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Synthèse n°55

Les premiers pas de l'Albanie vers l'Union européenne :
L'accord de stabilisation et d'association

Les premiers pas de l'Albanie vers l'Union européenne :
L'accord de stabilisation et d'association
29/07/2002

Introduction



L'origine des relations entre l'Union Européenne (UE) et l'Albanie remonte à 1991, immédiatement après les premières élections libres. Le 1er décembre 1992, est entré en vigueur un accord non-préférentiel sur la coopération dans les domaines de commerce et de l'économie. En 1995, l'Albanie demande l'ouverture des négociations pour un accord européen. Mais les élections législatives de mai 1996 jettent une ombre sur la démocratie albanaise et reportent ainsi les négociations. En 1997 une crise profonde frappe le pays. La Commission effectue une étude sur la situation du pays, mais elle en tire la conclusion que la situation ne permet pas d'établir des relations contractuelles avec cet État. [1] Le soutien apporté par la Communauté ne permet pas à l'Albanie de rompre avec son passé douloureux [2].

Depuis 1999, la Communauté a accordé à l'Albanie des concessions commerciales très généreuses, qui permettent le libre accès au marché unique des exportations albanaises exemptées de droits de douanes. Ces concessions ont été renforcées en septembre 2000. Le soutien apporté à l'Albanie par la Communauté a été mis en place par une aide financière d'un montant de 1 milliard d'Euros, notamment par le biais du programme PHARE.

A la fin des bombardements sur l'ex-République Fédérale de Yougoslavie, l'Union Européenne (UE) prit conscience que la stabilité des Balkans était une condition de la sécurité en Europe et estimait nécessaire l'adoption d'un Pacte de Stabilité. Les États de l'Europe des Balkans occidentaux, se sont réunis le 9 – 10 juin 1999, à Cologne pour lancer le Pacte de Stabilité [3] des Balkans qui repose sur celui lancé en 1993 pour les Pays de l'Est.

Les États participants au pacte ont rappelé qu'ils s'engagent à respecter tous les principes et les règles de la Charte des Nations Unies, l'Acte Final d'Helsinki, la Charte de Paris, le Document de Copenhague de 1990 et d'autres documents de l'OCDE, les résolutions du Conseil de Sécurité, les Conventions du Conseil de l'Europe ainsi que les Accords de Dayton.

Le Pacte de Stabilité vise à renforcer la paix, la démocratie, le respect des droits de l'homme et le développement économique afin d'achever la stabilité et le progrès dans l'ensemble de la région.

L'UE considère que la principale contribution au succès durable du pacte de stabilité est l'offre qu'elle fait aux cinq pays des Balkans ; l'Ancienne République Yougoslave de Macédoine, l'Albanie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie et la République Fédérale Yougoslave - d'engager avec eux un nouveau type de relation contractuelle à savoir l'Accord de Stabilisation et d'Association (ASA) et de leur donner ainsi une perspective d'adhésion à long terme, sur la base du Traité d'Amsterdam et lorsque les critères définis à Copenhague seront remplis. Il s'agit avant tout d'un signal politique important et d'une incitation décisive pour les pays de cette région [4].

Sans un accord préalable, un passage par des étapes progressives, l'adhésion n'est pas possible aujourd'hui. Tel est le rôle de l'ASA. L'UE a déjà conclu des accords avec la Croatie et la Macédoine. Dans ces accords, la Communauté et les États membres ont refusé d'y mentionner la perspective d'adhésion. L'adhésion est seulement évoquée dans le préambule de ces accords et n'engage en rien la Communauté Européenne (CE). Cette dernière prend soin de ne pas proposer à ces pays des accords européens d'association, car depuis 1993 ces accords sont synonymes d'accord de pré-adhésion à l'UE. Elle ne veut pas faire des promesses qui ne pourraient être tenues [5]. Elle se contente donc d'offrir à ces pays un type d'association non-qualifié c'est-à-dire sans perspectives d'adhésion.

Le cadre général de l'accord de stabilisation et d'association [6] est composé de quatre volets : le volet « dialogue politique », le volet commercial portant sur la libéralisation progressive des échanges, le volet relatif à la libre circulation des personnes, des services et des capitaux et enfin le volet « coopération » dans des domaines prioritaires.

