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Question d'Europe n°19

Le casier judiciaire européen : Quelles perspectives ?

Le casier judiciaire européen : Quelles perspectives ?
20/02/2006

Résumé :

Loin d'être une institution centrale et unique, le « casier judiciaire » européen correspond dans les faits à un simple mécanisme de coopération interétatique visant à l'échange, entre Etats membres, d'informations relatives aux antécédents judiciaires de leurs ressortissants. Cette coopération, initialement organisée dans le cadre du Conseil de l'Europe, fait l'objet de nombreuses propositions d'amélioration. Ces tentatives ont abouti à l'adoption le 21 novembre 2005 d'une décision du Conseil relative à l'échange d'informations extraites du casier judiciaire. Conçue d'abord comme une mesure d'urgence en réponse aux tragiques affaires criminelles transnationales, cette mesure est ensuite développée dans la proposition de décision-cadre du Conseil du 22 décembre 2005 en cours d'examen devant le Parlement européen. Le principe d'une coopération obligatoire entre Etats membres y est posé. Les nouvelles conditions entourant l'échange d'informations témoignent de l'effort de rationalisation entrepris par les autorités européennes, mais également d'une nécessité d'harmonisation qui ne sera pas sans poser de difficultés au moment de son adoption.
La très remarquée naissance du mandat d'arrêt européen [1] comme mécanisme pénal commun de l'Union européenne laisse présager, voire espérer, que dans des matières connexes de telles avancées verront également le jour. Ceci est particulièrement vrai concernant le casier judiciaire européen dont l'élaboration "législative" suit à peu près le même parcours [2] que le mandat européen et dont la portée pratique, en amont, est tout aussi fondamentale. En matière de lutte contre le terrorisme, à la suite des attentats de Madrid et e Londres ou encore en matière de lutte contre la délinquance sexuelle, dans le cas de l'affaire Fourniret, il a été possible d'observer à quel point les informations figurant dans le casier judiciaire national des personnes en cause étaient incomplètes en plus d'avoir été difficiles à obtenir selon un mécanisme efficace.

Le principe d'un casier judiciaire européen est acquis mais sous une forme différente de celle qui lui est donnée habituellement. Il n'existe pas, à proprement parler, de registre central, unique et européen mais un mécanisme d'échanges, entre Etats membres, d'informations relatives aux antécédents judiciaires de leurs ressortissants. Au rang des objectifs de l'Union figure le maintien et le développement d'un espace de liberté, de sécurité et de justice [3] dont une des traductions directes est l'émergence progressive d'un espace pénal européen. De même, l'opportunité d'un tel casier ne fait pas de doute dans l'esprit des Etats membres, conscients que les perspectives offertes par le principe de la libre-circulation au sein d'un espace aussi vaste que le territoire de l'Union ont malheureusement aussi pour corollaire la circulation de la délinquance sur l'ensemble de ce territoire. En revanche, sa mise en place concrète se heurte à un écueil majeur lié à son statut. Un Etat souverain a le monopole de la définition des infractions et des sanctions qui s'y attachent. Le casier judiciaire, parce qu'il regroupe les sanctions prononcées par l'autorité publique, constitue donc l'expression de cette souveraineté en matière judiciaire.

Dans cette logique de tension entre nécessité et volonté de créer un casier judiciaire européen et son indéniable caractère souverain, un casier proprement européen, qui s'ajouterait ou remplacerait les casiers nationaux, peut-il voir le jour ?

A l'heure actuelle, le "casier judiciaire européen" consiste en un simple mécanisme de coopération intergouvernementale [4] visant à échanger entre autorités judiciaires les informations concernant les condamnations prononcées dans leur Etat respectif. Néanmoins, la précarité de ce mécanisme de droit international classique est corrigée par le contexte même dans lequel elle se déploie : les Etats sont ici des Etats membres et leur coopération est organisée par les institutions européennes. Si les mesures prises par ces autorités ont permis de perfectionner l'échange d'informations entre Etats membres, des développements très récents - sans créer un véritable casier judiciaire européen - laissent présager la mise en place d'une coopération obligatoire en la matière.

I-Le casier judiciaire européen : l'échange amélioré d'informations



Les faiblesses du mécanisme de coopération classique en matière d'échanges d'informations sur les antécédents judiciaires des ressortissants de l'Union ont conduit plusieurs Etats à mettre en commun leurs moyens, tandis qu'à la suite des travaux de la Commission, le Conseil a clarifié le dispositif dans une Décision récente.

