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Synthèses
L'Union Européenne dans le monde
Synthèse n°116

La PESD et les nouveaux défis de l'insécurité internationale

La PESD et les nouveaux défis de l'insécurité internationale
15/12/2003
Depuis l'accord de Saint-Malo entre la France et le Royaume-Uni en décembre 1998, le chemin parcouru dans le domaine de la sécurité et de la défense est considérable. Née des traumatismes de la Bosnie et de la crise du Kosovo, la PESD est désormais une réalité opérationnelle dans la gestion des crises. L'Union européenne (UE) est présente à Sarajevo pour y assurer des missions de police. Depuis le printemps 2003, elle assume la relève de l'OTAN en Macédoine. Elle est intervenue pour rétablir la paix au Congo en juin 2003 et a d'ores et déjà proclamé sa volonté de succéder à la SFOR en 2004. Taboue durant la guerre froide, la défense européenne est opérationnelle dans les Balkans et au-delà. Au moment où cette première étape s'achève, les lignes de fractures qui traversaient l'Europe se sont déplacées vers des horizons nouveaux. Les Etats-Unis ont modifié leur perception du monde et surtout l'Europe, désormais élargie, est à réinventer.

Nouveau monde, nouvelle Europe, nouvelle Amérique



Tout d'abord, la scène internationale s'est considérablement modifiée depuis les attaques du 11 septembre 2001. Dans un climat international marqué par la montée des extrémismes et les menaces terroristes, la PESD est appelée à répondre à des défis plus existentiels, comme la défense de son territoire. Les risques terroristes sont désormais globaux et parallèlement transnationaux. L'existence d'acteurs non-étatiques aux activités mondiales n'est pas nouvelle, mais leur capacité à infliger des dommages de masses est inédite. Par ailleurs, les risques de prolifération des armes de destruction massive se sont considérablement accrus et l'impasse suicidaire et meurtrière du conflit israélien-palestinien alimente les viviers de l'extrémisme. La détérioration du contexte international signifie que les fondements de la PESD, telle qu'elle fut mise en œuvre à partir de Saint-Malo, se sont radicalement modifiés. Dans un tel contexte, les acquis deviennent rapidement obsolètes.

Ensuite, une nouvelle Europe est en train de naître. Dès mai 2004 l'Europe comptera 25 membres et près de 450 millions d'habitants. La variété des cultures, l'hétérogénéité des héritages historiques et la diversité des préférences stratégiques sont les caractéristiques majeures et durables de ce nouvel ensemble. Cela implique de nouveaux défis pour l'élaboration de la PESD. Le processus inter-gouvernemental d'édification d'une défense commune risque de se trouver paralysé si chacun bénéficie d'un droit de veto permanent ou si le plus petit dénominateur commun constitue le seul moteur de l'action. Au-delà des agencements institutionnels, une progressive redéfinition des intérêts nationaux tenant compte de cette légitimité européenne accrue, serait le fondement le plus sûr de l'action collective. Les sondages sont constants sur ce point : l'opinion publique est majoritairement favorable à une politique étrangère et une politique de défense communes pour l'Union. Les débats à la Convention ont clairement indiqué qu'en matière de défense, la flexibilité devait guider le processus de décision.

Parallèlement, l'Europe a connu en 2003 à propos de l'Irak une des plus graves crises de son histoire. Si l'UE avait procédé à une analyse stratégique de la crise, et non simplement politique, son absence n'aurait pas été aussi patente et ses divisions auraient été moins profondes. En remettant le dossier à l'ONU sans se coordonner, les Quinze confiaient en réalité la politique européenne aux deux membres européens permanents du Conseil de sécurité. Londres et Paris, ayant des conceptions diamétralement opposées à l'égard des Etats-Unis, ont préféré la légitimité onusienne à la solidarité européenne. L'attitude de l'Union étant restée essentiellement réactive tout au long de la crise, ses divisions en devenaient endémiques.