Ces accords présentent de nombreux points communs avec l'accord européen [7], mais ils ont aussi leurs particularités. Cependant, les accords de stabilisation et d'association doivent consolider les fondations de la nouvelle architecture européenne en intégrant l'acquis communautaire.

La grande portée de ces accords dépasse celle des premiers accords de commerce et de coopération et oblige à les asseoir sur des bases juridiques appropriées.

L'espoir de l'Albanie de conclure un tel accord avec l'Union Européenne est revenu lors du sommet de Zagreb de novembre 2000 où il a été décidé de mettre en place un groupe de travail UE/Albanie ayant comme tâche de faire une évaluation sur la capacité de l'Albanie de répondre aux obligations de l'ASA. La Commission, dans un rapport de juin 2001, tenant compte de l'étude du groupe de travail, a exprimé un avis favorable à la négociation d'un accord d'association et de stabilisation avec l'Albanie.

L'Accord de Stabilisation et d'Association est l'offre que l'Union Européenne (UE) propose aux États de l'Europe du Sud-Est dans le cadre du Pacte de stabilité des Balkans, ce qui ouvre de nouvelles perspectives à l'Albanie pour s'approcher de l'UE (I). Toutefois pour conclure un tel accord et devenir un État associé de l'UE, l'Albanie doit effectuer des adaptations nécessaires pour répondre aux critères de Copenhague (II).

L'étude du contenu de l'ASA est nécessaire pour percevoir les perspectives [8] que la conclusion d'un tel accord ASA ouvre à l'Albanie. Cet accord a d'une part une spécificité politique et d'autre part une spécificité vis-à-vis de la reprise de l'acquis communautaire.

A. La spécificité politique



En ce qui concerne la spécificité politique [9], elle ressort du fait de l'établissement du dialogue politique et de l'obligation incombant aux Etats associés d'établir une coopération régionale.

Chaque accord mettra en place des structures institutionnelles, qui comporteront des procédures communes de décision et de consultation à différents niveaux. Toutefois chacun des partenaires de la Communauté a un profil politique et économique différent, avec des capacités d'absorption qui lui sont propres. Les accords devront donc être adaptés aux particularités des pays concernés. Le dialogue politique qui fait l'objet du titre II de l'ASA est facilité par la mise en place d'institutions [10] telles qu'un conseil, un comité et une commission parlementaire. Le choix de cette voie permettra aux parties de coopérer et d'agir ensemble pour la sécurité et la paix en Europe.

Le deuxième aspect du volet « dialogue politique » et la particularité de l'ASA est l'introduction d'un instrument obligatoire qui est la coopération régionale [11]. Ceci résulte clairement de l'article 12 de l'ASA, conclu avec l'ARYM [12] qui énonce que "la volonté de l'Ancienne République de Macédoine de conclure une convention sur la coopération régionale" constituera l'un des facteurs déterminants du développement des relations UE-ARYM.

Ce processus vise à établir la stabilité dans la région [13] et créer un climat de confiance dans les relations politiques en intégrant chaque État dans les structures européennes. En outre il a pour but de rapprocher ces pays avec l'UE, en établissant des rapports de droits et d'obligations et en créant des mécanismes qui permettent de travailler ensemble au nom d'intérêts communs. Cette coopération se fera par le biais de conventions conclues entre les Etats associés mais aussi avec les Etats participants au Pacte de Stabilité et les Etats candidats à l'adhésion et portera sur tous les domaines couverts par l'ASA.

B. La spécificité vis-à-vis de la reprise de l'acquis communautaire



En ce qui concerne la reprise de l'acquis communautaire, celle-ci est caractérisée par l'application d'un régime commun aux parties et un régime de concessions asymétriques [14] accordées par la Communauté à l'Etat associé.