A-Les limites de la coopération classique



L'échange d'informations entre Etats repose sur la coopération menée dans le cadre de la Convention d'entraide judiciaire en matière pénale qui fonctionne de manière imparfaite.

Le texte fondateur en la matière est la Convention du Conseil de l'Europe [5] ouverte à la signature en 1959. Signée en dehors du cadre de la Communauté européenne, elle lie quarante-cinq Etats, dont les 25 de l'Union, mais également la Russie ou encore l'Etat d'Israël. Ratifiée entre 1962 et 2001 en ce qui concerne les Etats membres, elle organise un embryon de casier judiciaire européen grâce à deux dispositions.

L'article 13 qui oblige un Etat requis à transmettre les informations relatives aux condamnations qui lui seront demandées par l'Etat requérant à deux conditions : la réciprocité et le caractère pénal de l'affaire en vue de laquelle ces informations sont demandées. Si l'une de ces conditions n'était pas satisfaite, la législation de l'Etat requis s'appliquera.

L'article 22 pose le principe de la centralisation des informations dans l'Etat de nationalité.Un avis de toutes les condamnations dont les ressortissants d'un Etat partie auront fait l'objet devra être communiqué à cet Etat. Dans cette perspective, chacun des Etats transmettra, au moins une fois par an, aux autres Etats parties les décisions concernant leurs ressortissants.

Il faut également mentionner la Convention du Conseil du 29 mai 2000 relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les Etats membres [6]. Conclue dans le cadre de l'Union, elle regroupe quinze des vingt-cinq Etats membres. Sans renouveler la Convention de 1959, elle la complète en organisant la possibilité d'échanges directs entre Etats.

Cette organisation de la diffusion des antécédents judiciaires qui a certes le mérite de son existence juridique, se révèle cependant insuffisante. Fin 2004, le Conseil européen a mis en place le "Programme de La Haye [7]" destiné à renforcer l'espace de liberté, de sécurité et de justice. Il a plus particulièrement chargé la Commission d'examiner la question du casier judiciaire européen. Le résultat de ses travaux, présenté dans le Livre Blanc du 23 février 2005 [8], dresse un bilan peu favorable de cette coopération.

Le premier obstacle à la bonne circulation des informations pénales est lié à l'évidente hétérogénéité des Etats en présence : différences linguistiques et surtout diversité juridique. Chaque Etat élabore son propre système judiciaire, dont l'imperméabilité aux autres peut rendre délicate la compréhension de telle infraction ou de telle sanction inconnue ailleurs. De même, si dans le principe les vingt-cinq Etats de l'Union ont mis en place un casier judiciaire national, son organisation connaît précisément presque autant de variantes [9].

Le second obstacle réside dans la latitude laissée aux Etats dans l'organisation de ces échanges, notamment en ce qui concerne le format matériel utilisé et surtout dans l'absence de délais enfermant la réponse à une demande d'informations.

Enfin, au-delà de ces lacunes, le grief de fond formulé à l'encontre de la coopération organisée par la Convention de 1959 vise le cœur même du mécanisme : il est concrètement malaisé d'identifier les Etats dans lesquels une personne a déjà fait l'objet d'une condamnation. Deux catégories de difficultés peuvent être observées. Pour les ressortissants d'Etats tiers à la Convention qui auront fait l'objet d'une condamnation sur le territoire de l'Union, le principe de centralisation dans l'Etat de nationalité ne fonctionne pas puisque justement l'Etat de nationalité n'est pas concerné par cette Convention. Pour obtenir la liste des antécédents judiciaires de ces ressortissants, il sera nécessaire de s'adresser tour à tour à chacun des Etats de l'Union. Pour les autres, le principe de centralisation dans l'Etat de nationalité fonctionne mal. Ceci résulte de ce que l'obligation de transmission imposée à l'Etat de condamnation n'est pas automatique mais seulement annuelle et, surtout, qu'elle n'est pas assortie en contrepartie d'une obligation d'inscription de ces avis par l'Etat de nationalité dans son propre casier judiciaire. Il est donc souvent incomplet.