Aurait-elle défini ses propres critères de « violation patente » vis-à-vis de la résolution 1441, précisé les conditions de l'usage de la force et établi un calendrier précis d'actions, elle aurait pu anticiper les événements, renforcer sa position à Washington et recouvrer sa crédibilité. Mais les diplomaties européennes ont préféré l'illusion de la rhétorique nationale à la réalité des intérêts communs. Si Washington avait clairement énoncé ses objectifs vis-à-vis de l'Irak sans les modifier au gré des circonstances, si le choix initial de l'ONU avait impliqué une réelle volonté de compromis et non une détermination parallèle de passer outre, et surtout si certains membres de l'administration Bush n'avaient pas envenimé une situation déjà délicate en multipliant les clichés réducteurs et les préjugés simplistes, la dissension entre alliés occidentaux et la division de l'Alliance auraient pu être évitées. Parce que la diplomatie de C. Powell fut systématiquement concurrencée par l'inflexibilité de R. Rumsfeld, parce que le choix de l'option militaire était prédéterminé, l'ONU se trouvait en réalité instrumentalisée au seul bénéfice d'une stratégie américaine contestable stratégiquement et contestée politiquement. Ce multilatéralisme de façade fut en définitive bien pire que l'unilatéralisme pur et simple.

Enfin, le partenaire américain a entrepris une redéfinition de sa sécurité à la fois plus globale et plus souveraine. La nouvelle doctrine stratégique américaine, telle qu'elle fut formulée dans le document du 18 septembre 2002 :

met clairement l'accent sur la protection et la projection des valeurs individuelles fondées sur la liberté,

établit le lien entre le terrorisme international et la prolifération des armes de destruction massive,

et inclut l'éventualité d'une frappe préemptive dans ses options stratégiques.

Assumant sa position dominante dans le monde, l'Amérique présente, comme l'a formulé Pierre Hassner [2], un Wilsonisme "botté" qui fait prévaloir l'usage de la force sur des solutions négociées. Ce repositionnement de l'acteur américain a des conséquences indirectes mais significatives pour l'Union européenne. Tout d'abord, après l'attaque du 11 septembre, la riposte de Washington, notamment en Afghanistan, fut essentiellement unilatérale. L'invocation de l'article 5 de l'Alliance atlantique initiée par son secrétaire général, Lord Robertson, resta dans une large mesure lettre morte. Aux alliances institutionnalisées, l'administration Bush préféra les coalitions de circonstances et les aides bilatérales. "La mission fait la coalition", répétait le secrétaire d'Etat à la Défense, R. Rumsfeld, justifiant ainsi, à la fois, le soutien américain au Pakistan et la mise à l'écart de l'Alliance atlantique dans le conflit contre les Talibans. [3] Cette conception instrumentale des alliances inquiéta d'autant plus l'Europe que la rhétorique américaine est devenue plus radicale vis-à-vis de ses adversaires, regroupés en axe du mal, et plus manichéenne par rapport à ses alliés, placés devant la seule alternative du soutien inconditionnel ou de la trahison inévitable. Plus fondamentalement, Washington a désormais d'autres priorités stratégiques que la pacification des Balkans. Ceci signifie qu'à l'avenir l'Europe devra assumer plus de missions de ce type. Enfin, dans une Amérique en guerre, la nature des enjeux ne s'apprécie pas de la même façon que dans une Europe largement en paix.

Les acquis de la PESD



La tragédie des Balkans : responsabilité et autonomie



La PESD est née de la tragédie bosniaque dont les leçons furent sévères pour l'ensemble de la communauté internationale, et en particulier pour l'Europe qui en symbolisa le mieux les contradictions.

Tout d'abord, sans la défense de ses valeurs, l'Europe perdait de sa substance dans un monde qui n'était plus bipolaire.

Ensuite, l'impératif de la sécurité européenne devint à la fois spécifique (se doter des moyens de remplir les missions de maintien et de rétablissement de la paix codifiées à Petersberg), et plus général (acquérir et développer une culture stratégique et une organisation adéquate permettant d'anticiper les évènements).

