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Synthèse n°140

Enjeux et impact du lobbying auprès des institutions communautaires

Enjeux et impact du lobbying auprès des institutions communautaires
28/06/2004

I. Introduction



L'Europe connaît aujourd'hui une véritable mutation politique, historique, institutionnelle, socio-économique, et psychologique. Elle compte désormais 25 Etats membres, composée de 453 millions d'habitants. Historiquement, après chaque élargissement et notamment après chaque accroissement de ses compétences, l'Union européenne a gagné en importance et en attrait pour les acteurs externes au processus de décision.

Plus l'UE procède à l'approfondissement de ses politiques, plus la logique communautaire implique la confrontation de divers intérêts, basée sur la recherche permanente du compromis, et issus d'intervenants multiples. L'approche multiculturelle est la norme, là où les jeux des alliances et des concessions multiples font partie intégrante du dialogue communautaire.

II. Raisons d'être du lobbying ?



La présence des groupes d'intérêt n'est pas nouvelle. Leur rôle est incontestable. La complexité et la mutation des modes de prise de décision communautaire, la multiplication des instances, organes consultatifs, acteurs, commissions, groupes de travail, la technicité des dossiers, sont aujourd'hui plus qu'auparavant favorables à la présence de tels groupes d'intérêts. Le récent élargissement, le renouvellement de la Commission, les élections européennes de juin 2004 renforcent ce phénomène.

Dans la mesure où 80% de la législation nationale provient à la base des actes juridiques communautaires, les Etats-membres se sont rendu compte de la nécessité de suivre l'évolution des normes communautaires. La Commission et le Parlement européen sont aujourd'hui très ouverts aux consultations avec l'extérieur en vue du renforcement du dialogue démocratique. Dans les faits, les centres nationaux de décision se sont déplacés vers Bruxelles de Strasbourg.

1. Notion du lobbying



Nul ne peut plus ignorer la présence des groupes d'intérêt auprès de l'Union européenne : leur diversité, leur adaptation permanente au cadre européen en font un sujet d'étude important en sciences politiques. La question des rapports entre lobbies, leur légitimité démocratique et leur contrôle politique dans le système décisionnel de l'Union européenne, figurent au nombre des problématiques abordées.

Or, les lobbys sont loin d'être perçus dans les Etats membres comme les acteurs participant au processus de la construction de l'Union européenne. La diabolisation des groupes d'intérêts reste vivace dans de nombreux Etats.

Dans le milieu français, la définition des activités des groupes de pression n'est pas loin du copinage, du marchandage des intérêts, contrairement au milieu anglo-saxon, où les lobbyistes exercent cette activité conformément aux règles courantes dans le milieu de grandes décisions politiques.

A l'inverse de cette perception souvent très péjorative, les lobbyistes peuvent être considérés aussi comme des représentants de la société civile européenne variée, des points de relais de la société indispensables à l'avancement, à la concrétisation et à la perfection de l'adoption des dossiers européens complexes et d'une grande importance. Autrement dit, ils participent à la vie de la « Polis », de la cité et s'y implique davantage dans sa vie.

2. Bref rappel historique



La notion du lobbying est née aux Etats-Unis au 19ème siècle. En Europe, les premiers groupes de pression apparaissent après la Seconde Guerre mondiale, époque où tout est à construire en matière communautaire. [1]

En 1959, 71 groupements d'intérêts sont fondés à Bruxelles concrétisant l'attrait des entreprises pour les institutions européennes, le rythme est soutenu par la suite, avec 34 créations par an entre 1957 et 1963 (contre 10 par an entre 1975 et 1985). Cependant, l'époque demeure entièrement intergouvernementale où les seuls acteurs de la construction européenne demeurent les Etats eux-mêmes. Selon l'étude menée par Werner Feld auprès de 70 représentants de groupes économiques, de partis politiques et d'administrations, à l'époque le lobbying est tourné davantage vers les Etats que vers les institutions européennes.

Au cours des années soixante, on assiste à l'émergence des représentants d'intérêts économiques, sous forme de fédérations européennes d'associations nationales. Cette multiplication est due à l'invitation faite par la Commission pour une coordination des positions nationales de différents acteurs concernés par ses projets. Les années soixante et soixante-dix connaissent une multiplication des lobbies industriels, attirés par l'élargissement des compétences communautaires dans les secteurs comme la recherche, le développement technologique, la cohésion économique et sociale.

La nécessité d'harmonisation de différents critères nationaux en une norme unique légitime favorise un lobbying actif à l'échelle européenne.