Cet état des lieux mitigé de la coopération en matière d'échanges d'informations, ainsi que l'émotion suscitée par les récentes affaires criminelles transnationales, ont poussé les autorités de quelques Etats à rapprocher leur législation.

B-La réponse étatique : le projet d'interconnexion des casiers judiciaires allemand, belge, espagnol et français



Le projet à l'étude d'interconnexion [10] des casiers judiciaires a pour objectif de faciliter l'accès aux antécédents pénaux des ressortissants des cinq Etats partenaires et d'améliorer, sans modification du cadre existant, l'échange d'informations. Le ministre luxembourgeois de la Justice a annoncé, en novembre 2005, son intention de participer à ce dispositif.

Ce projet consiste en une coopération électronique entre les autorités nationales chargées du casier judiciaire. Il repose techniquement sur le réseau TESTA (TransEuropean Services for Telematics between Administrations), c'est-à-dire le réseau de communication sécurisé qui existe entre les institutions européennes et une partie des administrations des Etats membres. Lorsqu'un non-national, ressortissant d'un des cinq Etats partenaires, fait l'objet d'une procédure, le juge s'adresse aux autorités en charge du casier judiciaire national pour obtenir un relevé des éventuelles condamnations déjà prononcées. Elles transmettent dans les plus brefs délais, grâce au réseau TESTA, une demande d'information sur les antécédents judiciaires de la personne en cause à leurs homologues. Les autorités de l'Etat de nationalité, en retour et par le même réseau, leur communiquent ces renseignements.

Suivant la même logique, dès lors qu'un non-national aura fait l'objet d'une condamnation dans un des cinq Etats, le casier judiciaire de cet Etat fera part de la condamnation au casier judiciaire de l'Etat de nationalité de la personne.

Afin de faciliter la compréhension des condamnations qui seront transmises, les pays partenaires ont isolé une série d'infractions [11] communes dont ils partagent la définition.

Dans l'esprit des concepteurs de ce système, l'interconnexion des casiers judiciaires est un dispositif destiné à être étendu à d'autres Etats membres de l'Union. En attendant cette extension, ce sont les travaux de la Commission et du Conseil qui ont fait l'objet d'un premier consensus.

C-La réponse européenne : la coopération initiée par le Conseil dans sa Décision du 21 novembre 2005

[12]

Un certain nombre de solutions ont été avancées par les autorités européennes ou nationales, des plus ambitieuses au moins contraignantes. C'est autour de la Décision du Conseil que s'est dégagé un premier accord.

Une des solutions aurait consisté à créer un véritable fichier central unique regroupant les condamnations mentionnées dans tous les casiers judiciaires nationaux. Elle a rapidement été abandonnée en raison de sa difficile conciliation avec le principe de protection des données personnelles mais également en raison du transfert considérable d'informations (et de mises à jour) qu'elle aurait entraîné. A titre d'exemple, plus de huit millions de condamnations sont prononcées annuellement en France, pour quatre millions de personnes inscrites. Il semble donc inutile de dupliquer au niveau européen les casiers nationaux. La proposition de ne regrouper dans ce registre central unique que les condamnations relatives aux infractions les plus graves est également avancée mais sans plus de succès [13].

Enfin, une dernière hypothèse vise à mettre en réseau les casiers nationaux. Elle laisse subsister une grande difficulté : l'informatisation du processus sans permettre l'accès direct aux informations ne permet pas de résoudre la question de l'identification de l'Etat dans lequel un ressortissant communautaire peut avoir des antécédents judiciaires.

Aucune des propositions avancées n'ayant fait l'unanimité, la Commission a, dans son Livre blanc, proposé une "solution mixte" en deux temps qui permettrait de surmonter les principaux dysfonctionnements du mécanisme.

Le premier volet de sa proposition écarte le principe de la centralisation des informations dans l'Etat de nationalité, auquel les Etats s'étaient jusque là attachés. Il repose sur deux instruments : la création d'un index européen des personnes ayant fait l'objet de condamnations et la désignation d'interlocuteurs particuliers pour la communication de ces informations, les "autorités centrales". Il s'agit en pratique de l'autorité nationale (ministères, administrations, offices spécifiques...) en charge du casier judiciaire que les Etats membres désigneront comme interlocuteurs au niveau européen. L'index comprendrait uniquement les éléments permettant d'identifier la personne et l'Etat membre dans lequel elle aura été condamnée, à l'exclusion de toutes informations sur le contenu et la forme même de la condamnation. Ensuite, l'autorité centrale de l'Etat requérant pourra s'adresser directement aux autorités centrales de l'Etat requis pour obtenir la communication de ces condamnations.

