents canaux, notamment par une hausse des taux d'intérêt, ou de l'inflation ;

- l'endettement public est partiellement compensé par l'épargne privée (les citoyens constituent une épargne de précaution car ils anticipent une hausse des prélèvements obligatoires pour rembourser la dette). Globalement, la baisse de l'épargne nationale conduit à une réduction de l'investissement privé, ce qui conduit à une réduction des revenus futurs.

C'est la raison pour laquelle le Pacte de stabilité a prévu une procédure de sanction en cas de déficit budgétaire excessif.

Ce dispositif a depuis été fortement critiqué comme prenant en compte le seul critère du déficit des administrations publiques et non la dette, comme étant trop uniforme et trop automatique, et donc incapable de prendre en compte les situations économique et sociale propres à chaque Etat membre, enfin comme étant asymétrique au regard du cycle, c'est-à-dire n'incitant pas les Etats à accumuler des réserves en période de forte croissance. De plus, la mise en situation de déficit public excessif de la France et de l'Allemagne en 2003 puis le refus du Conseil de l'Union européenne de sanctionner ces deux Etats a porté un coup certain à la crédibilité du dispositif.

Ces difficultés ont justifié une réforme, à la demande de la France, entérinée par le Conseil européen de Bruxelles du 23 mars 2005, qui a permis une amélioration notable du pacte de stabilité et de croissance :

- la gouvernance a été renforcée, notamment par une clarification des rôles respectifs de la Commission européenne et du Conseil ;

- la procédure de surveillance collective a été affinée, grâce à une prise en compte des montants consacrés aux politiques de croissance et notamment à la recherche ou à l'innovation ;

- la politique de solidarité internationale s'est vue reconnaître un rôle particulier en étant exclue de la base servant de définition au déficit structurel des administrations publiques.

Certes, des progrès restent encore possibles et souhaitables, comme la prise en compte de la conduite de réformes structurelles dans la mise en œuvre d'éventuelles sanctions, comme la surveillance accrue du niveau de dette des administrations publiques, ou comme l'affectation obligatoire d'éventuels surplus budgétaires en haut de cycle à la réduction de cette dette.

Mais le Pacte de stabilité et de croissance répond dans l'ensemble de manière satisfaisante aux contraintes existant dans un ensemble monétaire comme la zone euro. Il a d'ailleurs réalisé ses objectifs initiaux en contribuant à limiter les primes de risque sur les taux d'intérêt. La baisse continue du dollar depuis 2001 n'a pas entraîné de comportements spéculatifs massifs sur les marchés financiers qui auraient pu déstabiliser les économies européennes. Cette stabilité financière est imputable, comme on la vu, à la formation de l'euro, mais aussi à la stabilité des anticipations garantie par la soutenabilité des politiques budgétaires des Etats membres.

Le Pacte apparaît comme un instrument efficace pour inciter les Etats membres à mener des politiques vertueuses en matière budgétaire, et il a fait la preuve d'une certaine plasticité puisque l'application des sanctions n'a pas été automatiquement appliquée bien que près de la moitié des Etats membres de l'Union européenne se soient trouvés au moins temporairement en situation de déficit public excessif.

Ainsi, plutôt que de s'interroger sur une nouvelle réforme de Pacte ou sur sa disparition, il est préférable de s'attaquer à une vraie cause de déséquilibre macroéconomique qui fragilise la plupart des économies européennes et plus particulièrement l'économie française : il s'agit de la dette publique. Celle-ci dépasse aujourd'hui en France les mille milliard d'euros, de telle sorte que persiste un déficit primaire des comptes publics : l'Etat est en déficit avant même de payer les intérêts de la dette, de telle sorte qu'il doit emprunter pour les payer, et la dette s'accroît ainsi de manière autonome. Il est indispensable de sortir de ce cercle vicieux, pour que la France n'ait plus à emprunter afin de payer les charges de ses précédents emprunts et dégage enfin les marges de manœuvre nécessaires pour mener les politiques de croissance dont notre pays a besoin.

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En définitive, les grandes orientations économiques décidées au niveau européen en matière monétaire (avec un cadre monétaire unique et stabilisé ainsi que des règles budgétaires) sont probablement les bonnes.

Les mauvaises performances de certains pays de l'Union européenne en matière de croissance et d'emploi ne sont pas imputables à l'Union européenne. Ce sont bien, en effet, les politiques nationales qui sont les premières responsables de l'un des maux essentiels dont souffre l'économie française : la dérive des finances publiques.

L'intégration européenne, si elle est assumée, poussera la France dans la bonne direction. Encore faut-il en convaincre l'opinion publique.



[1] Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes du ministère des Finances.