En 1979, le Parlement européen bénéficie de l'accroissement de la légitimité démocratique pour son élection au suffrage universel direct.

Les années quatre-vingt sont marquées par l'Acte Unique Européen qui prend une ampleur majeure en matière économique alors que la Commission fixe le calendrier de mise en place du Marché unique. 286 mesures législatives sont donc à adopter dans l'objectif d'éliminer les frontières techniques et fiscales. On peut dater l'adoption de l'Acte Unique Européen l'apparition des premiers Groupements d'intérêts émanant de la société civile, spécialisés dans la défense des consommateurs, de l'environnement et des régions.

Deux organismes sont plus particulièrement soumis à l'influence des lobbies :

- Le Comité européen de normalisation (CEN) et le Comité européen de normalisation électrotechnique (CENELEC) ont ainsi la charge de dégager une norme européenne, dont le résultat a une importance stratégique pour les différents opérateurs économiques et nationaux. Le seul CEN compte 250 comités techniques permanents décentralisés (biotechnologie, cartes de crédit, jouets), ainsi que 200 sous-comités et 1500 équipes de travail avec lesquels les groupes d'intérêts établissent des contacts très étroits.

3. Qui sont les lobbyistes ?



Les groupes d'intérêts sont des groupements privés ou publics. Ce sont des enceintes extérieures aux institutions européennes qui, par leurs actions, tendent à participer au dialogue de la construction européenne, à l'adoption des normes communautaires voire les influencer.

Cette première tentative de définition rejoint une idée généralement répandue dans le milieu français quand on parle des groupes de pression, du lobbying.

De nombreux termes sont utilisés dans le langage courant pour désigner ces organisations : groupes d'intérêt, groupes de pression, "lobbies", groupes de promotion… Chacun de ces termes renvoie à un aspect particulier de l'activité de représentation d'intérêts.

Certains groupes représentent les intérêts exclusifs de leurs membres, les fédérations agricoles ou industrielles, par exemple, alors que d'autres se font les porte-parole d'intérêts plus généraux, intéressant la société dans sa globalité (défense des consommateurs, de l'environnement, des droits de l'homme, etc).

La Commission européenne, dans sa Communication du 2 décembre 1992, a distingué deux catégories de groupes d'intérêt. Primo, les organisations sans but lucratif (associations/fédérations européennes et (inter)nationales), secundo les organisations à but lucratif (conseillers juridiques, agences de relations publiques, consultants).

Les premières sont souvent des organisations professionnelles. Les secondes agissent souvent sur instructions d'une tierce partie qui les charge d'exposer et de défendre ses intérêts. La Commission reconnaît cependant que cette distinction est quelque peu arbitraire mais néanmoins pratique.

Ces groupes sont caractérisés par leur diversité : structures organisationnelles et intérêts représentés varient fortement d'un groupe à l'autre.

Toutefois, cette définition n'est-t-elle pas trop restrictive ou réductrice ? Ne faut–il pas à l'heure actuelle inclure dans cette définition d'autres acteurs tels les participants au dialogue de la construction européenne, les ONG ou les « think tanks » ?

Des groupes d'intérêt sont composés des ressortissants communautaires ou « extra-communautaires ». Des Etats comme le Japon, les Etats-Unis, le Canada disposent de nombreux bureaux d'information.

Aujourd'hui, ce sont près de 4 000 groupes d'intérêts employant jusqu'à 15 000 personnes qui font du lobbying sous une forme ou sous une autre à Bruxelles. Ce total comprend plus que 500 fédérations européennes et internationales, 50 bureaux de représentations des Länder ou autorités régionales ou locales, plus de 200 entreprises, environ 100 bureaux de consultants. Enfin, les cabinets d'avocats spécialisés sont au nombre d'une centaine en Belgique.

La diversité multiple des groupes d'intérêt prouve par définition la difficulté de les recenser, tant ils sont nombreux et divers." Le groupe de pression n'est pas une donnée naturelle ". Les groupes d'intérêts sont tout d'abord des organisations constituées.

4. Lobbying, un métier ?



Aujourd'hui, le métier d'un lobbyiste bruxellois n'est ni secret ni tabou. Malgré l'appellation différente des praticiens du lobbying, ces derniers sont largement connus et appréciés comme étant utiles pour les institutions européennes. Selon le lobbyiste Pierre Kirch, il s'agit d'un métier d'information et de transparence. Malgré l'appellation répandue de « lobbyiste », les praticiens du lobbying ne se présentent jamais sous cette nomination. Leur métier est celui de « consultant en affaires publiques européennes. »

Malgré le nombre croissant de lobbyistes, l'environnement bruxellois de plus en plus complexe, l'accroissement des nouvelles compétences prévu par le traité constitutionnel, les lobbyistes représentent 10 000 à 15 000 professionnels des affaires publiques, 2 600 associations et groupements d'intérêt industriels ou politiques, 1 000 groupes d'experts et comités.

