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Conseil européen (17-18 juin 2004) : Quelle constitution pour l'Europe ?

Author : Thierry Chopin : PhD in Political Science from the Ecoles des Hautes Etudes en Sciences Sociales. Studies Director at the Foundation, he is an Associate Professor at the Conservatoire National des Arts et Métiers (CNAM). Visiting Professor at the Collège d'Europe (Bruges), he also teaches at Sciences Po, as well as the Mines Paris Tech. He is an associate expert at the CERI (Centre d'Etudes et de Recherches Internationales Sciences Po). He notably co-managed the "Dictionnaire critique de l'Union européenne" (Armand Colin, 2008) and published "Politique Européenne. Etats, pouvoirs et citoyens de l'Union Européenne" with Y Bertoncini (Presses de Sciences Po/Dalloz, coll "Amphis" 2010.


Le Conseil européen, qui a réuni les Chefs d'Etat et de gouvernement les 17 et 18 juin dernier, s'est conclu par un accord sur une Constitution pour l'Europe.

On sait que la discussion sur un tel texte constitutionnel a été longue et ardue. Deux phases se sont succédées : tout d'abord, une Convention (composée de représentants des Etats membres, de la Commission européenne, du Parlement européen, mais aussi de représentants des candidats à l'adhésion) a été réunie entre février 2002 et juillet 2003, qui, présidée par Valéry Giscard d'Estaing, a débouché sur un projet de « traité établissant une Constitution » pour l'Europe qui comprenait des avancées notables en termes de clarification et de simplification des structures, des instruments et des moyens d'action de l'Union européenne, de renforcement de l'efficacité du processus décisionnel communautaire, et enfin de démocratisation de l'Union, c'est-à-dire de rapprochement de l'Europe et de ses citoyens. Ces trois exigences constituaient l'agenda fixé à la Convention par la déclaration de Laeken adoptée par les Chefs d'Etat et de gouvernement en décembre 2001.

A la suite de cette première phase, une Conférence intergouvernementale (CIG), composée des représentants des gouvernements, s'est ouverte le 4 octobre 2003, afin d'examiner le projet de Constitution proposé par la Convention sur l'avenir de l'Europe et a pris le relais de cette dernière. Comme on pouvait s'y attendre, le retour à la logique proprement diplomatique de négociation entre gouvernements a eu pour conséquence de réintroduire les marchandages entre intérêts nationaux, ce qui a entraîné, là encore de manière prévisible, des déperditions importantes aux dépens du projet proposé par la Convention. Cette évolution a culminé au Conseil européen de Bruxelles, les 12 et 13 décembre 2003, où les Chefs d'Etat et de gouvernement ont buté, comme à Amsterdam puis à Nice, contre un double écueil : la pondération des voix des Etats dans la règle de vote au Conseil des ministres et la taille de la Commission et de la représentation égale des Etats au sein de celle-ci.

On doit reconnaître à la Présidence irlandaise de l'Union européenne, qui a succédé à la Présidence italienne, le mérite d'avoir renouer le dialogue entre les Etats membres, en particulier sous la forme de réunions et de rencontres bilatérales ayant pour finalité d'assouplir les positions des uns et des autres et de concilier des positions qui avaient été défendues de manière inflexible, à Bruxelles en décembre 2003.

Tels sont très rapidement résumés les grandes étapes qui ont conduit à l'accord conclu ce week-end sur le projet de Constitution européenne. Si l'on doit se réjouir d'un tel accord, d'autant plus dans le contexte post-électoral marqué par une indifférence croissante des citoyens à l'égard de l'Union européenne, il convient de procéder, même si le recul manque, à une première évaluation du nouveau projet de Constitution par rapport au texte de la Convention.

I-Un bilan en demi-teinte par rapport au projet de la Convention

A-Les enjeux institutionnels

En ce qui concerne, les questions institutionnelles, il convient de souligner que ce nouveau texte marque un recul par rapport au projet de la Convention.

