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La Grande-Bretagne de Tony Blair et les enjeux européens : bilan et perspectives

Auteur : Marie-Claire Considère-Charon : Professeur à l'Université de Franche Comté.


Introduction

Lorsqu'on étudie les relations entre la Grande-Bretagne et l'Europe, on peut déceler, depuis l'arrivée de Tony Blair au pouvoir en 1997, un tournant dans l'évolution de la politique européenne britannique. Promu au poste de Premier ministre, Tony Blair allait en effet témoigner d'un fort enthousiasme sur la question européenne. Sa position très favorable à l'Europe est apparue d'emblée quasi volontariste et marque une rupture nette avec la politique des Tories[1], tout comme elle ne correspond pas à la tradition travailliste dans ce domaine[2].

Encore, dans l'opposition, le New Labour avait annoncé son intention de rompre avec la politique européenne de John Major, qu'il n'hésitait pas à accuser d'avoir en quelque sorte marginalisé le Royaume-Uni au sein de l'Union européenne et d'avoir renoncé, sous la pression des eurosceptiques de son parti, à jouer un rôle actif dans la construction européenne.

Aujourd'hui, le gouvernement doit faire face à plusieurs enjeux européens qui s'intègrent dans les responsabilités communautaires et les échéances électorales qui vont rythmer l'agenda du Premier ministre jusqu'en 2006.

Une nouvelle tonalité favorable à l'Europe

Une fois au pouvoir le nouveau gouvernement travailliste de Tony Blair multiplie les déclarations destinées à témoigner de la volonté de mieux ancrer la Grande-Bretagne en Europe et de lui faire jouer un rôle de premier ordre. Il s'agissait de réhabiliter tout comme de renforcer la place de la Grande-Bretagne en Europe. Outre les discours de Tony Blair, ceux de Gordon Brown, le Chancelier de l'Echiquier et de Robin Cook (ancien secrétaire au Foreign Office) ou encore de Jack Straw[3], le ministre de l'Intérieur se sont à cet égard montré nettement plus positifs et constructifs que ceux de leurs prédécesseurs.

Sans doute chagrin de voir le couple franco-allemand occuper le devant de la scène européenne, Tony Blair s'affirmait à plusieurs reprises déterminé à attribuer à son pays un rôle central dans la poursuite de la construction européenne, au même titre que la France et l'Allemagne, au lieu d'être toujours un peu à la traîne. C'est ainsi qu'il affirmait que la Grande-Bretagne était destinée à "emmener l'Europe de l'avant", ou devait être au "centre de l'Europe".

Le 24 mars 1998 il déclarait haut et fort, aux députés de l'Assemblée nationale à Paris, partager l'idéal européen

Par delà ce changement de tonalité et ces grandes déclarations de principe une série de gestes, de promesses, d'engagements à plus ou moins long terme allaient également prouver la détermination du nouveau gouvernement à rentrer dans les bonnes grâces de l'Union.

Un partenaire actif et fair play

Ce changement d'orientation allait en effet se traduire par un nouveau comportement au sein des institutions européennes. Il en fut ainsi de l'attitude de la représentation permanente à Bruxelles. Désormais, et contrairement aux derniers mois du gouvernement Major, elle allait participer pleinement à toutes les commissions, participer aux débats, prendre part au vote et même avancer des propositions.

Au Parlement Européen de Strasbourg le New Labour s'était voulu à l'avant-garde de la lutte pour la transparence de l'Union européenne par l'intermédiaire des députés travaillistes qui furent, sous l'égide de l'Irlandais Pat Cox, Président du Parlement européen, à l'origine de la crise qui se solda par la démission "en bloc" de la Commission présidée par Jacques Santer. A l'époque, Tony Blair avait manifesté fermement son soutien à la candidature de Romano Prodi à la présidence de la Commission.

A l'inverse de John Major quatre ans auparavant, il manifestait ainsi le désir de voir une Commission plus forte et plus active, à même de mener des réformes qui aillent dans le sens d'une plus grande transparence et responsabilité de la Commission ainsi qu'une lutte plus efficace contre la fraude.