Selon Claude Revel, Présidente d'Iris Action, le lobbying ou influence est une stratégie ou tactique de conviction menée auprès de décideurs par l'utilisation appropriée. Le mot influence est préférable dans le sens où il est plus multiforme, plus large que le lobbying. Le Lobbying ou la stratégie d'influence ne se résume pas au simple fait de déposer le bon dossier au bon moment et sur le bon bureau. Il requiert un minimum de savoir-faire, un carnet d'adresses conséquent et une maîtrise technique des enjeux en cause, selon Jacques Derieux, vice-président honoraire de la CCIP.  [2]

III. Analyse du lobbying



1. Institutions européennes - centres des décisions



La prise de décision au niveau de l'Union européenne est le résultat des interactions entre plusieurs acteurs, dont principalement, le "triangle institutionnel" formé par le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne et la Commission européenne. Ces institutions sont chargées de préparer, de rédiger et d'adopter des normes juridiques européennes.

Le rôle du Conseil européen, organe intergouvernemental, qui définit les grandes orientations politiques et économiques de l'Union européenne ainsi que les priorités et le calendrier, est considérable. Les institutions ou organes que sont la Cour des Comptes, le Comité économique et social, le Comité des régions, la Banque centrale européenne et le Comité économique et financier interviennent également dans de nombreux domaines spécifiques.

L'action des lobbyistes dans le processus décisionnel n'est pas marginale. Pourtant, la procédure d'adoption des textes législatifs (Règlement, directives, décisions) adoptés dans le schéma du triangle communautaire, conformément aux traités fondateurs, ne fait que rarement allusion au rôle des groupes d'intérêts.

Selon la citation de Bertrand Vayssière, professeur d'histoire, la Commission n'est pas à l'origine de toutes ses normes. Une enquête menée en 1991 démontre qu'uniquement 6% des propositions législatives proviennent de la Commission d'elle-même. [3] Un tel chiffre s'explique en partie par le souhait de transparence de la Commission qui a choisi la voie du dialogue démocratique et favorisés la consultation d'acteurs externes.

2. L'apport des lobbyistes



Selon la Commission européenne, les lobbyistes poursuivent les buts suivants : contribuer à l'élaboration de la législation communautaire, notamment par l'apport à leur expertise technique, obtenir des subventions et participer aux appels d'offre dans le cadre de la gestion des programmes communautaires.

Mais certains lobbyistes ne considèrent pas leurs activités comme étant une action unilatérale. Ils sont conscients que le dialogue avec les fonctionnaires ou les députés européens doit être réciproque. « Le plus souvent possible, il convient de mettre en avant l'intérêt général, il ne s'agit pas de demander une prérogative, un passe-droit. Il s'agit de demander quelque chose qui est nécessaire, soit pour une communauté d'intérêts – même si elle est assez restreinte- soit pour l' « intérêt général. » [4]

Autrement dit, ils participent à l'élaboration d'un compromis, qui a été élaboré, amendé, révisé et adopté par les institutions européennes. Les lobbyistes, apportant leur avis, participent au compromis.

L'Union européenne est porteuse des intérêts européens généraux. C'est le consensus issu de la multiplicité d'intérêts individuels qui permet d'accomplir les objectifs de l'Union européenne définis dans l'art. 2 TCE. Les textes définitifs sont issus du processus démocratique et de l'application des règles existantes. Les représentants de différents groupes défendent leurs intérêts. La rencontre, le croisement et le conflit d'intérêts sont les résultantes logiques du processus démocratique. Ensuite, c'est aux institutions européennes de trancher. Même si l'intérêt ultime du lobbyiste n'est pas sa participation au consensus, son apport est incontestable.

3. Quels acteurs ?



Les milieux d'affaires ont été les premiers à s'organiser en matière de lobbying européen.

Les associations professionnelles sont les principaux vecteurs des actions du lobbying. L'approche européenne des entreprises est hautement stratégique et nécessite la mise en place d'une structure complexe : chaque fédération d'entreprises est ainsi constituée de comités spécialisés qui examinent les propositions législatives européennes dès leur conception et préparent des notes adressées aux différentes directions générales.

