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Synthèses
Politique et démocratie
Synthèse n°2

Au-delà de l'etat-nation : Quelle démocratie pour l'Europe ?

Au-delà de l'etat-nation : Quelle démocratie pour l'Europe ?
12/03/2001

Depuis environ deux siècles, c'est dans le cadre de l'Etat-nation que les démocraties européennes ont pu se développer en adoptant et concrétisant les valeurs du libéralisme politique : respect de l'autonomie individuelle, de la réflexion et du choix personnels, traitement égalitaire des citoyens de la part d'un Etat neutre et impartial, protection des droits et libertés individuels, élections libres dans un climat de pluralisme et de tolérance. Aujourd'hui, ces valeurs humanistes sont largement acceptées, et la démocratie de caractère libéral - tout comme l'Etat-nation - est devenue un modèle tant envié que copié en dehors du monde occidental [1]. Pourtant, avec l'érosion de l'Etat-nation - son incapacité croissante à remplir les tâches qui lui furent jadis assignées - il est légitime de se demander si celui-ci peut encore être considéré aujourd'hui comme soutien et garant de la démocratie ? Et plus encore, comment préserver la démocratie sur le territoire européen, où l'intégration accentue le phénomène de dénationalisation, tout en traçant les contours encore incertains d'une citoyenneté européenne d'un type nouveau.

Au cœur de ces interrogations se trouve la notion de peuple, inséparable du concept d'Etat-nation.



L'Etat-nation peut se targuer d'un beau succès en matière d'institution et de pérennisation de la démocratie, avant tout parce qu'il a su accomplir l'universalité de la "communauté des citoyens", pour reprendre une expression chère à la sociologue Dominique Schnapper. Autrement dit, parce qu'il a réussi à doter des mêmes droits l'ensemble des individus vivant sur son territoire, dès lors qu'ils appartiennent au groupe national, à établir une correspondance sans faille entre un peuple homogène et les compétences étatiques, en premier lieu une loi unique. A l'heure européenne, étendre un tel modèle au niveau de l'Union est peu crédible. Alors que le processus d'unification politique continue à avancer, il paraît difficile de parler de peuple européen. En témoignent le caractère artificiel des ouvrages consacrés à l'identité européenne et l'accueil majoritairement indifférent du public à leur encontre. Le modèle de correspondance de l'Etat-nation ne peut être repris pour les projets d'Union. Le défi est donc aujourd'hui de penser la démocratie à l'échelle européenne, sans prendre pour modèle l'Etat-nation et sa signification du peuple.

1. La souveraineté du peuple : une préoccupation révélatrice



Avec le déclin de la forme de l'Etat-nation émergent de nombreuses préoccupations concernant la démocratie et son avenir dans l'Union, qui renvoient à des défis plus ou moins réels. L'un d'eux est lié au concept de souveraineté nationale.

1.1 Le mythe de la souveraineté populaire



La souveraineté du peuple, comme entité collective pouvant choisir ses orientations et les appliquer librement, sans connaître d'entraves à sa volonté, fait partie des mythes fondateurs de la théorie démocratique. A l'origine, c'est-à-dire dès le XVI° siècle, la souveraineté renvoie à la toute puissance du monarque, au pouvoir de droit divin infaillible, ne pouvant, ni ne devant, être mis en question. Loin de faire disparaître l'idée de souveraineté, l'avènement et la consolidation de l'Etat-nation en ont au contraire fait une notion clef des nouveaux régimes démocratiques républicains : contrôlant la violence légitime sur un territoire déterminé, l'Etat devint entièrement libre d'y régner comme son gouvernement l'entendait, et à travers lui sa population. La Révolution française confirme cette nouvelle orientation : c'est désormais le peuple national détenteur de droits de citoyenneté qui légitime à la fois le pouvoir de l'Etat et ses choix politiques. Le mythe de la souveraineté populaire renvoie à un peuple uni prenant des décisions collectives essentiellement au moyen du vote démocratique, à une communauté de destin capable de mener à bien son propre avenir de façon autonome.