La présidence britannique de l'Union européenne, le premier semestre 1998, avait fourni l'occasion au gouvernement de donner la pleine mesure de son fair play pendant la phase de préparation à l'euro. Il s'agissait en effet de mettre sur les rails le projet de la monnaie unique européenne tout en n'y participant pas. Malgré cette situation paradoxale, les choses s'étaient déroulées sans heurts et la Grande Bretagne avait joué pleinement son rôle.

Plus que des messages et des signaux forts, des décisions concrètes, qui furent souvent des mesures importantes, allaient également montrer les bonnes dispositions du gouvernement en politique européenne.

Des mesures décisives

A son arrivé au pouvoir, la première décision de Tony Blair fut de signer le traité d'Amsterdam qui avait été négocié par John Major et prévoyait peu de changements constitutionnels majeurs si ce n'est un renforcement de la PESC.

La deuxième grande décision fut la signature du chapitre social du traité de Maastricht. Par ce geste, le gouvernement de Tony Blair marquait à la fois sa fidélité à la tradition travailliste et son nouvel engagement pour l'Europe.

Il est vrai que la Grande-Bretagne avait un retard à combler dans ce domaine et le contenu de ce texte était moins contraignant qu'on pouvait le supposer, avec une durée hebdomadaire du travail ne pouvant excéder 48 heures, assortie de l'obligation de créer des comités d'entreprise. Mais l'instauration du salaire minimum revêtait une haute valeur symbolique et allait mettre un terme à tout un ensemble d'abus dont souffraient nombre de salariés, en particulier au sein de la population immigrée.

La troisième décision fut la signature de la Convention européenne des droits de l'homme qui a pris force de loi au Royaume-Uni en octobre 2000 et que les prédécesseurs de Tony Blair avaient refusé de le faire au nom de la souveraineté parlementaire[4].

La Convention garantit certains droits dont les personnes ne disposaient pas jusqu'alors, en particulier concernant le respect de la vie privée. Ce texte a incontestablement une valeur supranationale et permet aux citoyens britanniques de revendiquer leurs droits de citoyens européens auprès de leur gouvernement. Si une décision d'un tribunal britannique n'est pas conforme aux articles de la Convention européenne des droits de l'Homme, l'affaire peut être portée devant la Cour européenne des droits de l'Homme pour jugement et ce tribunal européen peut casser la décision.

En le signant le gouvernement montrait sa volonté de rentrer dans le rang de l'Europe communautaire et d'en accepter une des contraintes essentielles.

Le serpent de mer : l'euro...

Dès son élection à la tête du parti travailliste en 1994, Tony Blair s'était déclaré favorable à la monnaie unique et avait critiqué la clause d'exemption obtenue par John Major à Maastricht. Au cours de la campagne de 1997 Tony Blair faisait part de son intention d'organiser un referendum sur l'euro.

Au regard des déclarations officielles dès le début du premier mandat on pouvait donc parler d'un engagement fort en faveur d'une adhésion à l'euro.

En mai 1997 Robin Cook déclarait dans un interview au « Monde » que "si la monnaie unique était lancée, et si c'était un succès à long terme, la Grande Bretagne devrait l'adopter".

La décision officielle fut annoncée par Gordon Brown à la Chambre des Communes le 27 octobre 1997. Le Chancelier de l'Echiquier déclara que, par principe, le gouvernement était favorable à la monnaie unique mais que l'euro ne serait pas adopté pendant la présente législature, en raison de l'absence de convergence entre l'économie britannique et les économies du continent.