Parmi les organisations les plus anciennes à Bruxelles, en compte l'Union des confédérations de l'industrie et des employeurs d'Europe (UNICE) qui représente 32 fédérations. Son rôle consiste à transmettre aux législateurs européens l'opinion d'entreprises employant des millions de salariés. Dans cette perspective l'UNICE a créé un conseil des présidents qui définit la stratégie générale de différentes entreprises adhérentes, un comité exécutif qui traduit cette stratégie en activités et missions, et cinq commissions qui supervisent les groupes de travail auprès desquels les membres délèguent 1500 experts mandatés. L'UNICE est divisée de cette façon en départements spécialisés régulièrement sollicités par les institutions bruxelloises : ces groupes ad hoc peuvent être convoqués au cours des réunions ministérielles informelles, participer à l'audition des commissions parlementaires, adresser les commentaires préliminaires sur les propositions de la Commission.

En outre, les groupes d'intérêts présents à Bruxelles ne sont pas forcément tous européens. Les Américains sont traditionnellement particulièrement actifs en matière de lobbying. L'European Committee de l'American chamber of Commerce (AmCham) a pour mission de légitimer la voix de ses compagnies dans le contexte européen. Composée en six comités, elle soumet de plus en plus de rapports à la Commission.

Les syndicats de salariés sont eux aussi des acteurs actifs. La Confédération européenne des syndicats (CES) ou la Fédération internationale des employés et techniciens (FIET) en sont des exemples. Ainsi, Bernadette Ségol, Secrétaire régionale de la Fédération Uni-Europa, regroupant plus de 300 syndicats, constate qu'il y a dix ans, différents syndicats ignoraient les dossiers traités à Bruxelles, alors que maintenant, ils les suivent davantage [5].

Avec la création du FEDER (Fonds européen de développement régional) en 1975, chargé de donner aux régions éligibles des financements non remboursables, puis avec l'Acte unique européen et la perspective du marché unique, les régions comprennent la nécessité de se faire entendre à Bruxelles, ainsi que l'intérêt de se regrouper pour parvenir plus aisément à leurs fins. La mise en place du Comité des régions par le traité de Maastricht, ainsi que des fonds de cohésion, ne font que renforcer cette approche des collectivités territoriales.

Enfin, les fortes mutations de la société favorisent l'apparition des organisations non gouvernementales (ONG), représentant l'intérêt général de la société civile. Représentants souvent une strate particulière de la population, les intérêts des consommateurs, des femmes, des jeunes, des handicapés, ces organisations sont associées au déroulement du système REACH. [6]

Conscientes des enjeux sociétaux majeurs, ce sont les ONG qui sont les plus actives au niveau européen. C'est souvent au Parlement européen, très investi dans sa mission de représentation des aspirations des citoyens européens, qu'elles trouvent leurs soutiens les plus actifs.

4. Position des institutions communautaires sur les lobbyistes ?



Les institutions sont par définition les cibles automatiques des lobbyistes.

La Commission européenne préserve le caractère ouvert de ses relations avec les groupes d'intérêt, en leur garantissant l'égalité de traitement et en n'imposant aucun système d'accréditation.

Sa ligne de conduite a été exprimée officiellement le 2 décembre 1992 dans une Communication de la Commission "Un dialogue ouvert et structuré entre la Commission et les groupes d'intérêt" [7].

La Communication repose sur l'idée qu'une formalisation minimale permettrait, dans l'intérêt des deux parties, une plus grande transparence de ces relations. La Commission a pris l'habitude de soumettre ses projets les plus importants aux consultations publiques, sur les différents sites des Directions générales de la Commission.

La Commission européenne a prévu l'élaboration d'un répertoire des groupes d'intérêt sans but lucratif qui constitue un précieux outil d'information. En outre, elle a choisi une politique d'autorégulation en invitant les groupes d'intérêt à adopter leurs propres codes de conduite sur la base de critères minimaux. Dans le cadre du fonctionnement intérieur, il est ainsi stipulé que le personnel de la Communauté européenne doit agir de façon objective et impartiale et en toute indépendance et ne pas être guidé par les intérêts personnels ou nationaux ou par les professions politiques.

Enfin, le devoir de la Commission est d'identifier l'intérêt communautaire dans le sujet en question. Ce dialogue permet de voir quels sont les divers intérêts en jeu et cela donne l'expérience technique à la Commission pour arriver à une décision bien fondée sur les différents sujets. La Commission affirme que ce dialogue est organisé par ses différents services.