En premier lieu, les dispositions communes applicables aux parties concernent les dispositions commerciales communes, la libre circulation des personnes, des services et des capitaux, le rapprochement de la législation dans des domaines clés du marché commun et enfin la coopération dans des domaines relatifs au développement économique et social de l'Etat associé. En ce qui concerne les dispositions commerciales communes elles se concentrent sur trois points : l'interdiction de nouvelles barrières commerciales, l'établissement d'unions douanières ou de zones de libre-échange et enfin des mesures de défense commerciale (mesures de sauvegarde et mesures antidumping).

La libre circulation des personnes est soumise à des conditions restrictives justifiées par des craintes de dumping social. La libre circulation des travailleurs est soumise à la volonté des Etats membres d'accepter des travailleurs ressortissants de l'Etat associé sur la base d'accords bilatéraux. Ce sont les sociétés qui vont profiter du libre établissement et non pas les individus. Toutefois l'ASA tend à encourager les investissements étrangers dans l'Etat associé en reconnaissant aux sociétés communautaires le droit de louer des biens immobiliers et d'utiliser des biens d'intérêt public. En revanche, pour les prestations de service aucune disposition contraignante n'a été prévue, ceci est dû au fait que ce domaine exige une harmonisation de la législation. De plus ce secteur génère beaucoup d'emploi, ce qui exige la mise en place d'un contrôle sûr. L'efficacité de ces mesures exige une harmonisation [15] de la législation dans certains domaines clés du marché commun tels que la concurrence, les marchés publics, la propriété intellectuelle et la normalisation.

Un dernier volet concerne la coopération dans les domaines prioritaires tels que les affaires intérieures et la justice ainsi que d'autres politiques sectorielles. La coopération dans le domaine des affaires intérieures et la justice couvre le régime des visas, de l'asile, de l'immigration ainsi que la lutte contre la criminalité organisée. La coopération dans les autres politiques sectorielles portera sur les politiques relatives au développement économique e social de l'Etat associé.

L'application des dispositions communes applicables aux parties connaît des exceptions : les concessions asymétriques faites par la Communauté à l'Etat associé. Ce caractère asymétrique est justifié par le fait que l'ouverture brutale de l'économie de l'Etat associé entraînerait des conséquences graves. Ces concessions portent sur la suppression progressive des droits de douanes, la compatibilité des aides d'Etat relatives à certains secteurs sensibles de l'économie de l'Etat associé.

Les adaptations de l'Albanie aux critères de Copenhague



L'Albanie doit répondre aux critères de Copenhague [16] pour pouvoir conclure l'ASA. Ce sont les critères politiques, économiques ainsi que la capacité de l'Etat candidat pour reprendre l'acquis communautaire. Ces critères posent des exigences contraignantes. Ces quatre dernières années, les réformes ont été multiples mais le bilan n'est pas satisfaisant. La démocratie albanaise est une démocratie jeune en ce sens qu'elle représente un concept souvent mal compris tant par le gouvernement que par le peuple albanais.

A. La conditionnalité politique



La conditionnalité politique [17] selon le Conseil européen de Copenhague exige du pays candidat à l'adhésion qu'il ait des institutions politiques stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'homme, le respect des minorités et leur protection. Cette conditionnalité apparaît clairement dans le texte de l'ASA mais aussi dans les rapports de la Commission relatifs à l'évaluation de la situation de l'Etat candidat à l'association de la Commission. Ces trois conditions occupent une place primordiale dans la Constitution albanaise.

La Constitution garantit la séparation des pouvoirs tout en assurant la prééminence du droit et l'Etat de droit. La transposition de la Convention européenne des droits de l'homme par la Constitution marque une particularité dans le système juridique albanais, garantissant ainsi une protection absolue par la loi suprême du pays [18]. Il est incontestable que le droit albanais répond aux exigences de la conditionnalité politique, mais en fait, la situation réelle est bien différente.

Tout d'abord, la pratique électorale a démontré les défaillances du droit de vote. Le rapport de l'OSCE de 2001 a témoigné de certaines irrégularités isolées, mais graves durant les dernières élections législatives du 24 juin 2001

Les droits de l'homme connaissent une mauvaise application et les exemples ne manquent pas. Le travail forcé des enfants, le dépassement des délais raisonnables des jugements, la non-exécution des décisions de justice, le non-respect du droit de propriété sont des violations flagrantes tant de la Constitution que de la législation respective. Ces dérives résultent du manque de responsabilité des pouvoirs publics mais aussi de l'absence de la culture démocratique des individus [19].

