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Rehabilitating the European agricultural and rural model. From one CAP to another.

Author : Pierre Boulanger : Temporarily seconded to teaching and research at Sciences Po in Paris. Researcher for the World Economy Group at Sciences Po (GEM).


Résumé
Le modèle agricole européen suit, depuis le Traité de Rome, un processus intégratif et évolutif qui est toutefois, à maintes reprises, allé à l'encontre des objectifs communautaires déclarés et des attentes du producteur, citoyen, consommateur, contribuable européen. La dernière réforme de la politique agricole commune (PAC) est en train d'être mise en place alors même que les évolutions du milieu rural européen comme des grandes données mondiales sont porteuses de changements structurels considérables. Malgré ses nombreux ajustements, la PAC est devenue un mécanisme distributif de plus en plus complexe et de moins en moins légitime, critiqué sur le plan économique, social, environnemental et territorial. L'Agenda 2000 a entrepris l'intégration des politiques agricole et rurale et entériné l'irréversibilité du découplage des aides agricoles, sous-tendant une volonté réelle de privilégier les lois du marché en soutenant les exploitants agricoles et la fourniture de biens publics et non plus les productions ou les prix. Ainsi, le budget européen, caractérisé par une inertie anachronique reflétant les considérations économiques, sociales et politiques passées, doit accompagner cette dynamique ambitieuse et reconsidérer ses priorités, notamment au regard de la Stratégie de Lisbonne. Pour ce faire, il convient de procéder à un renforcement quantitatif et qualitatif des mesures structurelles de développement rural, nécessitant une orientation plus marquée des fonds du 1er (mesures de marché et paiements directs) vers le 2ème pilier de la PAC (mesures de développement rural). De même, l'Union européenne doit s'engager à mettre en place des instruments pertinents de régulation des marchés agricoles issus d'une articulation équilibrée entre espaces aussi bien privé et public que national/régional et communautaire. Le réexamen exhaustif des ressources et dépenses du budget européen prévu pour la période 2008-2009 associé à un diagnostic transparent de la PAC issu du "bilan de santé" de 2008 doivent permettre d'édifier la politique agricole et rurale commune de demain.


Réhabiliter le modèle agricole et rural européen.
D'une PAC à une autre  [1]


Le secteur agricole possède des fonctions marchandes et non-marchandes dont les spécificités tendent à légitimer une intervention publique appropriée. En effet, les effets croisés des défaillances de marchés (aussi bien du côté de l'offre que de la demande), l'existence d'externalités (aussi bien positives telles la santé ou l'aménagement du territoire que négatives au travers des pollutions ou de l'épuisement de certaines ressources naturelles) et la récurrence de crises sectorielles conduisent à un besoin de régulation des marchés agricoles. Historiquement, s'est développée l'idée d'organisation des marchés par des politiques agricoles nationales et communautaire [2] : politiques dont les implications systémiques induisent un arbitrage coûts-bénéfices délicat et un besoin intrinsèque d'évaluation rigoureuse de l'action publique [3].

Dans une optique internationaliste, toutes les politiques agricoles doivent repenser tant leurs objectifs que leurs instruments. Réhabiliter l'interventionnisme agricole est un défi majeur auquel l'Union européenne (UE) doit faire face. En effet, si la Politique agricole commune est une composante fondamentale de l'intégration européenne, comment l'adapter aux réalités économiques, sociales, territoriales et environnementales qui caractérisent l'Europe et le monde d'aujourd'hui ?

Cette étude s'intéressera, dans un premier temps, aux évolutions des mécanismes de la PAC depuis son instauration. Ce processus dynamique a conduit, sous la pression de contraintes externes et internes, à l'adoption de l'Agenda 2000. Après avoir décrit ses principes fondamentaux ainsi que ceux de la réforme de 2003, l'hétérogénéité du tissu agricole et rural européen au regard des deux derniers élargissements sera brièvement abordé. Il en découlera l'importance des mesures de développement rural et l'utilité que revêt le 2ème pilier de la PAC. Toutefois, l'inertie du budget européen générée par le poids des dépenses de marché et des paiements directs (1er pilier) et des intérêts divergents intra-communautaires et inter-institutionnels nous poussera à détailler les tensions budgétaires ceignant la PAC. Enfin, il convient d'offrir des éléments de réflexion d'un modèle agricole et rural européen résolument moderne et solidaire, plus efficient et équitable que celui prévalant actuellement.

1. D'une culture du productivisme à celle de l'individu et des territoires

Au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, des faiblesses et disparités accablantes caractérisent les structures et processus de production d'une Europe ravagée. Malgré une population active et une surface agricole élevées, l'agriculture européenne est loin de couvrir les besoins de la population. Après l'acier et le charbon, la réalisation d'un marché commun agricole apparaît alors comme l'étape primordiale d'un projet ambitieux d'intégration européenne. Sans définir les mécanismes et instruments de la PAC, si ce n'est une organisation commune de marchés et des dispositions financières, le Traité de Rome énonce les objectifs qu'une telle politique se fixe : accroissement de la productivité de l'agriculture, assurance d'un niveau de vie équitable à la population agricole, stabilisation des marchés, sécurité des approvisionnements, assurance de prix raisonnables aux consommateurs. Ces objectifs de politiques nationales s'inscrivent désormais dans un cadre communautaire offrant à la PAC un soutien fort de la part de l'opinion publique. Cette dernière, ayant connu peu de temps auparavant les tickets de rationnement alimentaire, approuve cette perspective : un modèle européen basé sur une agriculture de type familial protégée de la concurrence mondiale. Ce soutien est d'autant plus marqué que dans une Europe caractérisée par une ruralité prégnante, les agriculteurs représentent un cinquième de la population active (taux comparable à celui de certains nouveaux Etats membres).