Sans menace crédible de l'emploi de la force, il ne pouvait y avoir de sécurité collective effective. Le conflit marquait la fin de l'illusion d'une après-guerre froide pacifique qui avait amené les responsables de la défense en Europe à diminuer drastiquement les budgets militaires. La décision ultime de l'emploi de la force armée et la responsabilité des risques qu'elle incombe restent foncièrement une prérogative nationale. [4] Ce retour de la souveraineté nationale marqua la limite des aménagements institutionnels tels qu'ils avaient été entérinés à Maastricht. L'ambition d'une action extérieure commune de l'Union européenne impliquait que dans ce domaine certains membres étaient plus égaux que d'autres. La géométrie variable de la puissance et des intérêts demandait un processus intergouvernemental réaliste, non une réponse institutionnelle communautaire basée sur le consensus minimal, gage de paralysie. [5] L'impératif dans ce domaine est de conjuguer flexibilité et efficacité, coalitions volontaires et légitimité européenne.

L'enseignement principal de la Bosnie et du Kosovo pour les Européens fut le suivant : pour être effective la diplomatie doit à la fois être coordonnée entre les principaux partenaires et reposer sur l'usage crédible de la force. Cette leçon reste à la base de la PESD.

Le changement fondamental vint de Londres



Les frustrations résultant des hésitations permanentes du Président Clinton en Bosnie et le rapprochement sur le terrain avec les Français, poussèrent Londres à reconsidérer son refus d'une Europe responsable de sa sécurité, lequel était l'un des fondements de sa politique en matière de défense et l'une des conséquences de sa relation privilégiée avec Washington depuis près d'un demi-siècle. Si, pour Londres, la quête d'influence était un leitmotiv récurrent, considérer que cette dernière passait dorénavant par l'Europe était bien une petite révolution diplomatique.

S'inscrivant dans un choix européen plus large, le gouvernement Blair estimait que seule l'Union permettait de moderniser les moyens militaires des Européens. S'appuyant sur le Strategic Defense Review de juillet 1998 et tirant le bilan de la participation européenne en Bosnie, il fut consterné par l'impuissance opérationnelle des Européens, en dépit d'un PIB européen supérieur à celui des Etats-Unis. Il en conclut, avant la démonstration éclatante du Kosovo, que ce déséquilibre ne pouvait durer sans compromettre le fondement même du partenariat atlantique. Il s'agissait de créer entre les Etats-Unis et l'Europe des relations plus saines car plus équilibrées. Pour sauver l'Alliance, il fallait passer par l'Europe. La défense européenne avait désormais acquis pour les Britanniques une réelle valeur ajoutée. Le cœur du compromis résidait dans un effort des capacités militaires des Européens et dans la volonté d'assumer les missions de Petersberg.

Vers une force de réaction rapide européenne



En décembre 1999 - un an à peine après Saint-Malo -, le sommet d'Helsinki définissait l'objectif global (Headline Goal) du processus PESD. L'ambition était de doter l'Union européenne de forces capables de mener à bien l'ensemble des missions de Petersberg, y compris les plus exigeantes, dans des opérations pouvant impliquer un corps d'armée, soit 50 000 à 60 000 hommes. Les Etats membres s'engageaient pour 2003 à déployer des forces "militairement autosuffisantes et dotées des capacités nécessaires de commandement, de contrôle et de renseignements, de logistiques et d'autres unités d'appui au combat, ainsi qu'en cas de besoin, d'éléments aériens et navals, dans leur intégralité et ce dans un délai de soixante jours et de les soutenir pendant au moins une année" [6].

La difficulté consistait à mettre en place les instruments permettant de rendre cette force de réaction rapide opérationnelle. Aucun problème majeur n'a été rencontré pour la mise en place institutionnelle sur le plan européen ; laquelle s'est traduite par :

la nomination de Javier Solana au poste de Haut Représentant pour la PESC, dont le principe a été acquis lors du conseil européen d'Amsterdam en juin 1997. Le Haut Représentant assume également les fonctions de Secrétaire général du Conseil européen.

la création d'un Comité politique et de sécurité (COPS) comprenant des ambassadeurs de chaque Etat membre de l'Union, se réunissant deux fois par semaine à Bruxelles. Traitant de tous les aspects de la PESC et de la PESD, il a pour fonction de gérer les situations de crise, organiser l'évaluation et la planification, et fournir des avis politiques au Conseil européen. Dans le cas d'un déploiement de forces militaires de l'Union, il assume le contrôle politique pour la direction quotidienne des opérations militaires.