Plusieurs conditions devraient être réunies pour que le Royaume-Uni puisse adopter l'euro en fonction d'une série de critères établis comme suit :

Les cinq critères d'adhésion à l'euro

-convergence vers la zone euro
-flexibilité de l'économie de la zone euro
-impact de l'euro sur les services financiers britanniques
-impact sur l'emploi
-impact sur les investissements à l'étranger

C'est à l'aune de ces critères qu'il serait décidé de l'opportunité de rejoindre ou non la zone euro[5]. Il fallait avant tout que l'économie britannique se rapproche des cycles économiques de pays du continent, ce qui n'était pas le cas pour l'instant puisqu'elle se trouvait en pleine croissance tandis que les économies allemande et française étaient alors ralenties. Il fallait s'assurer également que l'économie britannique pourrait s'adapter à ce changement. Enfin il faudrait être certain que l'euro n'aurait pas de conséquences négatives sur l'investissement.

Si, selon Gordon Brown, ces conditions étaient réunies, le moment venu, la décision serait prise et soumise au peuple par voie de referendum.

Force est de constater qu'à l'aube de 2005 la Grande-Bretagne n'a toujours pas adhéré à la monnaie unique et la question reste en suspens.

Les dernières élections européennes de 2004 n'encourageraient pas le gouvernement à poursuivre son objectif. En 2004 le UK Independent party, partisan du retrait de la Grande-Bretagne de l'Union européenne, allait obtenir un score relativement élevé.

Déjà aux élections européennes de 1999, les conservateurs obtenaient un résultat très satisfaisant en faisant campagne contre l'euro. A la lumière de cette résistance manifeste à l'euro, Tony Blair décidait de repousser le referendum sur l'euro.

Si Tony Blair semble toujours résolu à faire entrer le Royaume-Uni dans la zone euro au moment qui lui semblera opportun, son ministre des Finances, Gordon Brown, est beaucoup moins enthousiaste et souligne que les cinq conditions qu'il a fixées pour une adhésion ne sont toujours pas réunies[6]. Il est clair que l'économie de la Grande-Bretagne et celles des pays de la zone euro ne convergent guère plus qu'avant. Si le mot d'ordre à l'égard de la monnaie unique semble avoir été "wait and see", la monnaie unique n'apparaît plus aujourd'hui comme une priorité. De surcroît, la politique de la livre forte ne facilite pas une entrée rapide de la Grande-Bretagne dans l'UEM.

Mais il est évident que les raisons invoquées pour repousser l'adhésion à la zone euro, outre le simple fait de vouloir gagner du temps, relèvent plus d'une stratégie politique vis-à-vis d'une opinion publique très réticente[7] que de la stricte application des critères économiques bien difficiles à évaluer avec précision. Les résultats négatifs des sondages sur l'adhésion à l'euro ont poussé le gouvernement à reporter d'année en année le referendum sur l'euro, la dernière décision de surseoir étant rendue publique en juin 2003[8]. Il demeure néanmoins que si le Royaume-Uni tardait à rejoindre la zone euro, l'investissement étranger et le secteur des services financiers finiraient par en pâtir.

Le contrepoids américain et la guerre en Irak

Dès 2002, la question de l'euro allait passer au second plan sous la pression des événements extérieurs. Le problème irakien allait faire apparaître une convergence de vues entre la Maison Blanche et le 10 Downing Street. Tout en jouant, semble t-il, un rôle de modérateur auprès de George Bush, Tony Blair réaffirmait à plusieurs reprises son alignement sur la position américaine au nom de la sécurité internationale et de la démocratie. Bien qu'hostile par principe à la guerre, il la déclarait nécessaire en certaines circonstances en particulier lorsqu'un Etat représentait une menace, non seulement pour les Etats-Unis, mais aussi pour la Grande-Bretagne et l'Europe, et justifiait ainsi l'intervention armée, décidée en mars 2003 aux côtés des Etats-Unis. Le renversement du régime honni était en quelque sorte un service rendu à la population irakienne[9].

Le débat à la Chambre des communes qui avait précédé la décision d'intervenir en Irak avait été houleux. Il avait fait apparaître des dissensions au sein du parti travailliste ainsi qu'au gouvernement et s'était soldé par trois démissions dont celle du ministre des Relations avec le Parlement, Robin Cook, ancien ministre des Affaires étrangères de 1997 à 2001, qui condamnait toute action militaire sans le feu vert des Nations Unies.