Le Parlement européen a lui aussi de nombreux contacts avec les lobbyistes, le conduisant à adopter un code de conduite à destination des lobbyistes. Les personnes souhaitant assister à une séance au Parlement européen doivent obtenir un laissez-passer d'une journée. Dans la mesure où cette personne vient régulièrement, elle peut solliciter un laissez-passer permanent, valable un an et renouvelable sur demande. Ces personnes sont enregistrées dans un registre public, accessible sur le site du Parlement européen.

Dans un rapport récent, le Parlement européen a défini l'objectif principal des lobbyistes comme étant le « maintien d'un environnement réglementaire favorable à leurs organisations, membres ou clients. » Quant aux lobbyistes eux-mêmes, ils ont été définis ainsi dans le même rapport : « …Persons who wish to enter Parliament premises frequently with a view to supplying information to members in their own interest or those of third parties ». [8]

Au delà des institutions communautaires, il existe deux organes consultatifs institutionnalisés : le Comité Economique et Social Européen et le Comité des Régions qui procurent des avis à la Commission sur les différents sujets.

5. Quelles procédures la Commission met-elle en place pour prendre en compte l'avis des représentants d'intérêt ?



Prendre en compte l'avis des représentants d'intérêt peut impliquer la mise en place par la Commission de procédures de consultation soit formelles par le canal des comités consultatifs ou des groupes d'experts, soit informelles sur une base ad hoc. Très souvent, les deux procédures sont utilisées.

Lorsque la Commission considère utile d'instaurer le dialogue via la mise sur pied d'un comité, elle fixe les règles de cette consultation formelle (mission, composition, nomination, et mandat) dans la décision portant création du comité consultatif. Les critères de sélection tiennent compte notamment du degré de représentativité du groupe à consulter, et vise une répartition équitable des différents intérêts en présence.

Mieux impliquer les représentants d'intérêt signifie pour la Commission de rendre plus transparente et plus accessible la phase de préparation de ses propositions afin que ses services envisagent au stade le plus précoce possible comment encourager un débat public utile à la définition et à l'amélioration des propositions de la Commission. Ainsi, la Commission peut recevoir des commentaires de tous les horizons en vue de l'élaboration de propositions équilibrées.

La procédure des "Livres verts", documents consultatifs qui, avant la préparation de propositions formelles, exposent les idées de la Commission et présentent des possibilités d'action, permettent de fixer un cadre dans lequel les représentants d'intérêt peuvent faire connaître leur point de vue (délai, importance de présenter leurs vues par écrit, possibilité d'organiser des auditions dans certaines circonstances, etc.). Mais il existe également d'autres moyens d'informer les milieux intéressés comme la "notification" au Journal Officiel d'une initiative envisagée par la Commission ou la publication du programme de travail annuel de la Commission au Journal Officiel.

IV. Conclusion



L'impact du lobbying auprès des institutions communautaires est considérable. Selon la Commission, conformément aux règles et principes juridiques et moraux, il s'agit d'un processus essentiel pour le développement de ses politiques permettant aux nombreux acteurs d'agir à proximité des centres de décision, afin de donner leur avis. Les institutions, ouvertes au dialogue externe, demeurent les garants de l'intérêt général des citoyens européens. Avec l'adhésion de dix nouveaux Etats membres s'ouvre une nouvelle étape, plus complexe, dans l'histoire des groupes d'influence en Europe.


Sources utilisées :

Bertrand Vayssière, Groupes de pression en Europe, Editions Privat, 2002

Olivier Le Picard, Jean-Christophe Adler, Nicolas Bouvier, Lobbying – règles du jeu, Editions d'Organisation, 2000

Le Monde, 24 mai 2004

Accomex, n°55, Lobbying, janvier-février 2004

Parlement européen, Working Paper, "Lobbying in the European Union : Current Rules and Practices", avril 2003

L'Européenne, hebdomadaire français

www.euroactiv.com

www.lobbying-europe.com

www.europa.eu.int
[1] B.Vayssière, Groupes de pression en Europe, Editions Privat, 2002, p. 43

[2] Accomex, n° 55, Lobbying, janvier-février 2004

[3] B.Vayssière, Groupes de pression en Europe, Editions Privat, 2002, p.60

[4] Citation de lobbyste Ambroise Auge, Accomex, n° 55, Lobbying, janvier-février 2004, p. 21

[5] Le Monde, économie, le 24 mai 2004, p. IV.

[6] Nouvelle législation Reach repose sur l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des produits chimiques au niveau communautaire, renforçant la protection de la santé humaine et de l'environnement.

[7] publié au Journal Officiel C63 du 5/3/1993

[8] Parlement européen, Working Paper, Lobbying in the European Union : Current Rules and Practices, avril 2003.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Martina Clairy
Boursière de la Fondation Robert Schuman.
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