Depuis l'adoption de ses principes généraux à la Conférence de Stresa (1958) et sa mise en place effective (1962), la PAC a connu deux décennies de succès accompagnées néanmoins d'ajustements des mécanismes européens et nationaux. Il est communément admis que la PAC constitue, dans un premier temps, un système efficace de gestion et de prévention des crises permettant une spectaculaire modernisation des exploitations agricoles. Mais la décennie 80 met en lumière des problèmes structurels que la PAC n'a pu résorber : le rattrapage des revenus agricoles par rapport à ceux des autres secteurs reste en deçà des attentes et de fortes disparités territoriales et macroéconomiques persistent. Si l'objectif d'autosuffisance alimentaire a été rapidement atteint, l'Europe passe d'une situation déficitaire à une situation excédentaire induisant des stocks devant être détruits ou exportés au moyen de subventions [4]. Des mesures sont mises en place ou renforcées afin de limiter la production (quotas, taxes de co-responsabilité, incitation au gel des terres, etc.). Les dépenses de la PAC vont alors connaître une forte croissance absorbant plus des deux tiers du budget européen sur cette période (voir figure 1). Des prix garantis trop élevés ainsi que l'intensification de l'agriculture européenne n'incitent pas les exploitants agricoles à réduire leurs productions ou à prendre en compte des critères environnementaux ou qualitatifs dans leurs processus de production. Durant cette période s'amorce une dégradation continue de l'image de la PAC auprès de l'opinion publique [5] tandis qu'une transformation majeure devient inéluctable.

Figure 1
Evolution des dépenses inscrites au budget européen millions d'euro, période 1962-2005


La logique actuelle de la PAC repose sur la réforme de 1992. Son principe est élémentaire : accompagner la baisse des prix garantis par la mise en place d'un système de paiements directs compensatoires permettant d'assurer une stabilité du revenu agricole. L'objectif est d'accroître la compétitivité de l'agriculture européenne tout en permettant un rapprochement des prix européens et mondiaux. La réforme a pour finalité ultime la compatibilité du système de soutien agricole européen avec la conclusion des négociations commerciales multilatérales engagées en 1986. En témoignent les Accords de Blair House entre l'Union européenne et les Etats-Unis quelques mois après la réforme (novembre 1992 et décembre 1993) débloquant les négociations internationales sur l'agriculture et préfigurant les termes finals de l'Accord agricole du Cycle d'Uruguay, premier consensus multilatéral régulant le commerce international des produits agricoles et, de fait, la définition des politiques agricoles. De plus, une clause de paix courant jusqu'en 2003 exclut toute remise en cause des subventions compensatoires (et permanentes) européennes. En mars 1999, la réforme adoptée au Conseil européen de Berlin confirme le tournant amorcé en 1992, l'intégrant dans un cadre d'action réglementaire cohérent avec un élargissement de l'Union européenne.

2. L'Agenda 2000 et la réforme de 2003 : une nécessité

L' Agenda 2000 se révèle nécessaire, bien que non suffisant, pour concilier les politiques européennes avec les perspectives d'un élargissement européen et d'un nouveau Cycle de libéralisation internationale à l'OMC [6], ainsi que pour réconcilier le modèle agricole européen avec les attentes du producteur/citoyen/consommateur/contribuable. Dans le but d'améliorer la compétitivité-prix réelle des produits agricoles européens, l'Agenda continue la politique de diminution progressive des prix garantis moyennant un accroissement des paiements directs, renforçant de la sorte l'orientation de l'agriculture vers le marché. Il introduit, en outre, une dichotomie des subventions agricoles en favorisant, parallèlement aux aides directes et de soutien des marchés (1er pilier), des objectifs de développement rural (2ème pilier) consacrant le caractère multifonctionnel de l'agriculture. En effet, l'agriculture ne remplit pas seulement une fonction de fourniture de biens alimentaires mais aussi, dans une approche normative, des fonctions liées à l'environnement et aux ressources naturelles, au développement rural et à l'aménagement territorial, ainsi qu'à la sécurité alimentaire nationale des ménages et des produits. Ces fonctions, pour lesquelles des défaillances de marché existent, tendent à légitimer une intervention publique accompagnant la libéralisation des marchés et les ajustements structurels qui en résultent.

Faisant suite au réexamen à mi-parcours de l'accord de Berlin, une nouvelle réforme de la PAC est adoptée en juin 2003 [7]. Lorsque le soutien n'est plus lié au type et au volume de production, les choix de production sont orientés vers le marché à travers des considérations économiques et agronomiques. Ainsi, cette réforme instaure un découplage des aides à la production au travers des droits à paiement unique (DPU). Ils attribuent à leurs détenteurs une rétribution annuelle quelle que soit la production effective, basée sur les paiements directs versés durant la période 2000-2002. Les Etats membres peuvent, dans une certaine limite, maintenir une partie des paiements sous forme couplée ainsi que décider l'année d'entrée en vigueur (au plus tard en 2007) ou l'évolution dans le temps et l'espace de la valeur unitaire des DPU. Ces derniers peuvent demeurer historiques (figeant ainsi la distribution passée des paiements directs objets du découplage ; système adopté par la France, l'Espagne ou l'Italie) ou prendre une forme régionale dans laquelle la valeur unitaire des DPU est identique pour l'ensemble des détenteurs de terres admissibles au sein d'une région (permettant une redistribution intra-régionale des paiements directs pour les Quinze et système obligatoire pour les nouveaux Etats membres). Des systèmes hybrides se sont développés dans lesquels la valeur unitaire des DPU est le résultat d'une composante historique et d'une composante régionale. Ces systèmes peuvent être statiques (la valeur unitaire des DPU n'évolue pas dans le temps ; système adopté par la Suède, le Danemark ou l'Irlande du Nord en tant qu'entité régionale) ou dynamiques (la valeur unitaire des DPU converge vers un montant identique au terme d'une période de transition, système adopté par l'Allemagne, le Royaume-Uni en tant qu'entité régionale ou la Finlande). Au delà d'une franchise de 5000 euro par exploitation, une réduction linéaire et obligatoire des paiements directs doit permettre de transférer des fonds du 1er vers le 2ème pilier de la PAC. Le pourcentage d'aides réorientées ou modulées est fixé à 3% en 2005, 4% en 2006 puis 5% de 2007 à 2013, dégageant alors annuellement 1,2 milliard d'euro pour financer les mesures de développement rural, dont 270 millions d'euro en France [8]. Le versement des aides directes (sous forme découplées ou non) devient progressivement mais obligatoirement conditionné au respect de normes en matière d'environnement, de sécurité alimentaire, de santé animale et végétale. Les bénéficiaires d'aides agricoles s'engagent également à respecter de "bonnes pratiques agricoles", à savoir à maintenir des terres dans des conditions agronomiques et environnementales satisfaisantes.