D'après cette conception, les transferts de souveraineté, auxquels a de plus en plus souvent recours l'Etat-nation contemporain, notamment dans le cadre de l'Union européenne, retirent aux citoyens des démocraties libérales d'Europe un droit fondamental, celui de choisir librement et en toute indépendance les orientations de leur communauté politique. La dénationalisation des décisions politiques, dès lors que celles-ci sont le fruit d'institutions supranationales, confisqueraient ainsi au peuple son droit à l'autodétermination. En outre, et appliquée au contexte de la citoyenneté européenne, cette idée de la souveraineté en appelle à l'existence d'un peuple européen, soudé par une identité et une volonté communes. Un tel peuple est aujourd'hui inexistant en tant que tel, et il est aisé d'imaginer les difficultés tant morales que pratiques, qui accompagneraient sa création quasiment ex nihilo.

Dans la mesure où elle repose sur un mythe erroné, et ne correspond pas à la réalité du pouvoir démocratique moderne, une telle crainte n'est pas fondée. Qu'il s'agisse de la souveraineté de l'Etat monarchique, de l'Etat-nation ou simplement du peuple, la souveraineté absolue n'a jamais existé. Non seulement il y a toujours eu des interactions, échanges et influences entre pays, entre populations ; mais pour prendre des décisions politiques valables à l'intérieur de ses propres frontières, l'Etat a également toujours dû tenir compte de facteurs extérieurs - attentes d'autres dirigeants ou situation du marché économique régional, si ce n'est international. La souveraineté populaire apparaît ici comme un droit illusoire, que l'on ne peut retenir comme critère de définition du système démocratique. Si l'affaiblissement de l'Etat-nation représente un danger pour la démocratie, c'est ailleurs que dans les transferts de souveraineté qu'il faut le chercher.

1.2. Erosion de la souveraineté et crispations identitaires



Malgré les malentendus qu'il dissimule, le mythe de la souveraineté est intéressant à analyser pour traiter de la démocratie européenne. En effet, le débat qui s'est greffé sur la question de la souveraineté est révélateur du "malaise de l'identité nationale", trop fréquent dans les sociétés européennes pour être ignoré. Face à l'érosion de la souveraineté étatique et à son transfert à des institutions supranationales, du moins à la perception qu'ils peuvent avoir du phénomène, nombreux sont les citoyens à se réfugier dans des réactions - généralement nationalistes - exacerbées. Ces réactions à leur tour, en tant qu'elles s'accompagnent d'un rejet des règles du jeu démocratique, représentent en soi une véritable menace pour la démocratie et ses valeurs.

Bercés du mythe de la souveraineté nationale, certains citoyens croient à tort leur nation privée de son pouvoir légitime, et s'imaginent spoliés d'un de leurs droits fondamentaux, qui plus est de leur unique droit collectif. D'où des réactions de "frustration nationale", s'exprimant à la fois par des attitudes nationalistes parfois problématiques, un détachement, voire une critique violente des institutions démocratiques, ainsi qu'une indifférence croissante vis-à-vis de la vie politique nationale, et plus encore européenne. Un tel malaise peut aller jusqu'à la haine de l'Autre, du non national, jusqu'à une rébellion contre l'Etat. Il est probable qu'il participe à l'anomie politique des Européens en général, ainsi d'ailleurs qu'à certains bons scores des partis d'extrême-droite en Europe.

Il est en effet déjà advenu, particulièrement en période de crise économique, que les représentants des courants nationalistes exigent une plus grande fermeture de la nation sur elle-même, de façon à accorder aux individus des droits et libertés [2] en fonction de la nationalité ; autrement dit, ils nient l'universalité des droits fondamentaux, en se prononçant pour un système de privilèges réunissant les membres de la nation ou de discriminations excluant les non-membres. Si de telles réactions de repli résultent en grande partie d'une erreur de compréhension du système démocratique, notamment du concept de souveraineté, elles n'en représentent pas moins un grave danger pour la cohésion des sociétés démocratiques, ainsi que pour le maintien de leurs valeurs humanistes. Ceci est encore plus flagrant dans une Europe qui, dans l'esprit du Traité de Maastricht, accorde des droits de citoyenneté à tous les ressortissants des pays de l'Union. D'où la nécessité de démystifier l'idée de souveraineté populaire et les revendications qu'elle suscite, aussi absurdes que dangereuses pour les valeurs humanistes d'inspiration libérale et la construction européenne.