1- Le vote à la majorité qualifiée au Conseil des ministres

a- La règle de la double majorité

Tout d'abord, le compromis atteint sur la règle de vote au Conseil prévoit que, à partir de 2009, une décision sera prise si elle recueille 55% du nombre d'Etats (à condition que cette majorité de 55% représente au moins 15 Etats) représentant 65% de la population de l'Union (contre 50% et 60% dans le projet de la Convention). Cela signifie que 12 pays (dans une Union composée de 25 membres) ou un nombre d'Etats membres représentant 35,01% de la population ont la possibilité de rejeter telle ou telle initiative. Cela a pour conséquence de renforcer le poids des petits et des moyens Etats à l'égard des grands Etats.

Le nouveau dispositif a aussi pour conséquence de diminuer le nombre de coalitions majoritaires gagnantes (même si le nouveau texte précise qu'une minorité de blocage ne pourra être constituée qu'avec au moins quatre pays, ceci afin d'éviter que les trois plus grands ne disposent d'un droit de veto) et par-là de réduire l'efficacité du système de décision envisagé par la Convention : avec le traité de Nice, le nombre de coalitions majoritaires possibles était de 2% ; avec le projet de la Convention, de 22% ; avec le texte nouveau de la Constitution, de 12%.

b- Le maintien de l'unanimité dans des domaines cruciaux

La Convention avait préconisé, pour des raisons d'efficacité du dispositif décisionnel, d'étendre l'application de la règle de la majorité qualifiée à un nombre croissant de domaines. Les Chefs d'Etat et de gouvernement sont revenus sur ces avancées dans certains domaines au profit du maintien de l'unanimité sur des domaines cruciaux.

Sous la pression des Britanniques (et la défense des fameuses « lignes rouges » que la Constitution ne devait pas franchir), auxquels se sont joints les Irlandais, les propositions de la Convention prévoyant le développement d'une harmonisation fiscale (en faveur de laquelle la France et l'Allemagne militent) ont été rejetées. Cela signifie que c'est la règle de l'unanimité qui continuera de s'appliquer à ces domaines et que chaque Etat membre continuera de jouir d'un droit de veto, et donc d'un droit de blocage.

En dépit des progrès en matière de coopération judiciaire en matière civile et les politiques d'asile et d'immigration, en ce qui concerne la coopération judiciaire en matière pénale, chaque Etat conservera son veto, source de blocage, au cas où un Etat jugerait qu'une « loi » européenne serait incompatible avec les « principes fondamentaux de son système pénal ». Concrètement, chaque Etat membre, dans ce cas, pourra saisir le Conseil européen, grâce à une procédure dite du « frein d'urgence ». Le nouveau texte limite aussi les pouvoirs du Parquet européen aux questions relatives aux intérêts financiers de l'Union, même s'il convient de noter que le Conseil européen pourra étendre ces pouvoirs à la lutte contre la criminalité grave ayant une dimension transfrontière.

Enfin, la politique commerciale extérieure en matière culturelle et audiovisuelle, éducative et de santé restera dans le giron des Etats membres et sera soumise à la règle de l'unanimité, comme le souhaitait la France.

Le Conseil européen est donc revenu sur l'extension du champ d'application du vote à la majorité qualifiée, proposée par la Convention. Il convient de souligner que dans certains domaines (comme la politique étrangère et de sécurité commune), le Conseil européen pourra décider, mais à l'unanimité, le passage à la règle de la majorité qualifiée : c'est le sens de la « clause passerelle » souhaitée par la France et qui permet de dépasser les risques de blocage liés à l'unanimité, sauf dans le domaine de la défense. L'autre moyen, in fine, de sortir de l'impasse est de recourir au système de la « coopération renforcée » (dont l'autorisation est conditionnée par un vote à l'unanimité) entre les Etats membres qui souhaiteraient aller de l'avant, et qui doit rester ouvert à tous les Etats membres.