la création d'un comité militaire européen rassemblant les chefs d'état-major des armées des Etats membres – qui, en réalité, se font représenter par leurs délégués militaires -. Il est chargé de formuler des avis et des recommandations au COPS ou au Conseil européen et de fournir des directives militaires à l'état-major européen (ci-après). Son président, le général Hägglund assiste aux sessions du Conseil lorsque celui-ci prend des décisions ayant des implications dans le domaine de la défense. Le Comité militaire européen est la plus haute instance militaire de l'Union. C'est l'enceinte des consultations et des coopérations entre Etats membres.

la création d'un état-major européen, mettant ses compétences militaires au service de la PECSD, notamment de la conduite des opérations militaires de gestion des crises menées par l'Union. Dirigé par le Général Schuwirth, il est chargé de l'alerte rapide, de l'évaluation des situations et de la planification stratégique pour les missions de Petersberg, y compris l'identification des forces européennes nationales et multinationales. Il représente une source d'expertises techniques pour l'Union dans tous les domaines de la sécurité et de la défense. Il fait office d'interface entre les autorités politiques et militaires qui sont au sein de l'Union. Il développe des procédures de travail et des concepts opérationnels qui sont basés ou compatibles avec ceux de l'OTAN.

la mise en place de sessions régulières du Conseil Affaires générales, avec la participation des ministres de la défense.

l'inclusion des fonctions de l'UEO nécessaires à l'Union européenne dans le domaine des missions de Petersberg. Cette intégration, évoquée dès Amsterdam, détermine l'achèvement de la mission de l'UEO mais ne signifie pas la fin de l'UEO en tant que telle.

Ces développements restaient néanmoins hypothéqués par le blocage de l'Union et l'OTAN sur "Berlin Plus". Les pressions américaines, la décision sur l'élargissement à Copenhague et surtout la venue au pouvoir du parti AKP en Turquie, permirent, après plus de trois ans de négociations, d'entériner les stipulations de Nice concernant « Berlin Plus ». L'accord de Bruxelles du 16 décembre 2002, ouvrait donc la voie à un partenariat stratégique entre l'UE et l'OTAN en matière de gestion de crises. Finalisée le 11 mars 2003, la mise en place effective des arrangements permanents entre les deux organisations, notamment l'accord sur la confidentialité, permettait à l'UE de prendre le relais de l'opération Allied Harmony en Macédoine le 31 mars 2003. Cette collaboration entre l'UE et l'OTAN, au moment même où la division transatlantique était à son paroxysme, témoigne des intérêts mutuels des deux organisations.

Parallèlement, le Conseil européen d'Helsinki avait décidé d'instaurer un mécanisme pour la gestion non militaire des crises afin de coordonner et d'utiliser plus efficacement les divers moyens et ressources civils dont disposent l'Union et les Etats membres. Ce volet civil constitue une spécificité de l'approche européenne de la prévention des conflits et de la gestion des crises. Avec l'expérience bosniaque (notamment l'administration de Mostar par l'UEO, les acquis de la Force multinationale de Protection en Albanie (FMPA) et l'Elément multinational de Conseil en matière de Police (EMCP) dans le cadre de l'opération Alba) l'Union avait développé une expertise réelle dans la gestion civile des crises. Il était donc logique d'incorporer et de développer cet acquis dans le cadre de la PESD. Dès juin 2000, le Conseil européen de Feira spécifiait les quatre domaines prioritaires pour lesquels l'Union entendait se doter de capacités concrètes : la police, le renforcement de l'Etat de droit, l'administration civile et la protection civile.

Les Etats membres s'engageaient à fournir des policiers pour des opérations internationales de police auxquelles ils décident de contribuer volontairement. Il s'agissait de se doter d'une réserve de 5000 policiers affectés à des missions internationales [7]. Les progrès furent rapides et les contributions des pays membres dépassèrent la limite fixée. Le 18 février 2002, l'Union se déclarait prête à assurer, à partir du 1er janvier 2003, la relève du Groupe international de police des Nations unies en Bosnie-Herzégovine (GIP).

