1. La politique de la reconnaissance, entre assimilation et fragmentation

Toute démocratie nécessite un certain niveau d'homogénéité culturelle, qui constitue un indispensable facteur de cohésion et présente deux principaux avantages. La correspondance entre culture unitaire et souveraineté politique permet d'abord d'aller vers plus de justice : comme Durkheim l'a déjà mis en lumière en son temps, reconnaître en l'autre un semblable est la source de toute solidarité ; dans ce cas, le sentiment d'appartenance créé ou entretenu par la perception de la similitude encourage les individus à adopter dans la société un comportement responsable et altruiste. En outre, une telle correspondance a le mérite de l'efficacité : s'ils partagent une langue - du moins une compréhension linguistique - et une culture politique communes, les citoyens peuvent participer activement au débat démocratique public et échanger leurs arguments ; dans la mesure où ils sont capables de comprendre leurs dirigeants, ils peuvent également s'attendre à une transparence minimale de leur part. En termes de processus démocratique, ce modèle présente un intérêt incontestable et il serait difficile de ne pas y adhérer, pour les Etats européens comme d'ailleurs pour l'Europe en tant que telle.

Seulement, ce modèle a également un défaut majeur, que dénoncent nombre de chercheurs en sciences sociales ainsi que d'acteurs sociaux et politiques : il a tendance à négliger, voire à mépriser la différence. La nécessité d'intégrer les citoyens dans une culture commune existe, mais elle ne saurait faire oublier les risques d'homogénéisation liés à une construction identitaire bien souvent artificielle, menée parfois contre le gré des citoyens. Voilà d'ailleurs pourquoi de nombreuses minorités recherchent l'intégration politique dans une communauté démocratique plus vaste, tout en souhaitant conserver leur identité particulière. Si donc il faut en Europe travailler à l'émergence d'une culture politique commune, qui est la condition sine qua non d'un processus démocratique digne de ce nom, il faut également se garder de reproduire les entreprises d'assimilation qui ont eu lieu dans la plupart des Etats européens sous couvert d'universalisme, et se montrer vigilant face aux tentations d'eurocentrisme : l'émergence d'une opinion publique en Europe ne saurait servir de prétexte à la création d'une identité européenne exclusive, reposant sur les traditionnelles valeurs de la chrétienté, du droit romain, etc. ; elle doit non seulement respecter les cultures régionales et nationales en son sein, mais également être ouverte et accessible aux nouveaux arrivants, qu'ils soient ou non européens.

Face à la menace d'une homogénéisation excessive, il est important de protéger la diversité, et plus encore de valoriser la différence, de mener une « lutte pour la reconnaissance » [2]. Cela passe d'abord par un constat au niveau même de la théorie de la démocratie : le nouveau paradigme démocratique doit aujourd'hui reconnaître que ce qui unit les citoyens d'une même communauté politique, c'est non seulement qu'ils partagent des valeurs communes, c'est aussi et surtout qu'ils sont tous différents et reconnaissent mutuellement leurs différences. Cela passe ensuite par une série de mesures concrètes permettant à l'Europe de soutenir ses multiples identités historiques et culturelles, qu'elles soient communales, régionales ou nationales. Il peut ainsi s'agir de développer un modèle de gestion du territoire axé sur la proximité, conciliant efficacité, respect des traditions et convivialité. Il peut également s'agir de reproduire la diversité au niveau des institutions politiques, notamment de représentation : « on croit à tort que la démocratie est la loi de la majorité. Cela n'est vrai que pour les sociétés uniformes. Les sociétés diverses et divisées ont besoin d'institutions démocratiques qui reflètent leur diversité » [3]. En tout état de cause, la démarche ne peut être que pragmatique : il n'y a pas de réponse unique à la question de la diversité ; les mesures doivent être définies au cas par cas, en fonction de la tradition politique et de la mentalité des populations concernées.