2- La « taille » de la Commission

En ce qui concerne la « taille » de la Commission, la solution d'un Commissaire par Etat a été retenue, et ce jusqu'en 2014, ce qui conduit à une forte surreprésentation des petits Etats.

Après 2014, la Commission sera composée d'un nombre de membres « correspondant aux deux tiers du nombre des Etats » (soit 18 membres dans une Union composée de 27 membres quand la Bulgarie et la Roumanie auront adhéré - y compris le Président de la Commission et le Ministre européen des affaires étrangères, vice-Président de la Commission) tandis que la Convention avait proposé que la Commission soit composée de 15 membres. La composition de la Commission sera régie par le principe d'une rotation égalitaire des Etats.

3- La question du nombre d'eurodéputés

Enfin, le nombre minimal d'eurodéputés au Parlement européen sera ramené, à compter de 2009, à 6 (au lieu de 4). Cette nouvelle disposition rend compte de la volonté des « petits » pays de renforcer leur influence au sein d'une institution dont le poids politique est croissant. La conséquence est que le nombre maximal de sièges au Parlement européen, qui avait été fixé à 732, devra être modifié pour passer à 750. Notons que le nombre maximum d'eurodéputés passera de 99 à 96.

B-Les questions socio-économiques

1-La zone « euro »

Les pouvoirs dont bénéficient les Etats membres de la zone euro ne sont guère modifiés.

Le point à souligner concerne la procédure d'adhésion d'un Etat membre à cet ensemble. Les Etats qui en sont déjà membres pourront adopter une recommandation à la majorité qualifiée (représentant au moins 3 / 5 de la population de la zone euro) favorable à l'entrée de tel ou tel Etat, recommandation qu'ils adresseront au Conseil des ministres qui décide de l'admission. Cet élément du nouveau texte a été accepté à la demande de la France, selon laquelle l'adhésion d'un nouvel Etat membre à la zone euro doit être décidée par les seuls Etats membres de cette zone et non par les vingt-cinq Etats membres de l'Union européenne.

Il faut aussi souligner que le nouveau texte constitutionnel reconnaît l'existence de l' « Eurogroupe », en charge de la coordination des politiques économiques des pays membres de la zone euro.

2- Le pacte de stabilité

En ce qui concerne la question des pouvoirs de la Commission européenne en matière de contrôle des déficits publics des Etats membres, soulevée en particulier par l'Allemagne, la procédure de sanction pour déficits excessifs sera engagée sur « recommandation » et non sur « proposition » de la Commission européenne. Ce dernier point est important puisqu'il implique que le Conseil des ministres – représentant les Etats – puisse apporter à la majorité qualifiée des modifications à une telle recommandation (tandis que le projet initial prévoyait qu'une « proposition » de la Commission ne pouvait être modifiée ou rejetée qu'à l'unanimité). Ces dispositions (qui découlent des positions défendues par l'Allemagne, l'Italie, la Grèce et la Pologne, et qui ont été soutenues par la France) ont pour conséquence un recul des pouvoirs de la Commission européenne en matière de contrôle du respect des règles du pacte de stabilité par les Etats (ce qui contrevient à ce qu'avait proposé la Convention).

3-Le budget communautaire

Tout d'abord, Le nouveau texte constitutionnel ne retient pas les modifications - proposées par la Convention - de la procédure budgétaire définissant un cadre financier pluriannuel (qui fixe les grandes enveloppes pour sept années) et simplifiant la procédure concernant le budget annuel de l'Union dans laquelle le Parlement européen devait obtenir le dernier mot sur les dépenses (en particulier sur les dépenses agricoles). Néanmoins, avec la procédure retenue, le Parlement européen décidera à égalité avec le Conseil des ministres, ce qui signifie que les Etats ne disposeront pas non plus du dernier mot (comme c'est le cas à présent sur une partie importante du budget communautaire) et que les décisions qui seront prises dans le domaine budgétaire seront les résultat de compromis qui devront être négociés et où la capacité d'influence des Etats sera déterminante.