3. Les corollaires structurels de l'élargissement

L'adhésion de 10 nouveaux Etats membres en 2004 ainsi que de la Bulgarie et la Roumanie en 2007 a marqué un tournant dans la construction européenne, du point de vue de la définition des politiques communes, et en premier lieu de la politique agricole. L'Agenda 2000 s'inscrit dans la perspective d'une Union européenne élargie. En 2004 et 2007, 7,4 millions d'emplois dans le secteur "agriculture, sylviculture, chasse et pêche" se sont ajoutés aux 6,5 millions existants. La surface agricole utilisée de l'Union européenne s'est alors accrue de plus de 40%, mais l'accroissement de la valeur ajoutée du secteur agricole européen a été inférieur à 11%. Ces indicateurs soulignent à la fois le fort potentiel productif des nouveaux Etats membres et leur retard de développement dans un marché commun regroupant près d'un demi milliard de consommateurs. Les productivités du travail et de la terre des nouveaux Etats membres sont nettement inférieures à celles des Quinze. Bien que tous les nouveaux Etats membres possèdent ses spécificités, leurs exploitations agricoles sont essentiellement familiales (à l'exception de la République tchèque et de la Slovaquie). Leurs secteurs agricoles sont caractérisés par un dualisme structurel, à savoir la coexistence de nombreuses micro-exploitations de semi-subsistance et de grandes exploitations individuelles à productions extensives. Le développement d'une catégorie d'exploitations professionnelles intermédiaires constitue un véritable enjeu de développement agricole pour ces pays. La réduction du chômage agricole déguisé, accompagnée d'un exode rural maîtrisé, constitue également un défi majeur. Ainsi, les mesures de développement rural associées aux actions structurelles (enseignement, formation professionnelle, politiques intégrées de développement économique, d'infrastructures, de sécurité sociale, de logements, etc.) sont d'importance capitale pour les nouveaux Etats membres dont les besoins ruraux tant économiques que sociaux sont d'ampleur et de nature différentes de ceux des Quinze [9].

L'Agenda 2000 rompt avec la conception de solidarité immédiate qui avait prévalu lors des précédents élargissements et instaure une intégration progressive des nouveaux Etats membres à la PAC. Compte tenu du plafonnement des aides directes agricoles décidé lors du Conseil européen de Bruxelles d'octobre 2002, un équilibre financier fragile a été trouvé permettant un accroissement progressif des paiements directs aux exploitants des nouveaux Etats membres. Ce système de soutien direct risque toutefois de contribuer à un certain immobilisme économique en augmentant artificiellement la rentabilité des petites exploitations agricoles. Le programme SAPARD a permis aux nouveaux Etats membres de mettre en œuvre des mesures de développement rural, désormais relayé par le 2ème pilier de la PAC. La complémentarité des mesures et crédits alloués à la politique agricole et à la politique régionale est essentielle pour ces Etats. Des mesures structurelles financées par le Fonds européen de développement régional (FEDER) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) sont censées accélérer le rattrapage économique et soutenir la restructuration et la modernisation des exploitations agricoles tout en promouvant le concept de multifonctionnalité de l'agriculture. Il s'agit notamment d'accélérer les investissements créateurs d'emplois extra-agricoles dans les régions rurales permettant d'absorber la main d'œuvre agricole excédentaire (Rencki, 2005). Si les mesures de soutien aux marchés s'appliquent dès l'adhésion, les taux permettant le calcul des paiements directs convergeront vers ceux des Quinze au cours d'une phase de transition (phasing-in period) [10]. A l'exception de la Slovénie et de Malte qui appliquent depuis leur adhésion le système commun des DPU, il sera mis en œuvre progressivement selon un régime simplifié de paiement unique à la surface (RPUS), basé sur un modèle régional. La modulation et la discipline financière ne s'appliqueront pas aux nouveaux Etats membres tant que les paiements directs n'auront pas atteint le niveau commun, à savoir en 2013 (en 2016 pour la Bulgarie et la Roumanie).

4. Quel budget pour quelle Europe ?

L'adoption d'un cadre financier pour la période financière 2007-2013 a fait l'objet d'âpres négociations entre Etats membres et également entre institutions européennes [11]. En effet, l'équité des contributions nationales et des dépenses communautaires entre Etats membres ainsi que le volume total du budget et son utilisation ont été au cœur des négociations d'une Union européenne élargie. De par son poids dans le budget européen et sa fonction intégrative, la PAC est fondamentale dans la construction d'un consensus budgétaire.

Figure 2
Contributions nationales et dépenses opérationnelles par habitant, euro, 2005
Versement total de ressources propres sur RNB (revenu national brut), %, 2005


Les ressources propres de l'Union européenne sont distinguées selon deux critères. Les ressources dites traditionnelles (13,9% du total des ressources propres en 2005), correspondent à des recettes perçues dans le cadre des politiques communautaires et reversées par les Etats membres (prélèvements agricoles et tarif douanier extérieur commun). La majorité des ressources propres (86,1% en 2005), est perçue sous forme de contributions nationales en fonction de la richesse du pays (prélèvement sur la TVA et sur le revenu national brut (RNB)). Le plafond des ressources propres correspond à 1,31% du RNB de l'Union européenne pour les crédits d'engagement et à 1,24% du RNB de l'Union européenne pour les crédits de paiement. Ces arrangements suivent l'objectif général d'équité du Conseil européen de Fontainebleau (juin 1984) en vertu duquel aucun Etat membre ne doit supporter une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité relative. En 2005, le niveau effectif de versement des Etats membres au budget européen (total des ressources propres) représente 0,93% du RNB européen (voir figure 2). Les rapports nationaux du versement total de ressources propres sur le RNB oscillent entre 0,67% pour le Royaume-Uni et 1,34% pour la Belgique. Il est intéressant de souligner l'écart entre le rapport global des 10 nouveaux Etats membres (1,02%) et celui des 15 Etats membres (légèrement inférieur à 0,93%). Le ratio entre dépense opérationnelle [12] et contribution nationale [13] par habitant est également très variable entre les 10 nouveaux Etats membres (1,91) et les Quinze (1,00), mais également au sein même des Quinze de par les priorités structurelles régionales passées, comme l'illustre l'écart existant entre le ratio des Pays-Bas (0,45) ou de l'Allemagne (0,70), et de la Grèce (3,48) ou du Portugal (2,72).