Le second volet de la proposition de la Commission vise à une meilleure transmission et compréhension des informations grâce à l'introduction d'un "format européen standardisé" adopté par tous les Etats membres. Il s'agit d'un formulaire type qui comprendrait des informations relatives à l'identité de la personne en cause, aux décisions dont elle a fait l'objet, le tout accompagné d'un "dictionnaire" expliquant la nature et la signification des mentions portées.

Cette audace dans l'harmonisation du droit pénal des Etats membres explique son partiel insuccès : seule une partie des solutions proposées par la Commission sera reprise dans la décision du Conseil [14]. La Commission, parallèlement, a présenté fin 2004 une proposition de Décision relative à l'échange d'informations extraites du casier judiciaire [15]. Elle a été adoptée conformément au principe de l'unanimité par le Conseil le 21 novembre 2005. Cette mesure vise expressément à améliorer le système existant, qu'elle laisse subsister par ailleurs.

La grande nouveauté réside dans l'adoption du formulaire type unique s'agissant des demandes d'informations sur les antécédents judiciaires et des réponses à ces requêtes. Il rassemble les renseignements relatifs à l'Etat requérant, à l'identité de la personne et enfin à la finalité de la demande. Ces informations sont transcrites sous la forme de cases à cocher, ce qui a le mérite de simplifier la compréhension de ces formulaires, même en l'absence de traduction immédiate. Il est à noter que ces renseignements sont toujours transmis dans les limites de la législation nationale de l'Etat requis et que ce dernier reste libre de ne pas communiquer les informations demandées si l'Etat requérant ne les sollicite pas pour les besoins d'une affaire pénale.

Une fois la standardisation formelle [16] des échanges acquise, le Conseil s'attache à rationaliser leur fréquence. Dans le cadre de la coopération classique, les demandes d'informations relatives aux antécédents judiciaires ne sont assorties d'aucun délai de réponse. La Décision corrige cette lacune et impose à l'Etat requis un délai maximum de dix jours ouvrables pour donner suite à la demande qui lui a été faite. En outre, les avis concernant les condamnations seront communiqués à l'Etat de nationalité "dans les meilleurs délais", ce qui, en dépit de la flexibilité de la formule, constitue une amélioration du principe de l'annualité précédemment mis en œuvre. En dernier lieu, l'idée de "l'autorité centrale" est retenue. Le Conseil, prenant en compte les spécificités nationales, laisse aux Etats qui auraient plusieurs autorités en charge du casier judiciaire national la possibilité de désigner plusieurs autorités centrales.

Sur le fondement d'un mécanisme existant, la Décision du Conseil simplifie et améliore le système de coopération en matière d'échanges d'informations judiciaires. Cependant, elle est conçue comme une mesure d'urgence destinée à pallier les plus importantes des difficultés. Dans l'esprit des autorités européennes, elle doit être parachevée grâce à des travaux complémentaires. La proposition de Décision-cadre de décembre 2005 en est le résultat.

II-Le casier judiciaire européen : l'échange obligatoire d'informations



Après la Décision de novembre 2005, la proposition de Décision-cadre actuellement à l'étude représente l'éventuelle deuxième étape vers la mise en place d'un casier judiciaire européen. L'option d'un registre unique n'y est pas plus retenue que dans la première Décision. Cependant, à la grande différence de cette dernière, elle organise une coopération obligatoire entre les Etats. Le casier judiciaire européen est entendu comme un réseau de casiers judiciaires nationaux solidaires. Ces obligations nouvelles imposées aux Etats présentent le risque d'entraver son adoption. A ce titre, il peut être utile de comparer ce mécanisme avec celui proposé par le projet de Traité établissant une Constitution pour l'Europe.

A-Le projet européen : la proposition de Décision-cadre du Conseil du 22 décembre 2005

[17]

La proposition ne réaménage pas seulement les rapports entre Etats membres mais elle bouleverse aussi le cadre juridique dans lequel ils se déroulaient jusque-là.