2. La procédure de sanction des dirigeants



La seconde préoccupation que suscite le déclin de l'Etat-nation dans une perspective démocratique porte sur les procédures de sanction caractérisant l'élection, ou plutôt l'éviction, des dirigeants dans les sociétés démocratiques. Une telle procédure, qui est la clef de voûte de la légitimité démocratique, peut véritablement en définir le système, contrairement au pouvoir ou à la souveraineté du peuple.


2.1. Le contre-pouvoir démocratique de la sanction



Comme l'a démontré le philosophe Karl Popper, le vote permet aux électeurs de juger leurs dirigeants, et de retirer les commandes politiques à ceux qui n'en sont pas dignes, c'est-à-dire à ceux dont ils ne sont pas satisfaits. En effet, l'élection ne vise pas à choisir les futurs gouvernants, mais simplement à destituer les mauvais. Cette procédure d'élimination, qui renvoie à une définition toute négative de la démocratie, permet aux citoyens de contrôler a posteriori la politique des gouvernants, et d'éviter ainsi - jamais complètement, il est vrai - qu'ils ne commettent des abus de pouvoir. Les élections représentent une garantie de contre-pouvoir fort, sans lequel la démocratie perdrait un grand nombre de ses attraits, voire sa raison d'être même. Elles font des citoyens, non les détenteurs d'une souveraineté absolue, mais les censeurs d'une politique qu'ils ne peuvent que juger après-coup.

Le problème que pose ici la dénationalisation du politique réside dans son incapacité à assurer l'existence et le fonctionnement d'un tel contre-pouvoir démocratique efficace. En déléguant de plus en plus de compétences aux institutions bruxelloises, l'Etat-nation européen désolidarise les trois instances qu'il tenait jusqu'à peu soudées l'une à l'autre : territoire, compétences et identité deviennent toujours plus indépendants l'un de l'autre. Cette dissociation progressive des attributions de l'étatisme traditionnel met à mal la procédure de contrôle démocratique : les électeurs n'ont que la possibilité de juger leurs dirigeants nationaux alors que leur rôle de législateurs tend à se vider de sa substance pour laisser place à un simple rôle d'exécutants, se contentant d'appliquer des décisions prises par d'autres au niveau supranational. Dans le même temps, les véritables dirigeants, dont les décisions se répercutent toujours plus sur le quotidien des citoyens, échappent en grande partie au jugement de ces derniers.

L'insuffisance d'un tel contrôle démocratique est flagrante dans l'Union européenne, où se met en place un pouvoir politique relativement autonome, n'ayant qu'à peu rendre compte de ses réflexions, décisions et actions devant les citoyens. Cette relative indépendance du politique par rapport au contrôle démocratique est accentuée au niveau européen par la primauté bureaucratique, qui tend à restreindre la séparation du législatif et de l'exécutif et à jeter un voile d'anonymat sur les mesures et décisions politiques prises par des hommes sans nom ni visage. Dans un nombre de cas important, les questions politiques européennes sont traitées par des experts de la Commission européenne, par ailleurs très souvent fonctionnaires. Cette "quatrième branche du pouvoir" a la particularité, propre à l'ère de la dénationalisation, d'exercer une grande influence sur les gouvernements nationaux et les politiques étatiques, sans pour autant devoir faire preuve d'une quelconque responsabilité vis-à-vis des citoyens concernés. Autrement dit, ne pouvant être jugée par les citoyens, elle représente une instance démocratique au rôle et à l'influence de plus en plus importants.