Lors de négociations budgétaires, les Etats membres ont tendance à recourir à une approche biaisée coûts-bénéfices en termes de flux financiers. Toutefois cette démarche purement comptable, basée sur le calcul de soldes nets, ne considère pas les nombreux avantages autres que pécuniaires des politiques communes (marché intérieur, intégration économique et monétaire, composante politique et sécuritaire, etc.). Il existe différentes méthodes de calcul de ces soldes nets, celle retenue par la Commission mesure la différence entre les dépenses opérationnelles par Etat membre et sa contribution ajustée au budget européen [14]. Les Quinze sont contributeurs nets (l'Allemagne étant de loin le principal) à l'exception de l'Espagne, la Grèce, le Portugal et l'Irlande, principaux bénéficiaires des fonds structurels régionaux. Ces quatre derniers pays verront, dans les prochaines années, leurs soldes budgétaires diminuer, de par une réorientation des fonds vers les nouveaux Etats membres, tous bénéficiaires nets en 2005 [15] (voir figure 3).

Figure 3
Soldes budgétaires opérationnels, avec et sans correction britannique
millions d'euro, 2005


Le principe de solidarité financière entre Etats membres est une composante fondamentale du budget européen et donc du financement de la PAC (indépendamment des spécialisations agricoles nationales). Or, la décision de corriger l'écart entre la participation britannique au budget européen et le montant des dépenses communautaires en faveur du Royaume-Uni, prise lors du Conseil européen de Fontainebleau (juin 1984), a compromis sa véracité. Sa justification - les trois quarts du budget étaient alors consacrés à la PAC tandis que le Royaume-Uni, dont la richesse relative était alors nettement inférieure à celle d'aujourd'hui, bénéficiait relativement peu de cette politique - est désormais vaine. Dès lors, l'Allemagne a obtenu un "rabais sur le rabais", à savoir un abattement sur le financement du chèque britannique en 1984, approfondi en 1999 tout en étant également accordé aux Pays-Bas, à la Suède et l'Autriche. Ainsi, en 2005, la France et l'Italie ont financé près de la moitié de ce chèque, soit respectivement, 1,4 milliard d'euro (27,57% du rabais total) et 1,1 milliard d'euro (21,37% du rabais total) [16]. En s'intéressant aux dépenses de la PAC ventilées par pays, il s'avère que cinq d'entre eux (France, Allemagne, Espagne, Italie et Royaume Uni) captent plus des deux tiers du total tandis que la France seule en canalise 20,64% d'où son intérêt offensif au maintien de la distribution actuelle (voir figures 4).


Figure 4a
Dépenses de la PAC ventilées par pays et type d'aide millions d'euro, 2005

Source : Commission européenne, 2006.

Figure 4b
Dépenses de la PAC ventilées par pays et type d'aide %, 2005

Source : Commission européenne, 2006.

Lors du Conseil européen de Bruxelles (décembre 2005), un compromis minimaliste a été trouvé pour la période financière 2007-2013. Cet accord prévoit une réduction progressive du chèque britannique dans une limite de 10,5 milliards d'euro au cours de cette période (en 2005, le chèque britannique s'est élevé à 5,2 milliards d'euro) [17]. En contrepartie de cette concession, "un réexamen complet et global, couvrant tous les aspects des dépenses de l'UE, y compris la PAC, ainsi que des ressources, y compris la compensation en faveur du Royaume-Uni" est prévu pour 2008-2009. Si les dépenses de la PAC sont gelées jusqu'en 2013, ce réexamen, non bloqué par les pays ayant un intérêt majeur au maintien des flux financiers de la PAC, France en tête, est une opportunité remarquable d'offrir une évaluation rigoureuse et transparente des politiques communautaires [18].

Tableau 1
Perspectives financières 2007-2013
Conservation et gestion des ressources naturelles (Rubrique 2)
crédits d'engagement, millions d'euro, prix de 2004


Ces perspectives financières fondées sur l'adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie en 2007, statuent sur des crédits d'engagement représentant 1,045% du RNB européen (la proposition de la présidence britannique statuait sur 1,03%, tandis que la précédente présidence, luxembourgeoise, suggérait 1,06%). Les rubriques budgétaires sont modifiées, les crédits étant désormais subdivisés en 6 rubriques. La rubrique "Conservation et gestion des ressources naturelles" est destinée à couvrir les concours à l'agriculture, le développement rural, la pêche et la protection de l'environnement (voir tableau 1). Le Parlement européen joue un rôle déterminant dans l'élaboration des perspectives financières puisqu'il doit approuver l'accord obtenu entre les chefs d'Etat et de gouvernement. En 1999, pour les perspectives budgétaires 2000-2006, le Parlement et le Conseil avaient négocié durant trois mois avant que le Parlement n'obtienne une rallonge budgétaire de 2 milliards d'euro. Il a, dans un premier temps, rejeté les perspectives financières 2007-2013, jugeant trop restrictif le volume budgétaire et sollicitant des mécanismes budgétaires plus flexibles, transparents et démocratiques [19]. Il est délicat d'adopter un budget moderne lorsqu'une forte inertie demeure en faveur des paiements directs (découplés ou non) et des dépenses de soutien aux marchés. Le secteur agricole et agroalimentaire sont évidemment concernés par l'Agenda de Lisbonne mais des politiques communautaires autres qu'agricoles doivent être renforcées afin d'approcher ses ambitieux objectifs. Un accroissement du budget de 4 milliards d'euro pour la période 2007-2013, une plus grande flexibilité dans la réallocation des fonds inutilisés et une définition rigoureuse des compétences (dont une association du Parlement au réexamen budgétaire prévu en 2008-2009) a permis un Accord interinstitutionnel entre le Parlement, le Conseil et la Commission le 4 avril 2006, signé le 17 mai 2006 [20]. L'enveloppe supplémentaire permettra de financer une série de politiques communautaires à forte valeur ajoutée dont l'éducation, la recherche, les réseaux trans-européens et la coopération transfrontalière [21]. Les crédits d'engagement pour la période représentent 1,048% du RNB européen et les montants des dépenses de marchés et paiements directs respectent les plafonds approuvés en octobre 2002 (voir infra). Le Parlement européen a une position souvent antagonique vis-à-vis de la PAC, dont la dernière réforme n'a que partiellement levé les effets de distorsions sur les marchés, tout comme les inefficiences en termes de justice sociale et de cohésion territoriale. De plus, le manque de transparence quant aux bénéficiaires de cette politique et l'absorption d'une part trop importante du budget, au détriment d'autres politiques, ont poussé le Parlement à adopter en 2004 une résolution déclarant qu'il ne se sentait pas lié par l'accord sur le budget de la PAC du Conseil européen des 24 et 25 octobre 2002 [22].