Ensuite, à la demande en particulier des Pays-Bas, la règle de l'unanimité continuera de s'appliquer à la définition de ce budget pluriannuel (tandis que le projet de la Convention prévoyait le passage à la règle de la majorité à la fin du premier budget faisant suite à l'entrée en vigueur de la Constitution). Cela signifie que chaque Etat membre continuera de disposer d'un droit de veto dans la définition et la fixation de sa contribution au budget de l'Union européenne (ce qui ne permet donc pas de mettre en question du « chèque » britannique qui permet au Royaume-Uni de bénéficier, depuis 1982, d'un « rabais » dans sa contribution au financement du budget de l'Union européenne) et dans l'adoption des perspectives financières. Il convient toutefois de noter l'existence, dans ce domaine, d'une « clause passerelle » permettant le passage de la règle de l'unanimité à celle de la majorité.

4-Un refus de toute avancée dans le domaine social ?

D'un côté, il faut noter, sous l'effet de la volonté britannique (doublée du soutien de la République tchèque, de la Slovaquie, de Chypre et de Malte) , la limitation du champ d'application et de la portée juridique de la Charte européenne des droits fondamentaux, qui fait l'objet de seconde partie du texte.

D'un autre côté, le nouveau texte précise, sur la proposition de la Présidence irlandaise, que les dispositions concernant la protection sociale des travailleurs migrants seront régies par la règle de la majorité qualifiée, même si les Etats membres qui jugent ces dispositions incompatibles avec leur système de protection sociale auront la possibilité de faire appel devant le Conseil européen au sein duquel il dispose d'un droit de veto.

Il convient enfin de noter sur le volet « social » de la Constitution que le nouveau texte introduit un élément important, sous la forme d'une « clause sociale », puisqu'il souligne la nécessité de promouvoir un haut niveau d'emploi, une protection sociale adéquate ainsi que la lutte contre l'exclusion sociale.

II- Le nouveau texte préserve néanmoins la majeure partie des avancées importantes du travail de la Convention

A- Rationalisation, simplification et clarification

1- Un traité constitutionnel unique

Reprenant 90% des propositions du projet élaboré par la Convention, ce texte constitutionnel unique, qui se substituera aux traités existants mais aussi à l'ensemble complexe des accords, conventions, déclarations et autres protocoles, présente l'avantage de donner une unité d'ensemble à l'architecture juridique de l'Union européenne. Cette exigence se traduit par la création d'un « cadre institutionnel unique » qui s'appuie sur le Parlement européen, le Conseil européen, le Conseil des ministres, la Commission européenne – dont les fonctions ont été clarifiées -, la Banque centrale européenne et, enfin, la Cour de justice.

Cet effort de rationalisation et de clarification s'accompagne d'une autre avancée importante : la suppression de l'organisation en trois piliers qui avait été créée par le Traité de Maastricht, ce qui doit mettre un terme à la complexe coexistence des différentes politiques communautaires et intergouvernementales. De ce point de vue, le pilier « Justice et Affaires intérieures » (JAI) et la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) échappent désormais à la coopération intergouvernementale et sont communautarisés.

Enfin, l'octroi à l'Union européenne de la « personnalité juridique » permettra de mettre fin à la complexité d'une situation où l'Union n'était que la somme des Etats membres et des trois communautés européennes. L'Union devient par là même un être de droit à part entière ce qui lui permettra, par exemple, de conclure des accords avec des organisations internationales et d'adhérer à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme.

2- La simplification des instruments et des procédures

La simplification des instruments d'action et des procédures constitue une seconde avancée importante.