Des trois textes régissant l'échange d'informations extraites du casier judiciaire, seules les dispositions de la Convention de 2000 subsistent. La convention de 1959 reste applicable dans les échanges entre Etats parties à cette Convention, mais elle disparaît entre Etats membres de l'Union. Au terme de l'article 14, la Décision-cadre "complète les dispositions de l'article 13", oblige les Etats membres à renoncer aux réserves qu'ils ont pu émettre et "remplace celles de l'article 22". Par ailleurs, la Décision-cadre développant les dispositions de la Décision du 21 novembre 2005, cette dernière est abrogée. Ainsi, le régime de la diffusion des informations concernant les antécédents judiciaires va varier selon le cadre juridique : échanges directs entre Etats parties à la Convention de 2000, échanges entre Etats membres de l'Union sur le fondement de la prochaine Décision-cadre, échanges entre Etats parties à la Convention de 1959 et Etats membres de l'Union.

En ce qui concerne les Etats membres, la Décision-cadre modifie les conditions entourant la transmission et l'utilisation des avis de condamnation respectifs. La grande nouveauté réside dans le fait que l'Etat de nationalité est tenu de conserver et d'inscrire dans son propre casier judiciaire les condamnations dont ont pu faire l'objet ses ressortissants sur le territoire de l'Union. En outre, il est tenu de mettre à jour ces avis en fonction des changements intervenus dans l'Etat membre de condamnation (modifications ou suppression de ces mentions selon le droit national de cet Etat) d'après les informations que celui-ci lui aura fournies. [18] Désormais, chaque casier judiciaire national devrait être complet, donnant naissance à un casier judiciaire européen du point de vue de ses sources.

S'agissant de l'échange d'information proprement dit, la Décision-cadre, en amont, impose aux Etats membres d'inscrire, avec la mention de la condamnation, celle de la nationalité de la personne en cause.

Conformément à la Décision de novembre 2005, elle conforte le principe de communication des antécédents judiciaires par le biais d'une ou plusieurs autorités centrales désignées par les Etats membres et le principe d'un formulaire-type de demande et de réponse. Elle impose le format numérique : désormais ces échanges se feront, à l'issue d'une période de transition, par voie électronique. Il reviendra aux Etats de procéder aux adaptations techniques nécessaires et d'informer ensuite la Commission du caractère opérationnel de leur système.

Une demande d'information étant introduite, l'obligation de réponse dans les dix jours est maintenue. La Décision-cadre opère formellement la distinction selon la nature de l'affaire en cause. Si des renseignements ont été demandés dans le cadre d'une procédure pénale, l'Etat de nationalité est tenu de transmettre toutes les informations contenues dans son casier judiciaire : les condamnations nationales, l'avis de condamnations (à jour) transmis par les autres Etats membres et éventuellement les avis transmis par d'autres Etats tiers. En revanche, s'agissant de procédures à caractère non pénal, l'Etat requis transmet librement, conformément à son droit national, les condamnations nationales et éventuellement celles transmises par des Etats tiers. Les avis de condamnations transmis par un autre Etat membre doivent faire l'objet d'une autorisation préalable de retransmission. Les délais prévus sont ceux de la demande d'informations (dix jours) auxquels peuvent s'ajouter dix jours supplémentaires [19].

Il demeure au terme de cette proposition une question en suspens, celle des ressortissants d'Etats tiers ayant fait l'objet d'une condamnation sur le territoire de l'Union ou ceux dont la nationalité est inconnue. Dans l'exposé des motifs de la proposition de Décision-cadre, la Commission indique qu'un registre particulier à cette catégorie de ressortissants pourrait être constitué, dans le prolongement de l'idée d'un index européen. Elle annonce donc la préparation de mesures ultérieures.

Dans le cadre de cette nouvelle coopération, si l'essentiel des questions semble réglé, l'adoption de la proposition n'est pas encore acquise dans la mesure où subsistent encore des obstacles structurels.

B-Les perspectives d'adoption de la Décision-cadre



La Décision-cadre du Conseil est à ce jour la mesure la plus ambitieuse envisagée en ce qui concerne le casier judiciaire européen. Les résistances qu'elle pourra provoquer sont proportionnellement multipliées. Tant que la coopération repose sur un mécanisme qui, même mieux structuré, reste souple, l'unanimité est toujours envisageable. Comme elle impose des obligations nouvelles, l'examen de cette proposition risque d'être méticuleux. Trois séries d'obstacles pourraient en entraver l'adoption : juridiques, techniques et institutionnels.