En octobre 2002, suite à un compromis franco-allemand, les Etats membres se sont accordés à plafonner les dépenses agricoles à leur niveau de 2006 pour la période financière 2007-2013 (avec une majoration des montants de 1% par an afin de prendre en compte l'inflation). Cette décision garantie une stricte discipline financière maîtrisant ainsi le volume des dépenses agricoles. Elle s'inscrit dans le prolongement de la "ligne directrice agricole" relative à la "discipline budgétaire" qui plafonne dès 1988 [23] les dépenses du FEOGA Garantie. Les élargissements de 2004 et 2007 n'ont pas remis en cause le plafonnement des aides directes pour la période 2007-2013. Si bien qu'en cas de dépassement, un ajustement des paiements directs dans les Quinze permettra de respecter cette disposition. Le budget adopté pour l'année 2007, premier du cadre financier 2007-2013, maintient les dépenses de la PAC au premier poste des crédits européens (voir tableau 2). Quant aux dépenses de la rubrique 2 dans l'avant-projet de budget pour l'année 2008, présenté début mai 2007 par la Commission, elles demeurent stables et cèdent leur première place à celles de la rubrique 1. Pour les crédits d'engagement, en hausse de 2% par rapport à 2007, cette inversion symbolique relève toutefois plus de la conversion des rubriques budgétaires instaurée lors de l'adoption des perspectives financières 2007-2013 que d'une révolution financière. Elle est cependant révélatrice de la volonté européenne de privilégier les politiques axées sur le développement économique. D'ici à décembre 2007, cette proposition doit être adoptée par le Parlement et le Conseil tandis que le président de la Commission devrait présenter un cahier des charges portant sur le réexamen budgétaire de 2008-2009.

Tableau 2
Budget européen 2007
crédits d'engagement, millions d'euro, prix courants


5. Des pistes européennes pour légitimer une néo-politique agricole et rurale

Minimiser les effets de distorsion des marchés intra- et extra-communautaires doit figurer parmi les objectifs d'une PAC moderne et efficiente. A ce titre, le découplage des aides directes est un outil primordial, qui plus est compatible avec la gouvernance commerciale internationale. Toutefois, les droits à paiement unique (DPU) souffrent d'une carence de légitimité, qu'il convient de résorber, liée notamment à l'hétérogénéité de leur mise en œuvre et de leur gestion (découplage totale ou partiel créant des distorsions de concurrence ; valeurs historiques ou régionales permettant une redistribution des paiements directs ; encadrement réglementaire strict ou non de la transférabilité des DPU tendant vers des qualités d'actifs financiers communs). De même, la conditionnalité environnementale ne semble pas être assez contraignante. En termes de nouveaux instruments de la PAC, la primauté du découplage doit à l'avenir s'associer à celle du ciblage des aides. Ce dernier point est fondamental et devrait s'accompagner d'une nouvelle appréhension de la subsidiarité entre compétences communautaires et nationales/régionales. Un partenariat souple entre actions communautaires et nationales/régionales, respectant des règles de concurrence loyale, ne doit pas signifier une érosion des compétences européennes en matière de définition des politiques agricoles ni de solidarité entre les Etats membres. En dépit de l'hétérogénéité du tissu socio-économique et des caractéristiques agro-environnementales des zones rurales européennes, la Commission et le Parlement devraient s'opposer aux tentatives de re-nationalisation de la PAC sans pour autant s'opposer au développement du cofinancement [24]. Un ciblage systématique est également à même de favoriser les effets externes positifs de l'agriculture tout en taxant les effets négatifs au moyen de politiques contractuelles définies dans un cadre réglementaire communautaire. Les nouvelles normes devront légitimer l'octroi d'aides directes compensant les coûts induits par la réduction des externalités négatives ou l'accroissement des externalités positives. La tendance à la libéralisation des marchés ne devrait donc pas effriter la légitimité d'une intervention publique européenne moderne, indépendante de la production effective, rémunérant des biens publics environnementaux et territoriaux nécessitant toutefois une plus stricte définition européenne.