2.2 Supranationalisme et légitimité démocratique



Pour répondre à cette préoccupation, il serait tentant de faire remonter la légitimité des structures supranationales à celle des gouvernements nationaux auxquels les citoyens se réfèrent. Cela est possible, dans la mesure où les organismes supranationaux [3] sont constitués de représentants des Etats-nations, nommés par les gouvernements ou, plus rarement, démocratiquement élus. Ainsi, un renforcement du Conseil des ministres, organe décisionnel déterminant de l'Union, exclusivement composé de membres des gouvernements nationaux des Etats européens permettrait que la souveraineté nationale reste aux mains des représentants nationaux. Il n'y a pas alors d'érosion de la souveraineté nationale, tout au plus une nouvelle organisation de cette dernière, au reste tout aussi légitime. Dans ce cas, on pourrait dire que la politique européenne applique la souveraineté nationale des pays membres de l'Union, et par conséquent représente démocratiquement leurs populations. S'il est vrai que la participation de ministres nationaux à l'exécutif européen, outre la cessation volontaire de souveraineté aux institutions supranationales, est aujourd'hui la seule légitimation possible de ces institutions celle-ci est hautement insuffisante ; et ce pour deux raisons principales.

D'abord parce qu'elle ne remplit pas la condition démocratique de correspondance. Pour qu'il y ait démocratie, le territoire sur lesquelles les mesures politiques sont appliquées doit coïncider avec le territoire sur lequel elles prennent effet. A titre d'exemple, on pourrait difficilement tenir pour démocratique la décision du gouvernement britannique de revenir à une loi écologique particulièrement laxiste, si celle-ci avait pour conséquence directe de polluer les mers scandinaves et de priver de travail les pêcheurs norvégiens. Dans un tel cas, les citoyens norvégiens concernés par la mesure britannique en question ne pourraient nullement sanctionner les décideurs britanniques, et guère plus exercer sur eux de pression efficace. Bien qu'ils aient été représentés par des délégués de leur gouvernement national lors de la délibération, les citoyens de cet Etat n'ont alors guère de recours. Les problèmes de correspondance sont relativement fréquents dans le monde contemporain, où il n'est pas rare que la politique d'un Etat ait des répercussions au-delà de ses frontières. Mais ils gagnent en intensité lorsque les décisions sont prises au-delà même de l'Etat-nation, dans une sphère transnationale.

Si l'argument de la représentation démocratique des citoyens au niveau supranational est insuffisant, c'est aussi parce qu'elle néglige la condition démocratique de contrôle. Premièrement parce que les méandres nébuleux de la politique supranationale encouragent les dirigeants ayant participé à une décision impopulaire à échapper à leur responsabilité face à l'opinion publique nationale, en la renvoyant à leurs homologues européens. Dans un tel cas, le citoyen ne sait qui juger, et encore moins qui sanctionner. Deuxièmement parce que les citoyens n'ont pratiquement accès qu'à des sphères publiques nationales ; quelle que soit la nature de l'élection, et cela vaut également pour les élections européennes, les campagnes électorales sont orientées vers des problèmes nationaux, des responsabilités nationales. Le citoyen ne sait alors quoi sanctionner.

Dans la quasi-incapacité, d'établir les responsabilités, et de juger des questions supranationales et de leurs enjeux, le citoyen ne peut effectuer aucun contrôle sur une telle politique [4].

3. Démocratie et citoyenneté européenne



Si elle est certes porteuse d'une signification déterminante, on ne peut réduire la question du contrôle démocratique à celle du vote-sanction. Il faut également prendre en compte le processus, en amont, qui seul rend possible un jugement lucide, et par conséquent un vote de contrôle juste et efficace.

3.1 Pour une opinion publique dénationalisée



L'enjeu consiste essentiellement en l'émergence et le développement d'une opinion publique dépassant le cadre national, sensibilisée aux grandes questions internationales, en premier lieu européennes, et capable de saisir à la fois les problématiques et la signification des discussions à leur propos. Si elle existait, une telle opinion publique dénationalisée et éclairée serait sans doute la clef du contrôle démocratique, dès lors qu'il s'applique à une politique supranationale, voire nationale. En effet, cette opinion publique contribuerait non seulement à démocratiser la politique européenne en facilitant l'exercice du contrôle démocratique des dirigeants, mais permettrait également de légitimer le système démocratique, une Constitution européenne et la Charte des droits fondamentaux.