S'il est indispensable de reconnaître la différence, il faut là encore faire preuve de retenue. Car, de même que la politique de l'intégration porte en elle le danger d'une homogénéisation artificielle, de même la politique de la reconnaissance expose au risque de la fragmentation politique et culturelle de la société. Si la différence devenait un modèle unique, appliqué de façon dogmatique et absolue, elle encouragerait en effet les citoyens à se replier sur leur groupe d'appartenance particulier et diviserait la communauté politique en plusieurs îlots homogènes sur le plan culturel, autonomes ou indépendants sur le plan politique. Symbolisé au plus au point par les murs de Belfast, ce séparatisme institutionnel est inacceptable : non seulement parce qu'il se montre lui aussi hostile à la différence, légitimant une homogénéité culturelle au niveau local ; mais également parce qu'il freine le processus démocratique, limitant la discussion publique à de petits cercles clos.

Dans ces conditions, la politique de la reconnaissance ne doit pas se substituer à la politique de l'intégration, mais simplement venir l'équilibrer, pour que la création d'une culture politique commune et la protection de droits égalitaires aillent de pair avec la valorisation des différences. Une chose en tout cas est certaine : l'Europe constitue un cadre particulièrement adapté pour répondre, sur le plan politique et culturel, à ce besoin de différenciation et d'unicité qu'ont tous les individus.

2. Une démocratie de proximité

Pour satisfaire à cette exigence, il est indispensable de doter les collectivités locales et régionales en Europe davantage de compétences, de sorte qu'elles puissent mener une politique plus adaptée aux culture et traditions de leur population, et ainsi développer un modèle démocratique dynamique et mobilisateur.

Tout l'intérêt de cette politique réside dans la proximité qu'elle suppose entre les autorités politiques et les citoyens. A partir de valeurs partagées, ces derniers sont censés définir un projet de civilisation collectif et y travailler ensemble - d'ailleurs beaucoup plus facilement que dans l'Etat et dans l'UE, où les enjeux et les prises de décision sont d'emblée plus complexes. Ancrés dans le local - lorsque cela est possible -, les actes politiques sont généralement plus adaptés aux attentes et aux besoins des citoyens.

C'est ce qui apparaît notamment en Flandre, où le transfert de compétences vers la région et le renforcement de l'identité locale ont apporté « des succès inattendus au niveau économique et social » [4]. Tel est d'ailleurs le sens du principe de subsidiarité inscrit dans le Traité de Maastricht, indiquant qu'au sein de l'Union européenne, le pouvoir doit être utilisé par le niveau politique qui est le mieux à même de le faire.

Outre le fait de garantir une plus grande efficacité, la démocratie de proximité a le mérite de soutenir l'identité et le lien social à l'intérieur de la région ou de la cité. Dès lors qu'ils puisent dans certains éléments de la culture et du passé collectifs pour définir un projet d'avenir, les citoyens découvrent leur patrimoine commun et développent progressivement une perception partagée du territoire.

L'entre-nous qui se forge à travers l'expérience de concertation dote les citoyens d'une identité collective valorisée, ou les y confirme. En même temps, il anime et soude la société civile impliquée dans le projet ; dans ce sens, la démocratie de proximité peut apparaître comme un antidote efficace face à la mondialisation.

En retour, la vie démocratique se trouve dynamisée. Invités à participer à un projet qui les concernent directement, les citoyens s'impliquent généralement de façon active dans le débat et le processus de décision.

Ainsi en Catalogne, où a été mis en place « un niveau de gouvernement plus proche du citoyen, doté d'une capacité de représentation et agent d'intégration culturelle et locale » [5], les citoyens se sentent aujourd'hui beaucoup plus responsables de leur destin et s'engagent par conséquent davantage dans le processus démocratique local.

La région représente un niveau opportun pour exercer la démocratie de proximité, mais elle n'est pas le seul.