Dans ce domaine, la PESD est désormais une réalité concrète. Dans le contexte actuel d'un enlisement américain en Irak, cette capacité de stabilisation et de reconstruction de l'Etat de droit est une spécificité européenne qui prend toute sa signification.

Entre Saint-Malo et Copenhague, le chemin parcouru fut donc rapide si l'on veut bien se rappeler que trois décennies furent nécessaires à l'établissement du grand marché, et plus de 10 ans pour l'introduction de la monnaie unique. Il fut aussi considérable compte tenu de l'histoire mouvementée des relations de certains membres de l'Union avec l'Alliance atlantique. Mais les institutions ne représentent qu'une facette du processus PESD.

Priorité aux moyens militaires



En définitive, ce sont les capacités militaires de l'Union qui déterminent l'étendue réelle de ces missions. L'effort proprement européen s'appuya sur une étude de l'UEO de novembre 1999 sur les forces européennes disponibles pour les missions de Petersberg. Cet inventaire, interprété à la lumière du précédent bosniaque, servit de base à la définition de l'objectif global d'Helsinki. Dès l'été 2000, les experts réunis au sein de la Headline Goal Task Force, créée à Feira, avaient estimé que 80 000 hommes de la force terrestre (3x15 brigades), 350 avions de la force aérienne et trois ou quatre groupes opérationnels de force maritime devraient permettre de remplir les objectifs. En novembre 2000, la conférence d'engagement des capacités permit de définir un catalogue des forces que les Etats membres entendaient fournir en vue de la réalisation de l'objectif global. L'état-major européen concluait dès cette époque qu'en termes quantitatifs, les effectifs étaient remplis, mais soulignait les insuffisances en termes de transport aérien, et de C3I, entre autres [8].

L'étape suivante consistait à combler les lacunes. En juin 2001, le fossé entre les capacités nécessaires au Headline Goal et les forces effectivement engagées par les Etats membres fut identifié dans le document HPC (Helsinki Process Catalogue). Celui-ci servit de base à la conférence sur l'amélioration des capacités militaires de l'Union en novembre 2001 où fut lancé le Plan d'Action Européen sur les Capacités. [9] Le rapport en a été finalisé en mars 2003. Une nouvelle conférence sur les capacités définissant les insuffisances à combler fut organisée en mai 2003.

La mise en place institutionnelle de la politique européenne de défense ne représenta aucune difficulté majeure entre Etats membres. Elle fut rapide et donna des résultats concrets. En Bosnie, en Macédoine, au Congo, mais aussi en Afghanistan, en Côte d'Ivoire, en Sierra Leone, les forces des Etats membres sont déployées à hauteur de 50 000 hommes. Pour autant, ces efforts apparaissent insuffisants compte tenu de l'insécurité internationale et disproportionnés par rapport au poids réel de l'Europe sur la scène internationale.

Vers une Europe stratégique



Deux limites sont venues hypothéquer le développement d'une défense européenne :

la réticence à s'engager sur la voie des réformes militaires et budgétaires,

et l'absence d'un cadre stratégique commun aux 25 Etats membres.

Défense, le parent pauvre de l'Union

Le processus opérationnel rencontre plusieurs obstacles récurrents.

Le premier, le plus connu, concerne les dépenses militaires. Seuls quelques pays ont effectivement augmenté leur budget militaire. Par ailleurs, il s'agit de dépenser mieux en réduisant les budgets de fonctionnements - une moyenne de 60 % au niveau européen-, pour dégager des marges en termes d'équipements, de recherche et développement. Trop souvent les logiques sociales l'emportent sur les impératifs opérationnels.

Le deuxième tient au fait que les lacunes militaires européennes mettront du temps à être comblées. Les programmes militaires s'étalent parfois sur plusieurs décennies. Par conséquent les retards sont inhérents à l'exercice même de comblement des déficits. L'important dossier A400M, - réduit par rapport aux objectifs initiaux mais désormais bouclé sur le plan budgétaire - est à cet égard symbolique. Ceci signifie que dans les années à venir l'Europe continuera de dépendre en partie de l'assistance américaine pour une opération d'envergure répondant à des conditions de sécurité exigées par les démocraties [10].