Pour mettre un terme à la multiplicité des différents instruments de l'Union, la Convention a réduit le nombre des moyens dont dispose l'Union pour agir (6 au lieu de 15) en établissant, parallèlement, une typologie fondée sur une simplification du vocabulaire utilisé, cette question de rédaction n'étant pas du tout secondaire ou marginale puisqu'elle est une condition de la lisibilité de la Constitution. Très concrètement, la Constitution établit : tout d'abord, des actes législatifs comprenant les lois européennes et les lois-cadres européennes (qui remplacent les règlements et les directives) ; ensuite, les actes non législatifs comprenant les règlements européens et les décisions européennes ainsi que les avis et les recommandations. Cette clarification doit permettre de rendre le processus de décision plus compréhensible.

En ce qui concerne la simplification des procédures, il faut souligner que, pour l'adoption des actes législatifs, la procédure législative ordinaire devient la règle et généralise la procédure de prise de décision à la majorité qualifiée.

3- La clarification du partage des compétences

La Constitution clarifie le partage des compétences de l'Union. Tout d'abord, elle définit les principes : les compétences de l'Union sont celles que les Etats membres lui attribuent dans la Constitution (principe d'attribution) et toutes les autres compétences continuent d'appartenir aux Etats membres qui détiennent donc une compétence de droit commun ; l'Union agit dans les domaines où les Etats ont décidé de mettre en commun leur pouvoir, pour être plus efficace (principe de subsidiarité) dans le respect de ce qui est nécessaire (principe de proportionnalité).

Ensuite, elle opère une clarification des compétences de l'Union en distinguant : les compétences exclusives dans les domaines où l'Union légifère seule comme, par exemple, la politique monétaire des Etats de la zone euro, la politique commerciale commune et l'Union douanière ; les compétences partagées dans les domaines où l'Union et les Etats partagent le pouvoir de légiférer comme, par exemple, la sécurité intérieure et la justice ; enfin, les actions d'appui, de coordination ou de complément par lesquelles l'Union peut soutenir certaines politiques qui relèvent des Etats comme l'éducation dans sa dimension européenne, par exemple, les échanges universitaires et l'enseignement des langues de l'Union.

Enfin, en ce qui concerne le contrôle de ce partage des compétences (ou en termes plus techniques du principe de subsidiarité), il est important de noter que, suivant la proposition novatrice et inédite de la Convention, la Constitution européenne prévoit de doter les Parlements nationaux d'un pouvoir de contrôle, qui prend la forme d'un « mécanisme d'alerte précoce », en cas de présomption d'immixtion de l'Union dans des domaines qui ne seraient pas de sa compétence.

B- La démocratisation de l'Union européenne : la représentation des citoyens européens

1- Un Président stable de l'Union et un Ministre européen des affaires étrangères

Les propositions de la Convention en matière de représentation de l'Union sur la scène internationale ont été maintenues.

Tout d'abord, l'Union sera dotée d'un Président stable, désigné à la majorité qualifiée par le Conseil européen (réunissant les Chefs d'Etat et de gouvernement de l'Union) pour deux ans et demi renouvelable une fois. Ce nouveau système met fin à la rotation semestrielle de la Présidence de l'Union européenne. Il doit donner néanmoins une voix et un visage à l'Europe. Il aura pour fonction d'animer les travaux du Conseil européen et d'assurer la représentation extérieure de l'Union européenne.

Ensuite, un Ministre européen des affaires étrangères sera finalement créé : il sera désigné pour cinq ans à la majorité qualifiée. En fusionnant les postes du Commissaire européen en chargé des relations extérieures et du Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, il doit apporter une unité plus grande à la politique étrangère de l'Union européenne.