B. La conditionnalité économique



Cette deuxième conditionnalité [20] est fortement liée à la première: l'adhésion à l'économie de marché relève de la démocratie [21]. Cette conditionnalité exige que l'économie soit viable et capable de faire face à la pression concurrentielle, dans l'objectif d'une assimilation de l'acquis communautaire. Au terme d'une évaluation de l'économie albanaise faite d'après la politique économique et monétaire, des réformes fiscales, de la libération des échanges et des prix et enfin du processus de privatisation faites par les institutions communautaires [22], le bilan semble positif. La mise en œuvre de la politique économique a augmenté les recettes fiscales et a mis sous contrôle les dépenses publiques. L'Albanie a su maintenir le cap de la politique monétaire en respectant le programme du FMI. L'adhésion à l'OMC a accéléré la libéralisation des échanges et des prix. Le gouvernement a supprimé les restrictions quantitatives tout en baissant les droits de douanes. Enfin la stratégie du gouvernement sur la privatisation a été efficace pour les PME et les appels d'offre pour la privatisation des grandes entreprises ont été lancés. Toutefois ces procédures souffrent d'un manque de transparence qui menace le bon déroulement du processus.

Ce qui menace l'économie albanaise est l'existence d'une économie informelle parallèle. Dans le cadre de la perspective de l'ouverture des négociations en vue de la conclusion de l'ASA, le gouvernement a élaboré une stratégie pour éliminer ce fléau.

C. La capacité d'assumer l'acquis communautaire



Enfin la reprise de l'acquis communautaire [23] représente un travail considérable de la part du gouvernement en ce sens qu'il couvre tous les domaines couverts par le TCE et le TUE, c'est-à-dire le régime des quatre libertés: le droit de la concurrence, les politiques communes, la politique étrangère et de sécurité commune et la coopération dans les affaires intérieures et de justice.

L'Albanie doit engager de réelles réformes pour répondre aux obligations résultant des quatre libertés du marché intérieur ainsi qu'à la nécessité d'harmoniser sa législation conformément aux domaines clés de la réalisation de ce marché [24]. Le droit albanais dans ces domaines est à l'état embryonnaire. L'isolement du pays pendant 50 ans a empêché la bonne compréhension de la liberté de circulation des personnes, des marchandises, des capitaux, et des services. Le droit social, le droit des sociétés a été élaboré mais nécessite une mise à niveau avec les normes européennes. En revanche le droit de la concurrence est presque inexistant, il en est de même pour le droit de la propriété intellectuelle et l'évaluation de la conformité des produits albanais.

Considérant que le but du Pacte de stabilité et de l'ASA est la stabilité dans la région, l'Union Européenne exige de l'Etat candidat l'adoption d'une politique étrangère qui vise à protéger les intérêts des deux parties. A ce titre le gouvernement albanais a donné son soutien à la politique étrangère et de sécurité commune européenne mais surtout il s'est engagé à promouvoir la paix dans la région des Balkans occidentaux en concluant des accords de coopération économique avec les pays voisins.

Enfin le droit albanais doit faire face à la coopération en matière de justice et affaires intérieures. Des réformes ont été engagées en matière de visas, asile et de migration. Toutefois le contrôle des frontières s'avère inefficace car facilitant l'existence des trafics illégaux d'êtres humains et de stupéfiants.

Un autre aspect important de la coopération dans ce domaine est la lutte contre le crime organisé. L'Albanie a ratifié la convention de Conseil de l'Europe relative au blanchiment, au dépistage, à la saisie et à la confiscation des produits du crime. La législation actuelle en vigueur vise à contrôler les mouvements de capitaux de montant important. Ce mouvement législatif a été accompagné de l'organisation des forces de l'ordre ainsi que d'une nouvelle stratégie du gouvernement[25].


Conclusion



La nouvelle perspective ouverte à l'Albanie de devenir un Etat associé de l'Union Européenne est très prometteuse pour le développement du pays ainsi que pour le peuple albanais qui rêve toujours d'intégrer un jour "l'Europe".