De surcroît, les conséquences du clivage au niveau européen seraient dommageables, en particulier concernant les relations franco-britanniques. L'objectif du gouvernement est à présent de mettre au point une stratégie de sortie progressive d'Irak en misant sur la bonne tenue des élections du 30 janvier 2005. Il entend se situer résolument dans une perspective d'après guerre et de reconstruction avec le transfert de l'autorité plénière prévu aux Irakiens au 1er juillet, avec cette fois l'implication du G7 et de l'ONU.

Accusé d'avoir délibérément grossi la menace militaire irakienne avec le concours d'un journaliste qui aurait manipulé les informations concernant les armes de destruction massive, Tony Blair est sorti relativement indemne du rapport du juge Brian Hutton, chargé d'enquêter sur le dossier[10], qui disculpe le gouvernement britannique et son dirigeant de toute responsabilité dans la mort de David Kelly.

Le referendum sur la constitution européenne

Contrairement à toute attente, s'il n'était plus guère question de referendum sur l'euro, le 20 avril 2004, Tony Blair annonçait à la Chambre des communes qu'il comptait organiser un référendum sur la Constitution européenne. Il déclarait :

"Il est temps de déterminer une fois pour toutes si ce pays, si la Grande-Bretagne, veut ou non être au centre et au coeur de la prise de décision européenne ; il est temps de décider si notre destin est d'être un partenaire et un allié de premier plan de l'Europe ou de rester en marge".

Le référendum sur la Constitution de l'Union européenne se déroulerait sans doute après les élections législatives prévues au printemps 2005 et après la présidence britannique de l'Union qui se déroulera durant le second semestre 2005. Il n'aurait lieu qu'au début de 2006, à une date qui reste à préciser[11].

Le Royaume-Uni serait ainsi le dernier pays à consulter ses citoyens parmi les dix qui se sont engagé à le faire (l'Espagne étant le premier[12]). Tony Blair ne souhaite pas en effet organiser ce referendum[13] avant que se termine la présidence du G8 dont il assume la charge et pour laquelle il a fixé deux objectifs essentiels : améliorer le sort de l'Afrique et faire progresser les négociations sur le réchauffement climatique.

En soumettant au referendum une question d'une assez grande complexité à un électorat connu pour sa grande méconnaissance des questions européennes, on accepte implicitement que l'opinion publique passe par un certain nombre de raccourcis. C'est bien pour remédier à ce déficit que le 1er novembre 2004, le Secrétaire aux Affaires étrangères, Jack Straw, lançait un guide de l' Union Européenne, accessible sur Internet en anglais et en gallois[14] mais également en version papier à la demande. Dans l'introduction, Jack Straw met l'accent sur la nécessité d'organiser un véritable débat entre adultes sur l'avenir de la Grande-Bretagne en Europe et appelle ses concitoyens à en finir avec les arguments hystériques et les vieux démons qui ont trop souvent cours lorsqu'il s'agit de parler d'Europe.

Dans un pays où, par tradition, il est peu utilisé, le referendum[15] va prendre une importance considérable et risque de remettre en question un engagement négocié il y a plus de trente ans.

Cette consultation populaire risque fort d'attiser les rancœurs et les amertumes d'un électorat, tantôt impatient de voir son quotidien amélioré par des mesures concrètes, tantôt déçu par un Premier ministre qui, de toute évidence a privilégié une relation spéciale avec les Etats-Unis, en entraînant son pays dans une stratégie militaire coûteuse et dangereuse. Il en est ainsi de la majorité des électeurs conservateurs mais aussi de beaucoup d' électeurs travaillistes avides de censurer le Premier ministre pour sa politique extérieure et son engagement en Irak aux côtés de George Bush.

La ristourne budgétaire

Il est un autre enjeu auquel sera confronté Tony Blair dans les prochains mois : il s'agit pour lui de sauvegarder le rabais au budget de l'Union. C'est en 1984, après cinq ans de combat livré à ses partenaires que Margaret Thatcher avait obtenu gain de cause : l'Europe acceptait désormais de rembourser chaque année à Londres les deux tiers de sa contribution nette de l'année précédente. Ce système de ristourne au budget communautaire dont bénéficie la Grande-Bretagne, loin d'être une "machine infernale", ne serait que la correction d'une injustice patente.