Dans le registre des difficultés juridiques se pose la question de la protection des données dans un tel système. Certains Etats s'étaient déjà émus du risque qu'un tel mécanisme pourrait faire courir à la garantie du respect des libertés et des droits fondamentaux des citoyens européens au regard de la protection des données personnelles. De même, le contrôleur européen de la protection des données s'est emparé de cette question. Observant qu'il n'avait pas été consulté, il a soulevé un certain nombre d'arguments contre la Décision de novembre 2005, dans un avis rendu de sa propre initiative [20]. Cette problématique ne manquera pas de resurgir au moment de l'examen de la Proposition de Décision-cadre. La question est de savoir s'il existe des limites à l'utilisation des données transmises.

La Décision-cadre tente de répondre à ces inquiétudes. Afin d'éviter une trop grande généralité, elle limite le champ d'application de la Décision-cadre en imposant une définition des notions de condamnations et de casier judiciaire. Les définitions [21] proposées étant déjà utilisées dans le cadre d'autres instruments juridiques adoptés par la Commission [22], elle s'assure ainsi de leur cohérence. L'article 9 reprend et perfectionne les dispositions de la Décision de novembre 2005 ; il vise à encadrer la réutilisation des données échangées. L'obligation de mise à jour des informations transmises répond à la nécessité de préserver le principe de réinsertion des personnes précédemment condamnées. Si les informations requises en vue d'une procédure à caractère pénal sont intégralement transmises, elles le sont uniquement en vue de la procédure en cause. Les informations demandées en ce qui concerne les autres hypothèses [23] sont communiquées dans les limites permises par le droit national de l'Etat requis tandis que, dans la même logique, les avis de condamnation antérieurement transmis font l'objet d'une autorisation préalable de retransmission.

Cependant, une exception à ce principe d'autorisation est introduite par la notion de "danger immédiat et sérieux pour la sécurité publique" qui permet aux Etats de réutiliser librement les informations transmises. Cette notion de danger étant par ailleurs laissé à la libre-appréciation de l'Etat qui la met en œuvre.

En dernier lieu, outre la communication des antécédents judiciaires aux Etats membres, la Décision-cadre envisage la communication de ces informations aux particuliers lorsque ceux-ci en font la demande. Visée à l'article 6§2, cette hypothèse vise uniquement les demandes introduites par les particuliers en ce qui concerne leur propre casier judiciaire. Implicitement, la communication de ces informations à des tiers non habilités est donc exclue. Dans le cas d'une telle demande, si la personne réside ou a résidé sur le territoire d'un Etat membre, l'Etat de nationalité peut formuler auprès des autorités centrales de ce dernier une demande d'extraits de casier judiciaire.

Les critiques techniques formulées à l'encontre de la proposition de Décision-cadre sont liées principalement à la charge opérationnelle et financière qu'un tel mécanisme pourra entraîner. Le principe d'informatisation reposant sur un format européen standardisé est pourtant présenté par la Commission comme étant proportionné aux objectifs poursuivis. Il restera à évaluer le coût réel de ces nouvelles infrastructures.

Enfin, selon la procédure institutionnelle en vigueur, le texte est soumis à l'examen du Parlement européen pour avis. Les débats qui auront alors lieu donneront une indication sur l'accueil que réserveront les Etats à cette proposition. En effet, même si un consensus se dégage et que la proposition devient une véritable mesure obligatoire, il appartiendra toujours aux autorités nationales de la transposer dans leur droit respectif, ce type de mesures étant en effet dépourvu d'effet direct. Cette transposition est parfois d'autant plus tardive et lacunaire que la procédure de recours en manquement qui permet de condamner les Etats pour leur non-respect des dispositions communautaires ne s'applique pas ici.

C-L'avenir du casier judiciaire européen dans le Traité établissant une Constitution pour l'Europe



Ce Traité ne fait pas mention expresse d'un casier judiciaire européen. Toutefois, dans son esprit, il en renouvelle la problématique d'un point de vue plus général.