L'institution d'un cercle de discussion élargi, engageant l'ensemble des citoyens européens, n'est pas sans rappeler l'"éthique du discours" du philosophe contemporain Jürgen Habermas. Il ne s'agit pas ici d'une discussion virtuelle entre êtres abstraits, purement raisonnables, visant à justifier les principes d'un contrat de société, mais d'une discussion nécessairement réelle, entre l'ensemble des citoyens d'Europe [5]. Se rencontrant au-delà des frontières nationales et linguistiques, les citoyens d'Europe pourraient ainsi débattre de projets communs de société, régler ensemble des questions de gouvernance et déterminer avec pragmatisme les droits et libertés qu'ils souhaitent voir respecter dans l'Union. Dans une société - même partiellement - dénationalisée, où les droits tendent à s'universaliser, où de plus en plus de décisions politiques, mais aussi économiques, sont prises au niveau européen, où le principe d'ingérence a cessé de constituer une exception, il est en effet indispensable d'élargir le cercle de discussion de l'opinion publique, et de l'étendre aujourd'hui à l'espace de l'Europe.

L'émergence d'un tel cercle de discussion d'ordre transnational requiert l'ouverture sur l'Europe d'institutions aujourd'hui repliées sur le cadre national, notamment des systèmes médiatique et scolaire [6]. D'une part, les médias auraient à relayer, non seulement les enjeux des problèmes européens, voire planétaires, mais également les prises de positions et les débats des gouvernants sur ces questions [7]. Faire connaître les dirigeants des autres pays, ainsi que leurs opinions et engagements politiques, présenterait le double avantage d'éclairer plus encore les enjeux du débat, et surtout d'éviter aux dirigeants d'échapper à leur responsabilité. De l'autre, l'école aurait à charge d'éduquer à la citoyenneté, non plus seulement nationale, mais également européenne, en remplaçant les mythes sur lesquels repose notamment l'enseignement de l'histoire nationale par un éveil au respect de l'Autre et à la tolérance. Fondée sur un échange entre les groupes, et par là entre les traditions d'Europe, une telle éducation serait à même de poser les premières pierres d'une culture politique commune, d'un consensus sur des valeurs éthico-politiques, au-delà des différences nationales. C'est la raison pour laquelle une telle opinion publique n'a ni pour condition de possibilité, ni même pour but, l'existence d'un peuple culturellement homogène.

3.2 Vers un nouveau paradigme du pouvoir



Pour doter la citoyenneté européenne d'un caractère démocratique, il faut aussi se pencher sur la question paradigmatique du pouvoir et inventer un équilibre d'un autre type, qui ne renvoie plus à la structure centralisée et simplificatrice de l'Etat-nation (un peuple = un Etat = une politique), mais soit adapté à la réalité européenne. Autrement dit fonde une organisation politique dans laquelle un centre décisionnel unique puisse correspondre à différents peuples, à des traditions multiples. Pour cela, l'Europe politique doit cesser de croire en l'indissociable lien unissant compétences, territoire et identité [8], sous peine de contradictions et dysfonctionnements démocratiques croissants, et distinguer les unes des autres les différentes compétences de l'Etat-nation classique, qui tendent de plus en plus à être réparties entre plusieurs instances. La clef du pouvoir n'est plus aujourd'hui l'agrégation de toutes les attributions étatiques, idéalement incarnée par l'Etat-nation - français - de la fin du XIX° siècle, mais la répartition des fonctions gouvernementales à différents niveaux de pouvoir. Autant dire que l'idée d'Etat-nation européen serait ici particulièrement malvenue.

Ainsi l'Etat national, bien qu'il ait cédé de larges parts de souveraineté aux institutions européennes et ne soit plus guère en mesure de garantir seul à ses habitants sécurité extérieure et intérieure ou bien-être social, conserve-t-il une fonction fondamentale, à savoir la fonction identitaire.

De leur côté, incapables de susciter à ce jour une véritable identification affective, les institutions européennes n'en détiennent pas moins un important pouvoir dans les domaines sécuritaire et socio-économique.