Le désarmement progressif des Organisations communes de marché (OCM) induit par les réformes successives de la PAC et les dynamiques de libéralisation multilatérale créent un besoin de nouveaux instruments de régulation des marchés agricoles établissant un juste équilibre entre responsabilités publique et interprofessionnelle, tenant compte des spécificités du secteur agricole [25]. Les exploitations agricoles, intégrées à la filière agroalimentaire, doivent se doter d'organisations interprofessionnelles concertées. Un véritable choc culturel est donc nécessaire à travers le rapprochement des statuts des exploitations agricoles et des entreprises commerciales [26]. En premier lieu, il convient de stabiliser au plus tôt la PAC de demain afin que les exploitants agricoles puissent être porteurs de projets à long terme qui ne soient pas constamment menacés par de nouvelles réformes. Au rôle de producteur doit s'associer celui de fournisseur, respectant un cahier des charges prédéfini, dans une relation contractualisée avec un client de la chaîne de distribution. En effet, sous l'hypothèse d'une économie de marché répondant aux lois de l'offre et de la demande, un exploitant agricole ne doit pas produire indépendamment des perspectives de débouchés. La PAC a contredit cette logique en privilégiant des choix de production conditionnés à des subventions publiques et une tendance forte persiste quant à l'exigence d'interventions des pouvoirs publics, avant même l'exploration des possibilités d'autorégulation par les professionnels. Mais la contractualisation sur les volumes va de pair avec un rôle plus structuré des interprofessions et doit permettre un meilleur équilibre entre les marges respectives des acteurs d'une filière de production. Si la gestion des risques systémiques est une problématique spécifique du secteur agricole, les instruments à utiliser ne sont pas nécessairement différents de ceux développés dans d'autres secteurs. Il convient notamment d'encourager les mécanismes assurantiels (contrats à terme, contrats d'assurance récoltes, contrats d'assurance revenus, etc.) afin d'offrir une couverture à la volatilité et au manque de prévisibilité des prix. En effet, un marché à terme permet aux exploitants agricoles de se protéger contre les fluctuations de prix et sécurise une part de leurs revenus. Un tel marché permet une optimisation des choix et processus de production tout en fixant les marges commerciales ex ante. Cette démarche entrepreneuriale permet la maîtrise d'une composante essentielle du revenu de l'exploitant, à savoir le prix de vente. Quant à la deuxième composante du revenu, le volume de production, les mises en marché contractuelles précitées sont à même de la prendre en compte. Ces outils de régulation vont de pair avec des élargissements présents et futurs réussis et l'orientation inévitable de l'agriculture européenne vers l'économie de marché internationalisée. La légitimité de l'intervention publique européenne réside ici dans le soutien à ce changement de mentalité entrepreneuriale, la mise en œuvre concertée d'instruments de gestion du risque et évidemment le maintien d'un filet de protection en dernier ressort (catastrophe sanitaire, climatique, etc.).

La séparation des secteurs primaire, secondaire et tertiaire est dénuée de rationalité économique de par les interactions entre agriculture, industrie et services. La régulation des marchés agricoles doit permettre d'intégrer les différentes étapes de la filière agroalimentaire et contribuer à la stratégie de Lisbonne. Le concours de la PAC à cette dernière a été défini par les Conseils européens de juin 2001 et confirmé par celui de juin 2003. Force est de constater que ce ne sont pas les dépenses de marché et les rentes de situation anachroniques qui répondront aux besoins du milieu rural européen en matière de croissance économique, de création d'emplois et de compétitivité sur les marchés internationalisés mais plutôt les mesures de développement rural. Ces dernières permettront, dans une Union européenne élargie, la restructuration du secteur agricole ainsi que la diversification, l'innovation et la préservation du milieu rural européen. Accroître durablement la valeur ajoutée issue du milieu rural est au cœur de l'esprit de la stratégie de Lisbonne, en maintenant une grande variété des structures (cohabitation de grandes exploitations, aptes à investir à l'étranger notamment dans les zones de croissance, et de petites exploitations spécialisées et organisées) et des modes de production réglementés (aptes à utiliser les dernières découvertes génétiques comme les procédés traditionnels et biologiques). Cette stratégie privilégie l'amélioration de l'enseignement et de la formation, de la recherche-développement ainsi que la promotion de la démarche entrepreneuriale, de l'innovation (valorisation des produits agricoles et des débouchés non-alimentaires) et du développement durable. Aussi un renforcement progressif de la complémentarité des mesures ayant trait à la politique de développement rural et de cohésion est-il nécessaire. Depuis le 1er janvier 2007, le Fonds européen agricole de garantie (FEAGA [27]) et le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER [28]) financent les mesures relatives à la PAC. Se substituant au Fonds européen d'orientation et de garantie agricole (FEOGA), ils financent respectivement le 1er et le 2ème pilier. Cette évolution financière est révélatrice de la primauté du développement rural dans l'orientation de la PAC. Elle nécessite à présent une réorientation obligatoire, plus marquée, des fonds du 1er vers le 2ème pilier [29]. Le développement rural apparaît ainsi comme le pilier pérennisant la légitimité de l'intervention publique européenne.

Conclusion : préparer à présent l'après 2013...

Le modèle agricole européen a amorcé une mutation profonde mais maintient des incohérences que le dynamisme civil et le volontarisme politique doivent être à même de résoudre. Le compromis sur le budget européen pour la période financière 2007-2013 a introduit une clause de révision globale permettant de réexaminer tous les aspects du budget à partir de 2008. Il est spécifiquement notifié que ce réexamen exhaustif vise en premier lieu les dépenses inhérentes à la PAC, dépenses fixées jusqu'en 2013. Le calendrier offre une fenêtre d'opportunité permettant d'atteindre un nouveau consensus européen en matière de modèle agricole et rural. En effet, l'UE devra considérer, dans son évaluation, les élargissements futurs, les partenariats économiques qu'elle développe ainsi que l'état des négociations multilatérales à l'OMC. Les négociations à l'OMC pourraient également déboucher sur une réforme profonde de la PAC [30]. Le précédent Cycle a nécessité 8 ans de tractations multilatérales, il n'est donc pas à exclure que celui initié au Qatar en 2001 puisse se prolonger substantiellement. Atteindre un consensus à 150 membres hétérogènes, comme à 27, est toujours une entreprise ardue. L'évolution unilatérale ou concertée des politiques agricoles de partenaires commerciaux de l'Union européenne est également propice à influencer les choix européens (principalement le nouveau farm bill américain prévu pour 2007). Enfin, on ne peut totalement exclure qu'une pandémie ou qu'un contexte politico-économique international singulier n'interfère dans les priorités politiques et budgétaires européennes. Aussi, le "bilan de santé" de la PAC prévu pour 2008 est fondamental et pourra conduire à des ajustements de court terme. A partir de ce dernier et parallèlement au réexamen du budget européen de 2008-2009, la définition d'instruments pertinents associés à des flux financiers cohérents doit ériger la PAC d'après 2013.