Les Albanais doivent comprendre que dorénavant pour construire l'Albanie et "les ponts" avec l'Union Européenne ils doivent continuer les réformes dans la voie de la démocratie, de l'Etat de droit et des droits de l'homme et en entamer de nouvelles pour assurer la stabilité politique et économique du pays par des moyens pacifiques et démocratiques.

De son côté, l'Union Européenne n'a jamais fermé ses portes à l'Albanie. La Commission a encore réaffirmé son souhait de commencer les négociations d'un Accord de Stabilisation et d'Association avec l'Albanie. Cette position n'est pas fondée sur la bonne adaptation de l'Albanie aux critères de Copenhague, parce que en réalité il y a encore du chemin à faire. Elle est fondée sur le constat, que l'Albanie a engagé de très nombreuses réformes ces quatre dernières années dans la perspective de devenir un jour un Etat associé à l'Union Européenne. Il est incontestable que la principale aspiration politique de l'Albanie est de réussir son intégration progressive dans les structures de l'UE.
[1] Commision européenne, COM 599 final (1999).

[2] Fuga A. Lhomel E. « Albanie 2000-2001, des éclaircies toutes relatives » Le courrier des pays de l'est, juin-jullet 2001.

[3] « Le Pacte de stabilité pour l'Europe du sud-est », Conseil Européen de Cologne, 10. 06.1999.

[4]Parlement Européen, rapport sur la communication de la Commission sur le processus de stabilisation et d'association en faveur des pays d'Europe du Sud-Est, document de séance, 22 mars 2000 Final A5-0069/2000.

[5]Y.G., « l'Union renforce ses liens », 7 Jours Europe, n 360, 28 juin 1999.

[6] Accord européen établissant une association avec l'ARYM du 9 avril 2001, JOCE L 124 du 4 mai 2001.

[7] Par exemple l'accord européen avec la Pologne du 16 décembre 1991, JOCE n. L. 348 du 31 décembre 1993.

[8] Sobieski T. « Le processus de stabilisation et d'association » RMCUE, n.458, mai 2002.

[9] Witkowski A. « South-eastern Europe and the Europian Union- promoting stability through integration », South-eatern Europe review, 200.

[10] Telo M. « L'Union Européenne et les défis de l'élargissement », Etudes Européennes 1999.

[11] G.Y « L'Union renforce ses liens », /jours Europe, n. 360, 28 juin 1999.

[12] Ancienne République Yougoslave de Macédoine.

[13] Stambuk V. »The Balkans : a concept for the future » Review of international affairs », 1065, Belgrade, 1999.

[14] Blumann C. et Dubouis L., Droit communautaire matériel, Montchretien, 1999.

[15] Dehousse, Jorgensen, Ghemar, « L'UE et la République tchéque » publication du Collège d'Europe, 1994.

[16] Katz D. « Les critères de Copenhague, RMCUE, n. 440, juillet-août 2000.

[17] Tucny E. « L'élargissement de l'UE aux pays d'Europe centrale et orientale », collection Logiques juridiques 2000.

[18] Conseil de l'Europe, Ministère de la Justice de la l'Albanie, le Centre Européen « La compatibilité de la législation albanaise avec la CEDH » octobre 2001.

[19] Fuga A. Lhomel E. « Albanie 2000-2001, des éclaircies toutes relatives » Le courrier des pays de l'est, juin-jullet 2001.

[20] Tucny E. « L'élargissement de l'UE aux pays d'Europe centrale et orientale », collection Logiques juridiques 2000.

[21] J. Raux , Les instruments juridiques des relations Communautés Européennes/Europe de l'est » Economica 1991.

[22] Document de travail des services de la Commission, Albanie, Comm (2002) 163, 3.4 2002.

[23] Delcourt C. « The acquis communautaire : Has the concept had its day ? » CMLR, 38, 2001.

[24] Rapport de la Commission au Conseil concernant la préparation de la négociation de l'ASA avec l'Albanie, COM 2001, 300 final, 6.6 2001.

[25] La stratégie du gouvernement albanais 2002.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Odeta Kumbaro
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