Le Traité supprimant la division en piliers de l'Union européenne, la coopération en matière judiciaire et policière y serait donc traitée comme une "matière communautaire". Formellement, elle prend le nom de "coopération en matière pénale" [24]. Les instruments tels que les Décisions ou les Décisions-cadre n'ont plus cours et sont remplacés par les Lois-cadre et les Lois européennes qui pourront établir des règles minimales en matière de droit pénal matériel (définition des infractions et sanctions qui leur sont attachées) et procédural. Dans cette logique l'emprise du droit communautaire sur le droit pénal des Etats membres sera nécessairement plus importante.

Cependant, le principe du respect des traditions judiciaires respectives des Etats membres est formellement inscrit dans le Traité. Il est également prévu une procédure de saisine du Conseil européen (donc de tous les représentants des Etats membres) lorsqu'un Etat estimera qu'un projet de Loi-cadre porte atteinte aux aspects fondamentaux de son système de justice pénale. Dans cette hypothèse, soit le Conseil européen passera outre et la procédure reprendra devant le Conseil, soit l'Etat de saisine présentera un nouveau projet. Si aucun projet n'est présenté ou si aucune Loi-cadre n'est adoptée, un mécanisme de coopération renforcée entre certains Etats membres pourra être mis en œuvre.

Depuis que l'Union européenne s'est fixée comme objectif la création et le maintien d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, le "casier judiciaire européen" n'avait jamais été le sujet d'autant d'actes juridiques qu'il l'a été depuis les douze derniers mois. Cela signifie que l'espace pénal européen gagne chaque jour davantage en consistance et que sa construction ne s'est pas limitée à l'énoncé de son principe et qu'il n'y a plus guère de domaines fondamentalement réfractaires à une "appropriation" européenne.