Références

Baldwin R., 2005. The Real Budget Battle, Institut Universitaire de Hautes Etudes Internationales, Genève.

Boulanger P., 2005. Les subventions à l'exportation : une espèce en voie de disparition. Au-delà de la Ministérielle de l'OMC à Hong Kong, policy brief du Groupe d'économie mondiale à Sciences Po (GEM), Paris.

Butault J.-P. ed, 2004. Les soutiens à l'agriculture. Théorie, histoire, mesure, Mieux Comprendre – Economie et société, Institut National de la Recherche Agronomique, Paris.

Commission européenne, 2003. Reform of the common agricultural policy. A long-term perspective for sustainable agriculture. Impact analysis, Direction générale de l'Agriculture, Bruxelles.

CE, 2005. Prospects for agricultural markets and income 2005-2012, Direction générale de l'Agriculture, Bruxelles.

CE, 2006. Rapport financier 2005, Communautés européennes, Luxembourg.

CE, 2006. Répartition des dépenses de l'UE par Etat membre en 2005, Direction générale du Budget, Bruxelles.

CE, 2007. Budget Général de l'Union européenne pour l'exercice 2007 – Synthèse chiffrée, Direction générale du Budget, Bruxelles, Luxembourg.

CE, 2007, 2008 Preliminary Draft Budget : Implementing key priorities, Responding to new challenges, Présentation de Dalia Grybauskaité, Commissaire en charge de la programmation financière et du budget, 2 mai 2007, Bruxelles.

Messerlin P., 2005. Agricultural Liberalization in the Doha Round, Global Economy Journal, vol. 5, n°4, art. 2, Athens, Ohio.

Organisation de coopération et de développement économique, 2004. Analyse de la réforme de la PAC de 2003, Rapport OCDE, Paris.



[1] L'auteur souhaite remercier Messieurs Alain Lancelot, Patrick Messerlin et Thierry Chopin pour leurs relectures bienveillantes.
[2] Pour une analyse théorique et historique des raisons et modalités d'intervention des pouvoirs publics dans le secteur agricole, cf. Butault (2003).
[3] Boulanger P., 2005. Pour une évaluation des politiques publiques : le cas de la politique agricole commune, Rue Saint-Guillaume n°14, Paris.