La troisième limite tient à la nature volontaire des contributions nationales. Ce processus de bottom-up apparaît subsidiaire eu égard aux impératifs nationaux. Le peu d'engagement politique au plus haut niveau des Etats est sur ce point inquiétant. Dans une Europe de la défense où les trois principaux acteurs, France, Royaume-Uni et Allemagne, représentent l'essentiel des forces, les tentations de free-riding de la part des autres membres sont toujours présentes.

Le quatrième problème est lié à la structure des forces. Les armées européennes doivent entreprendre une double transformation. Il s'agit tout d'abord de passer d'une armée de conscription à une armée professionnelle. Cette transition, toujours coûteuse sur le court terme, est en voie d'achèvement dans plusieurs pays, dont la France. Mais en Allemagne, elle reste embryonnaire. Ensuite, il faut adapter l'outil militaire aux techniques modernes de la bataille. Le Network Centric Warfare, adopté aux Etats-Unis, a démontré toute son efficacité en Afghanistan et en Irak. Seuls les Britanniques, les Suédois et les Français ont entrepris d'incorporer une telle révolution technologique au sein de leurs armées. Le réel handicap de la défense européenne tient à l'absence de C4SIR et de commandement rapidement déployable. Ces insuffisances majeures sur le plan opérationnel ne seront pas comblées avant 2010.

Le cinquième handicap tient à la politisation du processus au détriment de son pragmatisme. Ainsi la proposition de création d'un quartier général européen, avancée lors du sommet d'avril 2003 entre la France, l'Allemagne, le Luxembourg et la Belgique, fut immédiatement analysée comme une volonté de remettre en cause l'Alliance atlantique. Parallèlement, le refus d'intégrer cette cellule de planification au sein du SHAPE otanien à Mons traduit une opposition idéologique à l'égard de l'OTAN qui n'a plus de fondement réel. Lors de la réunion du 28 novembre 2003, les ministres des affaires étrangères (France, Royaume-Uni, Allemagne) ont abouti à un compromis commun sur l'établissement d'une cellule de planification au SHAPE de l'OTAN mais aussi à un renforcement du Military Staff à Bruxelles.

Le dernier défaut est plus fondamental. Il tient à la définition même de l'objectif global. Formaté sur l'expérience du Kosovo, et répondant donc à un impératif stratégique des années 1990, l'outil militaire apparaît à la fois trop ambitieux s'il s'agit essentiellement d'une gestion de crises dans les Balkans - désormais largement pacifiés -, et trop limité au regard des impératifs stratégiques du 21ème siècle. Dès Copenhague, à la fois par réaction à l'annonce de la Force Rapide de l'OTAN mais aussi pour tenir compte des évolutions des débats à la Convention, une plus grande flexibilité de la Force de Réaction Rapide est envisagée. Mais en l'absence de stratégie commune, la Force de Réaction Rapide reste un outil limité [11].

Soft Power Plus



Compte tenu des divisions européennes sur la crise irakienne, l'ambition d'une Politique européenne de sécurité et de défense semblait une ambition bien prématurée. Pour autant, l'Europe a toujours appris à surmonter ses crises. Le document préparé par Javier Solana en juin 2003, en témoigne.

Pour la première fois, l'Union européenne a entrepris d'élaborer un concept stratégique commun. Par nécessité durant la guerre froide, par manque de consensus ensuite, l'Union avait laissé aux Etats-Unis et aux Etats membres le monopole de la réflexion stratégique. Deux constats ont entraîné son émancipation : une Europe divisée est impuissante et une Europe élargie ne peut échapper à ses responsabilités. Les leçons de la crise irakienne ont porté leurs fruits. Tout comme les conflits yougoslaves avaient débouché sur les accords de Saint-Malo et d'Helsinki, la crise irakienne a permis aux dirigeants européens de prendre conscience qu'il était nécessaire d'avoir une analyse stratégique commune des problèmes de sécurité internationale. A cet aveu d'impuissance correspond une réalité qui s'impose à tous : une Europe de 450 millions d'habitants ne peut ignorer le monde qui l'entoure.