Gardons-nous cependant de schématiser la situation : l'Etat-nation n'est pas complètement dépourvu de ses attributs traditionnels - il conserve par exemple, même s'il est limité, un certain pouvoir de régulation économique -, de même que régions et Union européenne peuvent, elles aussi, endosser un certain rôle identitaire. En un mot, la caractéristique de ce paradigme est d'être complexe, et d'autoriser interactions de pouvoir et croisements d'autorité. Dès lors que l'Etat reconnaît partager son autorité avec d'autres institutions, et en assume les conséquences en matière d'éducation citoyenne, il permet d'atténuer bien des difficultés liées à l'émergence d'une opinion publique dénationalisée en Europe.

Concrètement, un système électoral qui tiendrait compte de cette complexité arriverait sans doute à réduire les problèmes de démocratie liés à la politique européenne en prenant en compte équitablement les intérêts de tous les individus d'Europe, quelles que soient leurs communautés d'appartenance, quelles que soient les frontières culturelles, religieuses, linguistiques ou étatiques qui tendent toujours à les séparer. Il s'agit de leur donner un droit de regard efficace sur les politiques menées en leur nom, en évitant une (di)vision communautariste de la société et de la vie politique. Plutôt que d'organiser la représentation des habitants d'Europe - lors des élections du Parlement européen -, d'après leur appartenance à un Etat-nation particulier, et ainsi d'encourager la perpétuation du modèle national, il serait intéressant de le faire sur un mode universaliste, sans tenir compte des différences et séparations nationales. Ainsi, les députés européens ne seraient-ils plus des délégués de leur Etat-nation respectif, mais des représentants de l'ensemble des citoyens d'Europe.

Au regard de ce modèle, il n'est nullement indispensable de recourir à l'idée improbable de nation européenne pour légitimer démocratiquement la politique des institutions européennes. Il suffit que les individus vivant à l'intérieur de l'Union européenne aient conscience de l'utilité de la collaboration supranationale et développent l'envie et le besoin de résoudre ensemble des problèmes communs. Une telle association d'individus aux identités divergentes, rassemblés par un consensus sur des valeurs non culturelles, n'est pas caractérisée par la solidarité "ethnique" propre à l'Etat-nation, fondée sur de mêmes expériences historiques et culturelles, mais par la solidarité spécifique à toute communauté soudée par des défis civilisationnels communs. Dans le cadre d'une démocratie européenne ouverte, ce modèle est à même de soutenir l'émergence d'un sentiment d'appartenance européen et d'un lien communautaire fort entre les citoyens d'Europe, ainsi que de garantir les valeurs humanistes en leur offrant une nouvelle structure sûre, au-delà de l'Etat-nation.
[1] Les débats portant sur le libéralisme contiennent des critiques, non pas sur les valeurs fondamentales du libéralisme (dignité humaine, traitement égalitaire), mais sur leur application politique.

[2] Il ne s'agit généralement pas de droits civiques, mais bien souvent de droits sociaux.

[3] Il ne s'agit bien sûr pas ici des organisations non gouvernementales.

[4] Cela est vrai pour l'Union européenne, et plus encore pour les autres organisations internationales, qui n'offrent même pas l'opportunité d'élire un parlement, fut-il réduit à un rôle d'ombre institutionnelle.

[5] On peut dire que les citoyens représentent un "deuxième cercle de discussion", à côté du "premier cercle" réunissant les dirigeants lors de toute collaboration internationale.

[6] Ironie de l'histoire, il s'agit précisément des institutions qui ont participé tout au long du XIX° siècle à forger l'opinion publique nationale, ainsi d'ailleurs que la conscience nationaliste.

[7] Faire connaître les dirigeants des autres pays, ainsi que leurs opinions et engagements politiques, présente le double avantage d'éclairer plus encore les enjeux du débat, et surtout d'éviter aux dirigeants d'échapper à leur responsabilité.

[8] Aujourd'hui, l'Europe politique se calque sur le modèle de l'Etat national (ce que reflète assez fidèlement la répartition du pouvoir entre les organes européens : Commission européenne, Conseil des ministres et parlement). Il est révélateur que le Traité de Maastricht accorde la citoyenneté européenne à tous les ressortissants des pays membres, cherchant par là à les englober artificiellement dans un peuple européen inexistant.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Claire Demesmay
Dirige le programme franco-allemand de l'Institut allemand de politique étrangère (DGAP) à Berlin.
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