Néanmoins, la politique étrangère et de sécurité commune de l'Europe restera, elle aussi, dans le giron des Etats, ce qui signifie que toute décision devra être prise à l'unanimité et que chaque Etat membre dispose d'un droit de veto. Le Ministre européen des affaires étrangères présidera le Conseil des ministres des relations extérieures (exception à la règle selon laquelle le système de présidence semestrielle tournante continuera de caractériser l'ensemble des Conseil des ministres sectoriels – agriculture ou finances, par exemple -, contrairement à ce qui avait été envisagé par la Convention afin d'apporter un supplément de stabilité).

En matière de politique de défense, les Chefs d'Etat et de gouvernement se sont engagés à définir une « défense commune », mais à l'unanimité. La « clause de solidarité » en cas d'agression militaire sur le territoire de l'un des Etats membres de l'Union, proposée par la Convention, a été maintenue. De la même manière, la possibilité de « coopérations structurées » (ouverte par la Convention) en matière de politique de défense a été conservée et permettra la constitution de capacités de défense commune et la prise de décisions entre un petit groupe d'Etats qui souhaitent s'associer dans ces matières.

2- Le renforcement du Parlement européen

Avec la Constitution, le Parlement européen devient un véritable colégislateur et la « codécision » avec le Conseil des ministres devient la « procédure législative ordinaire ». Le nombre de domaines sur lesquels s'appliquera la codécision doublera (80 domaines au total) : par exemple, dans les domaines de l'aide humanitaire ; de la politique spatiale européenne ; de la coopération judiciaire en matière civile (à l'exception du droit familial) ; de la protection de la propriété intellectuelle ; et encore de la politique commerciale ; etc.

Il convient aussi de souligner que le Parlement européen détiendra un pouvoir de nomination du Président de la Commission européenne, ce qui ne peut qu'être de nature à accroître fort heureusement la politisation des futures élections européennes.

Enfin, si le Parlement européen ne dispose toujours pas de l'initiative législative (la Commission européenne détenant ce monopole), notons néanmoins que le nouveau texte constitutionnel (suivant là encore l'une des innovations de la Convention) introduit un « droit d'initiative populaire », principe selon lequel les citoyens européens ont la possibilité, sur pétition d'un million de signatures, de demander à la Commission de déposer une proposition législative.

Conclusion

Si les récents résultats des élections européennes – marqués par une grande indifférence des citoyens à l'égard du Parlement européen – imposaient sans doute une « obligation de résultat » aux Chefs d'Etat et de gouvernement, il convient toutefois de se réjouir de l'accord politique qui vient d'être atteint sur la Constitution européenne.

En dépit des reculs enregistrés, par rapport au projet de la Convention, quant au nécessaire renforcement de l'efficacité du système décisionnel, il convient néanmoins de souligner que : tout d'abord, au regard de cette première exigence, le nouveau texte permettra, à terme, un accroissement de l'efficacité des institutions communautaires même si le texte ne va pas aussi loin que ce que l'on pouvait espérer ; ensuite, si l'on évalue cet accord politico-constitutionnel à l'aune de l'exigence de rapprochement de l'Europe et des citoyens, on peut sans doute dire que des progrès notables ont été accomplis en matière de simplification, de clarification et de démocratisation de l'Union.

De ce point de vue, et plus encore dans le contexte actuel de « crise de confiance » qui semble marquer les relations entre l'Europe et certains Etats membres, on doit espérer que ce nouveau texte constitutionnel apparaîtra comme un nouveau « pacte de confiance mutuelle » entre les Etats, l'Union et les citoyens européens. Après avoir gagné, non sans mal, la bataille de la négociation diplomatique au cours de laquelle l'expression des intérêts nationaux a été souvent vive, et parfois même exacerbée, une autre bataille reste maintenant à remporter : celle des opinions publiques elles-mêmes.

Ce qui est en jeu réside dans le soutien indispensable que les citoyens doivent apporter à ce pacte constitutionnel, et ce d'autant plus si le mode de ratification qui sera choisi prend la forme du référendum, comme c'est le cas déjà dans neuf Etats membres de l'Union européenne.