Ce « chèque » britannique, d'environ 5 milliards d'euros, est financé par les autres Etats-membres - avec en tête la France et l'Italie - au prorata de leur part dans le revenu communautaire. La Grande-Bretagne insiste sur le fait que sans ce système de correction, ses débours seraient de douze fois supérieurs à ceux de la France[16]. Mais ce correctif est remis en cause car si, à l'origine, la ristourne se justifiait par le fait que la Grande-Bretagne profitait très peu de la Politique agricole commune qui représentait 70% du budget communautaire, en 2005 la PAC n'absorbe plus que 40% des financements de l'Union Européenne. De plus, le pouvoir d'achat des britanniques s'est considérablement accru depuis l'époque de Margaret Thatcher et dix nouveaux Etats membres, dont les économies sont largement en retrait, ont rejoint l'Union.

Jack Straw, qui entend prouver à ses concitoyens qu'il sait défendre aux mieux leurs intérêts, a rappelé en décembre 2004 que " le rabais reste entièrement justifié et n'est pas négociable". Il lui reste à convaincre ses partenaires que porter atteinte à ce qu'ils considèrent comme un droit acquis risquerait de tiédir encore les ardeurs européennes des britanniques.

Conclusion

Tony Blair, qui manifestement brigue un troisième mandat, a déjà battu le record de longévité détenu par son prédécesseur, le Premier ministre travailliste, Clement Attlee (1945-1951). Conscient de la nécessité de retrouver toute sa crédibilité aux yeux de ses concitoyens, après avoir indûment exagéré la menace des armes de destruction massive en Irak, il veut avant tout apparaître à présent comme l'artisan du changement en promouvant ses projets de modernisation des services publics notamment dans le domaine de la santé et de l'éducation. Soucieux de garantir un équilibre entre son engagement européen et ses relations étroites avec le grand allié américain, il n'hésite pas à envisager pour la Grande-Bretagne un rôle de pont entre le vieux continent et le Nouveau monde.

A la question de savoir si Tony Blair est un Européen convaincu on est tenté de répondre par l'affirmative tout en ajoutant qu'il reste essentiellement un britannique pragmatique qui a "une certaine idée" de son pays et de la place qu'il doit se forger au niveau européen et international.

Hostile aux contraintes communautaires qui risqueraient d'empiéter sur ce qu'elle juge être son pré carré non négociable tout en étant inquiète de se voir exclu de toute avancée importante dans cette construction européenne en perpétuel mouvement, la position de la Grande-Bretagne apparaît comme ambiguë voire contradictoire et relève parfois de l'acrobatie.

Il est indéniable que le pays, s'est, bon an mal an, beaucoup européanisé au cours de la dernière décennie, par ses échanges et ses investissements mais également par les mesures concrètes prises par son Premier ministre. Par delà son image de communautaire récalcitrant, le Royaume-Uni figure aujourd'hui parmi les pays les plus disciplinés dans l'application des directives communautaires.

Il n'en demeure pas moins "fédérosceptique" et continue à considérer que le pouvoir doit rester avant tout aux mains des Etats, lieux de la légitimité et de l'identité démocratiques. Le referendum sur la Constitution européenne fait peser un risque certain sur l'avenir européen de la Grande-Bretagne tout comme sur l'avenir politique du Premier ministre dont le successeur paraît tout désigné.[17]



[1] Si tant est qu'il l'eût souhaité, John Major le Premier ministre conservateur, n'avait pas réussi à imposer son autorité sur son parti divisé sur la question européenne et affaibli par une très faible majorité. Au fil des années cette majorité s'était réduite comme une peau de chagrin; si le parti conservateur disposait d'une petite majorité de 21 sièges en 1992, en 1997 il n'avait plus que un ou deux sièges de plus que l'opposition, ce qui le mettait à la merci de la moindre défection en particulier lors des élections partielles.