[4] Des subventions à l'exportation permettent d'exporter les surplus communautaires et de rendre les produits européens plus compétitifs sur des marchés tiers, en payant aux producteurs la différence entre un prix européen artificiellement élevé et un prix mondial plus faible. L'Union européenne est le plus gros payeur de ces subventions agricoles à l'exportation avec près de 90% du total notifié à l'OMC, loin devant la Suisse (4,3%), la Norvège ou les Etats-Unis (1,5%). En août 2004, les pays membres de l'OMC se sont engagés à éliminer ces subventions, ainsi que les mesures pouvant avoir un effet similaire (privilégiées par les partenaires commerciaux européens), comme les crédits à l'exportation, l'aide alimentaire ou les entreprises commerciales d'Etat. La Conférence ministérielle de l'OMC à Hong Kong a confirmé ces engagements, et a retenu 2013 comme date finale de mise en œuvre. Cependant, ces dispositions, pour être appliquées, exigent un accord sur tous les autres sujets (agriculture, industrie et services) en cours de négociation à l'OMC. Elles sont donc conditionnées au succès du Cycle de Doha.
[5] Rencki, 2005. L'historique, les réformes et l'évolution de la PAC, Présentation du 24 septembre 2004 retranscrite dans Les enjeux de la Politique agricole commune après l'élargissement de 2004, France-Pologne-Pour l'Europe, L'Harmattan, Paris.
[6] Afin de situer les enjeux de la libéralisation des marchés agricoles dans le Cycle de Doha, cf. Messerlin (2005).
[7] Pour une analyse approfondie du contenu et des effets escomptés de la Réforme de 2003, cf. Commission européenne (2003, 2005) et OCDE (2004).
[8] Ministère français de l'agriculture et de la pêche, 2003. La nouvelle politique agricole commune – Accord de Luxembourg – 26 juin 2003, encart spécial du Magazine de l'agriculture et de la pêche, BIMA n°1502, Paris.
[9] Pouliquen A., 2001. Compétitivité et revenus agricoles dans les secteurs agroalimentaires des PECO. Implications avant et après adhésion pour les marchés et les politiques de l'UE. Commission européenne, Direction générale de l'Agriculture, Bruxelles.
[10] Durant cette période, des paiements directs nationaux peuvent être mis en place afin de combler les différences de soutien prévalent entre les nouveaux Etats membres et ceux des Quinze.
[11] Les perspectives financières pour 2007-2013 définissent des montants maximaux (plafonds) en crédit d'engagement par grandes catégories de dépenses (rubriques) pour la période concernée.
[12] Les dépenses opérationnelles excluent les dépenses administratives (rubrique 5) car ces dernières financent essentiellement le fonctionnement des institutions européennes et leur personnel : la Commission, le Parlement, le Conseil, la Cour de Justice, la Cour des comptes, le Comité économique et social, le Comité des régions, la Médiateur et le Contrôleur européen de la protection des données. A ce titre, le premier pays bénéficiaire est bien évidemment la Belgique suivie, dans une moindre mesure, par le Luxembourg et la France.
[13] Les contributions nationales ne prennent pas en compte les ressources propres traditionnelles (droits de douane, droits agricoles et "cotisation sucre") car elles sont issues de l'application de politiques communautaires (PAC et Union douanière) et ne sont pas, de ce fait, considérées comme des contributions nationales mais comme des recettes communautaires.
[14] Les contributions nationales ajustées (i.e. excluant les ressources propres traditionnelles) ne considèrent pas les contributions nationales effectives mais la part de chaque Etat membre dans le total des contributions nationales. Le total des contributions nationales est ainsi ajusté afin que le solde net européen (différence entre somme des contributions nationales et somme des dépenses opérationnelles) soit nul.
[15] Un mécanisme de compensation a dû être trouvé afin que Chypre, Malte, la République tchèque et la Slovénie ne soient pas des contributeurs nets dès 2004 de par le décalage comptable entre le versement des contributions nationales et les dépenses communautaires, pour un montant total de près d'un milliard d'euro (d'après Muller A., 2005. Quels moyens pour l'Europe ? Débat sur le budget de l'Union européenne, Notes de la Fondation Robert Schuman, n°28, Paris - Bruxelles).
[16] Afin de mettre en perspective l'importance du chèque britannique, la figure 3 illustre les effets distributifs que ce dernier a sur les soldes budgétaires opérationnels. Cette simulation consiste à extraire la correction britannique versée des contributions nationales théoriques, utilisées dans le calcul des soldes budgétaires opérationnels. Elle est, par conséquent, présentée à titre purement indicatif.
[17] La compensation britannique est maintenue dans son intégralité pour toutes les dépenses sauf pour celles relatives aux nouveaux Etats membres. Au plus tard en 2013, le Royaume-Uni participera au financement des coûts liés à l'élargissement sauf aux paiements directs et dépenses de la PAC liées aux marchés ainsi qu'aux dépenses de développement rural provenant de l'ex-FEOGA Garantie. Les compensations des nouveaux Etats membres versées au Royaume-Uni au titre du chèque britannique ne seront donc pas amputées avant 2009, année où elles diminueront progressivement pour atteindre 100% en 2011.
[18] La France a présenté, lors du Conseil des ministres des 20 et 21 mars 2006, un mémorandum sur la mise en œuvre et l'avenir de la PAC réformée. Ce texte, co-signé par 12 Etats membres (Chypre, Espagne, France, Grèce, Hongrie, Irlande, Italie, Lituanie, Luxembourg, Pologne, Portugal, Slovénie) et approuvé par la Bulgarie et la Roumanie, a permis à la France de prendre la tête, en vue du réexamen de 2008-2009, d'une coalition défensive autour de la réforme de 2003 courant jusqu'en 2013. Aussi, le groupe non structuré de pays non signataires de ce mémorandum apparaît plus enclin à des ajustements de la PAC durant les perspectives financières actuelles (2007-2013).
[19] Le Parlement européen a adopté une résolution le 18 janvier 2006 dans laquelle il "rejette les conclusions du Conseil européen dans leur forme actuelle étant donné que celles-ci ne garantissent pas un budget communautaire apte à renforcer la prospérité, la compétitivité, la solidarité, la cohésion et la sécurité à l'avenir, conformément aux politiques déjà arrêtées par le Conseil lui-même". Dans un document de travail du 26 janvier 2006, il ajoute "Aux priorités politiques définies conjointement par les institutions pour la période couvrant le prochain cadre financier 2007-2013, doit correspondre un financement adéquat. Les politiques destinées à favoriser la croissance, l'emploi et la compétitivité (agenda de Lisbonne, recherche et développement, apprentissage tout au long de la vie), la sécurité intérieure et la citoyenneté, ainsi que les politiques permettant à l'UE de remplir son rôle international (Instrument d'aide de pré-adhésion, Instrument de partenariat et de voisinage européen et Instrument de coopération au développement et de coopération économique) sont aussi importantes que celles garantissant la cohésion et reflétant la solidarité entre les Etats membres. Ces politiques sont synonymes de prospérité, de solidarité et de sécurité, et reflètent la modernisation du budget communautaire".
[20] Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière (JOCE 2006/C 139/01)
[21] Un crédit supplémentaire de 100 millions d'euro est affecté à la rubrique 2, au titre de réserves pour les actions à venir des programmes environnementaux Life+ et Natura 2000.
[22] Muller A., 2005. Quels moyens pour l'Europe ? Débat sur le budget de l'Union européenne, Notes de la Fondation Robert Schuman, n°28, Paris - Bruxelles
[23] Décision 88/377 du Conseil du 24 juin 1988
[24] Les mesures du 2ème pilier font l'objet d'un cofinancement entre la Communauté et les Etats membres. Dans l'Accord interinstitutionnel entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière (JOCE 2006/C 139/01), le Parlement européen estime "qu'il convient d'aborder la question du cofinancement de l'agriculture dans le cadre du réexamen de 2008-2009".
[25] Boulanger P. 2006. Vers des instruments équilibrés régulant les marchés agricoles, Revue Lamy de la concurrence, n°7, Paris.
[26] Il est intéressant de faire référence aux nouveaux outils promouvant une démarche entrepreneuriale introduits par la loi française d'orientation agricole (LOA n°2006/11), adoptée par le Parlement français le 22 décembre 2005.
[27] ex-FEOGA Garantie.
[28] ex-FEOGA Orientation et ex-FEOGA Garantie affecté aux mesures de développement rural
[29] Le Conseil européen de décembre 2005 a statué sur la possibilité d'une modulation volontaire des dépenses de paiement direct au profit de mesures de développement rural dans une proportion maximale de 20%. Certains Etats membres ainsi que le Parlement européen sont opposés à une modulation facultative qui "mettrait en danger la subsistance de nombreuses exploitations, aboutirait à des distorsions de concurrence et à une discrimination des agriculteurs" (Point de la session des 12-15 février 2007). En mars 2007, le Parlement européen a usé de ses prérogatives budgétaires afin de limiter strictement la modulation volontaire des paiements directs agricoles au Royaume-Uni et au Portugal. En dépit d'un rôle uniquement consultatif dans le domaine de la PAC, ce renversement d'une décision du Conseil européen devrait lui permettre de s'imposer comme un acteur privilégié du "bilan de santé" de 2008.
[30] Si ses dernières réformes ont théoriquement mis en conformité la PAC avec les exigences de libéralisation inhérentes au Cycle de Doha, ses mécanismes continuant à provoquer des distorsions sur les marchés mondiaux pourraient être remis en question pendant ou après ce Cycle du développement. Selon la théorie du commerce international, le protectionnisme agricole comporte une triple dimension : les soutiens internes et externes ainsi que les barrières aux frontières. Ces dernières, après l'accord prohibant les subventions à l'exportation, sont au cœur du blocage des négociations à l'OMC.