L'idée de "confiance mutuelle" entre les Etats membres est érigée en principe par le Conseil et la Commission. La création d'un casier judiciaire européen, envisagée sous cet angle, prend alors une dimension particulière: le futur casier judiciaire européen constituera un nouvel élément de l'édifice en construction que représente l'espace pénal européen. Par choix ou par nécessité cet objectif est maintenant reconnu par les Etats membres. Il reste donc à s'entendre sur la forme que prendra ce casier judiciaire européen. En admettant que le principe de centralisation ne soit qu'une des réponses possibles, un mécanisme fondé sur un réseau européen de casiers judiciaires nationaux apparaît comme un système cohérent au regard des résultats attendus.
[1] Décision-cadre 2002/584/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre Etats membres, JOCE L 190 du 18 juillet 2002, p 1 et s.
[2] Notamment en ce qui concerne la nature des actes adoptés, la Décision-cadre.
[3] Article 2, alinéa 4. Cet objectif figure dans le Traité sur l'Union européenne (T UE) depuis la révision opérée par le Traité d'Amsterdam. Il repose sur les principes de reconnaissance mutuelle et de confiance mutuelle, c'est à dire la prise en compte automatique par les Etats membres des actes produits par leurs systèmes judiciaires respectifs.
[4] Depuis la construction en « piliers » opérée par le Traité de Maastricht, cette coopération relève du troisième pilier, la coopération policière et judiciaire en matière pénale (dont elle est, d'ailleurs, depuis le Traité d'Amsterdam le seul élément constitutif - Titre VI du T UE). A la différence des mécanismes régissant le premier pilier (matières dites « communautarisées » pour lesquelles les Etats membres ont opéré un transfert de souveraineté au profit des institutions européennes), les deuxième et troisième piliers, parce qu'ils comprennent précisément des matières sensibles pour la souveraineté des Etats, fonctionnent eux selon des mécanismes de coopération intergouvernementale traditionnelle.
[5] Convention européenne d'entraide judiciaire en matière pénale de Strasbourg du 20 avril 1959, Conseil de l'Europe, Série des Traités européens n° 30. Protocole additionnel à la Convention d'entraide en matière pénale du 17 mars 1978, Conseil de l'Europe, Série des Traités européens n° 99. Deuxième protocole additionnel à la Convention d'entraide judiciaire en matière pénale du 08 novembre 2001, conseil de l'Europe, Série des Traités européens n° 182.
[6] Acte du Conseil établissant conformément à l'article 34 du Traité sur l'Union européenne la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre Etats membres de l'Union, JOCE 2000/C/197, du 12 juin 2000, p.1 et s. Acte du Conseil établissant conformément à l'article 34 du traité sur l'Union européenne le Protocole à la convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les états membres de l'Union européenne, JOCE 326 du 21 novembre 2001 p. 2 et s.
[7] Conseil de l'Union européenne, « Le programme de La Haye : renforcer la liberté, la sécurité et la justice dans l'Union européenne », 13 décembre 2004, 16054/04/JAI 559.
[8] Commission européenne, Livre blanc relatif à l'échange d'informations sur les condamnations pénales et à l'effet de celles-ci dans l'Union européenne, 25 janvier 2005, COM/2005/0010 final.
[9] Voir pour un état des lieux des différences entre les casiers judiciaires en Europe le document joint en annexe (source : Annexe I au Livre Blanc de la Commission européenne, Commission Staff Working Paper, Annex SEC/2005/0063 to the White Paper on exchanges of information on convictions and the effect of sUnion européenne – action extérieure - organisations financières internationales – action extérieure - organisations financières internationaleso-element:footnote" id="ftn34">
[10] Dossier de presse, l'interconnexion des casiers judiciaires, Dominique Perben lance le projet d'interconnexion des casiers judiciaires avec ses homologues allemand, belge et espagnol, mars 2005 www.justice.gouv.fr/presse/conf040405.htm
[11] Il s'agit des infractions retenues dans le cadre du mandat d'arrêt européen ainsi que les cents infractions les plus enregistrées par chaque casier national.
[12] Décision 2005/876/JAI du Conseil du 21 novembre 2005 relative à l'échange d'informations extraites du casier judiciaire, JOCE L 322 du 9 décembre 2005, p. 33 et s.
[13] Compte rendu de la réunion de la Délégation pour l'Union européenne du Sénat du 9 mars 2005, textes E 2732 et E 2821. Voir notamment la communication de M. Pierre Fauchon. La proposition de loi en ce sens sera retirée par la Délégation.
[14] Voir notamment les débats au Parlement européen sur la Proposition de Décision du Conseil, CRE/2005/02-21 du 21 février 2005.
[15] Proposition COM/2004/0664 final de Décision du Conseil présentée par la Commission du 13 octobre 2004 relative à l'échange d'informations extraites du casier judiciaire.
[16] Valérie halévy, « Le casier judiciaire européen : vers une première décision », Cahier de Droit européen n° 1-2, p. 155 et s.
[17] Proposition COM/2005/0690 final de Décision-cadre du Conseil relative à l'organisation et au contenu des d'informations extraites du casier judiciaire entre les Etats membres, présentée par la Commission, du 22 décembre 2005.
[18] Par voie de conséquence, il est prévu que ces avis de condamnations prononcées dans d'autres Etats membres ne pourront être utilisés dans le cadre d'une procédure nationale seulement si elles sont à jour, ceci afin d'éviter qu'au cours d'une telle procédure une condamnation soit prise en compte à la charge de la personne en cause alors même que la condamnation aurait été supprimée dans son Etat d'origine.
[19] Ce mécanisme d'autorisation préalable auprès de l'Etat de condamnation est également celui qui est mis en œuvre lorsque l'Etat requérant est un Etat partie à la Convention de 1959 et que l'Etat de nationalité est un Etat membre de l'Union. Entre ces deux Etats les dispositions de l'article 13 s'appliquent toujours.
[20] Avis du contrôleur européen de la protection des données concernant la Proposition de Décision du Conseil relative à l'échange d'information extraites du casier judiciaire du 13 janvier 2005, JOCE C 058 du 8 mars 2005, p. 3 et s.
[21] Article 2 a) «condamnation» : toute décision définitive d'une juridiction pénale ou d'une autorité administrative dont la décision peut donner lieu à un recours devant une juridiction compétente notamment en matière pénale, établissant la culpabilité d'une personne pour une infraction pénale ou un acte punissable selon le droit national en tant qu'infraction aux règles de droit. b) «casier judiciaire» : le registre national ou les registres nationaux regroupant les condamnations conformément au droit national.
[22] Notamment la définition mise en œuvre dans la Proposition de Décision-cadre COM/2005/0091 du Conseil relative à la prise en compte des décisions de condamnation entre les Etats membres du 17 mars 2005.
[23] Cette hypothèse vise notamment les cas où un relevé du casier judiciaire est demandé préalablement à une embauche.
[24] Section 4. articles III-270 à III-274.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Hélène Leniston
Juriste, diplômée de l'Université de Paris II Panthéon-Assas.
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