[2] Le programme du parti travailliste ne prévoyait-il pas de quitter la CEE en cas de victoire aux élections de 1983?

[3] Jack Straw, ministre des Affaires étrangères, réaffirmait à La Haye, le 21 février 2002, que l'Union européenne avait imposé des valeurs fortes comme la paix et la démocratie, la liberté de circuler et menait une action concertée contre les menaces qui pesaient sur sa sécurité.

[4] Le principe de la souveraineté parlementaire est resté très fort au Royaume-Uni, où il n'y a pas de constitution codifiée. La Seconde Guerre mondiale a contribué à renforcer la fierté de la Grande-Bretagne vis-à-vis de son parlement qui, contrairement aux autres parlements nationaux, avait survécu au conflit. Il paraissait hors de question qu'une instance supra nationale puisse prétendre réduire les pouvoirs de la "Mère de tous les Parlements".

[5] Une autre question qui n'a pas été soulignée par le Chancelier est celle du taux de change, c'est-à-dire du niveau auquel la livre sterling rejoindra éventuellement l'euro, ce qui implique également le rapport entre les deux monnaies au cours de la période intermédiaire.

[6] Depuis l'été 2000 des divergences étaient apparues entre le ministre des Affaires étrangères et le Chancelier de l'Echiquier au sujet de l'euro. Apparemment le Chancelier a exigé et obtenu après arbitrage du Premier ministre que plusieurs phrases d'une déclaration que le Foreign Secretary Robin Cook devait faire devant les Communes soient censurées car elles semblaient indiquer que la position du gouvernement s'était infléchie et qu'on s'acheminait vers une décision rapide à propos de l'UEM.

[7] Les Britanniques n'ont manifestement pas beaucoup varié sur leur position vis-à-vis de l'euro, comme en attestent les sondages mensuels réalisés par l'institut ICM. Plus qu'une méfiance on peut parler d'un désintérêt pour la question.

[8] Le gouvernement déclarait officiellement que l'euro n'était pas dans l'intérêt économique de la nation. Cette déclaration allait se trouver confortée par la victoire du non au referendum suédois sur l'adhésion à l'euro du 14 septembre 2003.

[9] Au Forum économique de Davos, le 21 janvier 2004, Jack Straw, le secrétaire au Foreign Office qualifiait l'année 2003 de "capitale" pour le peuple irakien, rappelant qu'elle a marqué "la fin d'un régime qui ne lui a apporté, pendant plus d'une génération, que violence, appauvrissement et isolement".

[10] En revanche, les conclusions ont été très sévères à l'égard de la BBC , dont le président Gavyn Davies a démissionné, ainsi que M. Gilligan, le journaliste qui avait dénoncé les manipulations du dossier, en faisant valoir que les allégations de Tony Blair sur les armes de destruction massives de l'Irak étaient, sinon sans fondement, du moins excessives.

[11] Tony Blair avait initialement prévu de se contenter d'une ratification par le Parlement.

[12] La date retenue a été fixée au dimanche 27 février 2005.

[13] La campagne électorale qui doit précéder le referendum doit durer dix semaines.

[14] http://www.fco.gov.uk

[15] C'est bien parce qu'elle attache tant d'importance à son parlement que la Grande-Bretagne a si peu recours à la démocratie directe.

[16] La contribution de la Grande-Bretagne au budget communautaire a été, au cours des dernières années d'environ trois fois celle de la France, après ristourne. A partir de 2007, la contribution nette de la Grande-Bretagne au budget commun sera supérieure approximativement d'un milliard d'euros à celle de la France. Si cette ristourne cessait de lui être accordée, la contribution britannique serait alors près de quatre fois supérieure à celle de la France.

[17] Gordon Brown, qu'on a surnommé le Chancelier de fer, s'est toujours employé à tempérer les ardeurs européennes du Premier ministre en particulier sur la question de l'euro, ce qui pourrait être perçu comme une preuve de clairvoyance en cas de victoire du non au referendum.