Contrairement à la jeune république américaine qui pouvait pratiquer une neutralité bienveillante à l'abri des océans, l'Europe ne bénéficie pas du même privilège géographique. Carrefour naturel des civilisations, l'Union élargie s'étend jusqu'aux confins du monde russe et arabo-musulman. Cet élargissement rapproche les membres qui la composent mais aussi les problèmes qui l'entourent : la Méditerranée, le Proche-Orient, le Caucase et la Russie, désormais voisins immédiats de l'Union, demandent une attention soutenue et une activité constante. L'hypothèse initiale du document élaboré par Javier Solana, « Une Europe sûre dans un monde meilleur », part de cette évidence : « l'Union européenne est, qu'on le veuille ou non, un acteur mondial. Elle doit être prête à partager la responsabilité de la sécurité dans le monde ».

Assumer ses responsabilités mondiales, tel est l'objectif ambitieux d'un concept stratégique européen dont le document esquisse les grandes lignes.

Les défis sont multiples :



trouver un accord pour inclure des traditions stratégiques souvent éloignées et devenir un moteur de l'action internationale ;

s'adresser de manière crédible aux grands acteurs internationaux - en premier lieu aux Etats-Unis - ;

répondre aux nouvelles menaces sans renier l'acquis spécifique et l'identité propre de l'Union.

Sur ces points, le document est une incontestable réussite.


L'ébauche de stratégie commune s'articule sur trois piliers :

étendre la zone de sécurité autour de l'Europe en développant les instruments de stabilisation qui ont fait leurs preuves dans les Balkans au profit des voisins orientaux, tels que l'Ukraine et la Moldavie, mais aussi la Méditerranée ; ce qui passe par la résolution du conflit israélo-palestinien ;

asseoir un multilatéralisme efficace sur la pierre angulaire de l'ONU - cadre fondamental des relations internationales -, tout en réaffirmant la nécessité de s'engager de manière préventive et d'agir lorsque les règles ne sont pas respectées ;

enfin, répondre aux menaces globales du terrorisme, de la prolifération des armes de destruction massive et de la criminalité organisée en reconnaissant que la défense traditionnelle est dépassée depuis la chute du mur de Berlin.

Derrière ces formules générales, l'Union qui repose sur un véritable multilatéralisme, entérine plusieurs réalités.

Tout d'abord, l'Europe n'est pas en guerre.



Ensuite, si le diagnostic sur les menaces liées au terrorisme et à la prolifération des armes de destruction massive est similaire à celui de Washington, la manière d'y faire face n'est pas la même. La lutte contre ces menaces ne peut se limiter aux seuls outils militaires. Sans exclure ces derniers, l'Union entend adopter une approche plus large, mêlant le politique et l'économique. Vis-à-vis du terrorisme, il n'y aura de solution efficace que si elle est globale. Le message vis-à-vis de Washington est donc nuancé : de l'analyse similaire des menaces liées au terrorisme découle une stratégie plus diversifiée, plus fidèle à l'identité européenne [12]. Fondée sur les principes du droit international, cette approche implique l'obligation de sanctionner les contrevenants.

Enfin, ce devoir implique une responsabilité accrue pour l'Europe, basée sur un engagement plus actif, cohérent et capable. Il demande plus de cohésion diplomatique et de synergie dans le domaine du renseignement stratégique et militaire. Il exige un effort continu en matière de capacités européennes.

Les amateurs de comparaisons réductrices y voient un nouvel équilibre entre Mars et Vénus, une synthèse entre Hobbes et Kant, un mariage du soft et du hard power. Ces comparaisons restent trompeuses. L'Union n'est pas un Etat-nation. C'est ce qui donne à ce concept stratégique toute sa spécificité et toute sa valeur. Sa portée s'appréciera à l'aune des turbulences internationales. Mais d'ores et déjà, les effets de cette réflexion commune sont tangibles, comme en témoigne le contraste entre la gestion de la crise irakienne et l'effort commun sur l'Iran. La diplomatie européenne agissant de concert vis-à-vis de Téhéran a réussi à imposer un régime plus strict tout en préservant le nécessaire dialogue politique.

Derrière le développement de la PESD se dresse une question fondamentale pour l'Union : les Etats membres de l'Union sont-ils des amis pour toujours ? Si la réponse est positive, les Européens pourront développer des synergies basées sur la spécialisation et la mise en commun de capacités militaires collectives. La demande d'une Europe stratégiquement responsable existe, à la fois sur le plan intérieur et sur le plan extérieur. Ces demandes ne pourront être ignorées longtemps sans fragiliser l'ensemble de la construction européenne.
[1] Il s'exprime ici à titre personnel.

[2] Hassner Pierre, "Etats-Unis: l'empire de la force ou la force de l'empire", Cahiers de Chaillot, Septembre 2002, n°54, p. 43.

[3] Rumsfeld Donald, "The Coalition and the Mission", The Washington Post, 21 Octobre 2001, p. B6.

[4] Sur ce point, Gnesotto Nicole, "Leçons de la Yougoslavie", Cahiers de Chaillot, n°14, Mars 1994, pp. 15-16.

[5] Sur ce point, Gordon Philip H., "Europe's Uncommon Foreign Policy", International Security, Winter 1997/98, Vol. 22, n°3, pp. 74-100 et Zelikow Philip, "The Masque of Institutions", Survival, Spring 1996, Vol. 38, n°1, pp. 6-18.

[6] Conseil européen d'Helsinki, Annexe 1, reproduit dans Rutten Maartje, "De Saint-Malo à Nice, Les textes fondateurs de la défense européenne", Cahiers de Chaillot, Mai 2001, n°47, pp. 91-92. R. Hatfield, initiateur de cette force, avait calqué cet objectif sur le précédent de la Bosnie.

[7] Conseil Européen de Santa Maria de feira, 19-20 juin 2000, Conclusions de la Présidence, Annexe I.

[8] Lors de la Conférence d'engagements des capacités, il avait été conclu que "les engagements réunis au sein du catalogue des forces permet d'affirmer qu'à l'horizon 2003, l'Union européenne sera capable de conduire l'ensemble des missions Petersberg mais que certaines capacités ont besoin d'être améliorées, à la fois sur le plan quantitatif et qualitatif, pour optimiser les capacités à dispositions de l'Union". Selon certains experts, "les Etats membres de l'UE sont quasiment certains de parvenir avec succès à leur objectif". Yost David S., "The US-European Capabilities Gap and the European Union's Defense Dimension", May 2000, cite par Howorth Jolyon, op-cit., p. 43. En revanche, le Secrétaire general de l'OTAN avait offert un diagnostic bien plus sévère: "What we have got are two millions troops in uniform in Europe, but we were struggling to get 40 000 to go as a peace-keeping force into Europe, so we have at the present moment a paper tiger in European military terms and we have to turn that into real forces on the ground where the crises happen". Robertson George, "Euro Armies Are 'Paper Tigers'", Defence News, 03 December 1999.

[9] Lors de cette même conférence, furent confirmés les engagements volontaires des Etats membres totalisant 100 000 hommes, 400 avions de combat et 100 bâtiments, dépassant ainsi sur le plan quantitatif les objectifs d'Helsinki.

[10] "For complex operations demanding a high operational tempo, reduced risks to EU forces and minimum collateral damage, Europe will, for the rest of the decade, still depend on US assets. Strategic sea and airlift, intelligence assets and all-weather precision-strike capabilities are further prerequisites for major high-tempo operations". Hagman Hans-Christian, "European Crisis Management and Defence: The Search for Capabilities", Adelphi Papers, n°353, 2002.

[11] "It is in the interpretation and the implementation of the Petersberg tasks that the absence of a common European strategic vision becomes all too apparent… Current EU language (the Petersberg Tasks) does not provide even the roughest guideline as to the vision of the world in which European forces could be called upon to operate". Heisbourg François, "Europe's Strategic Ambitions: The Limits of Ambiguity", Survival, Summer 2000, Vol. 42, n°2, p. 8.

[12] Pour une analyse de la stratégie de sécurité de l'Union, voir Haine Jean-Yves, "Soft Power Plus: Can the EU deliver?", Georgetown Journal of International Affairs, December 2003, forthcoming.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Jean-Yves Haine
Chargé de recherche à l'Institut d'Etudes de Sécurité de l'Union européenne.
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