Au niveau européen, la ville apparaît elle aussi comme un acteur collectif intéressant, qu'on la considère seule ou comme le cœur d'une région plus vaste. Parce qu'elle symbolise la diversité, parce qu'elle constitue un microcosme expérimental où se rencontrent les migrants, elle est d'abord un lieu privilégié pour la politique de la reconnaissance. Dans l'espace urbain ont bien souvent lieu des rencontres multiculturelles qui échappent au cadre conventionnel des institutions socio-politiques traditionnelles, et à partir desquelles se tissent des micro-histoires mobilisatrices. Confrontés à l'altérité et à un pouvoir politique auquel ils ne peuvent toujours participer, les habitants de la ville mondialisée, en partie des individus minoritaires, peuvent aisément « se constituer en acteurs et sujets politiques » [6] d'un genre nouveau et ainsi s'engager dans des projets locaux d'où émergent une nouvelle identité collective et une forme de démocratie directe. Parce que c'est vers elle que convergent toutes les énergies d'une région, que se rassemblent tous ses organes décisionnels, y compris ceux qui sont délégués par l'Etat central, la grande ville apparaît ensuite comme un carrefour incontournable du choix social et politique.

Comme le montrent notamment Lyon pour Rhône-Alpes et Munich pour la Bavière, la métropole régionale est en effet proche du citoyen - ne serait-ce que géographiquement - tout en s'inscrivant dans un vaste réseau national et international où se joue une bonne part de l'économie et de la politique.

Bien conscientes de l'importance des collectivités locales, les institutions européennes tentent aujourd'hui d'instituer un modèle européen axé à la fois sur la concertation locale et la compétition des territoires, qu'elles invitent les acteurs socio-politiques de l'Union à adopter.

Il s'agit en premier lieu de faire de la concertation « une méthode légitime et privilégiée de la gouvernance locale » [7], en insistant sur la prise en compte de la parole citoyenne de proximité et sur l'échange régulier entre gouvernants et gouvernés. Le grand avantage de ce modèle est de renforcer la cohésion sociale, mais il comporte également deux risques : celui d'institutionnaliser outre-mesure un niveau local qui dépend largement de l'extérieur - ressources nationales ou européennes - et celui de promouvoir des acteurs qui n'ont pas de véritable légitimité politique. Dans l'esprit des institutions européennes, il s'agit en second lieu de renforcer le réseau existant entre les différentes collectivités locales et de les placer dans une relation de coopération-concurrence, de façon à ce que chacune d'entre elles se constitue en pôle d'excellence. Les deux mesures vont dans le même sens : elles cherchent à encourager les « régions-entreprises » à développer leur propre stratégie de développement et à l'appliquer de façon plus ou moins autonome.

3. Cultures croisées, valeurs communes

S'il est indispensable de développer la démocratie de proximité, cela ne doit pas nuire à la cohésion de la communauté politique : tout en attribuant aux collectivités locales et régionales davantage de compétences, il faut veiller à ce que, dans un élan d'égoïsme dommageable à la cohésion du tout, celles-ci ne se replient pas sur elles-mêmes, et à ce que la concurrence ne prenne pas le pas sur la coopération.

Cela pose d'abord la question du statut des collectivités locales et régionales, et plus largement de la forme institutionnelle d'une Europe souhaitant concilier le respect de la différence avec l'existence d'une culture politique publique étendue à l'ensemble de la communauté politique. Il est impossible d'énoncer une règle unique valable pour l'ensemble de l'Europe ; là encore, la réponse ne peut qu'être fonction des traditions de chaque pays et des attentes des populations, bien différentes d'un pays à l'autre. Mais en réalité, le choix ne peut se situer qu'entre deux positions : d'une part la décentralisation, par laquelle l'Etat délègue - sans transférer - certains pouvoirs à des autorités locales, d'autre part l'autonomie territoriale, qui quant à elle permet de transférer des pouvoirs administratifs et législatifs à des entités sous-étatiques, toute une série de positions intermédiaires existant entre les deux. Dans les deux cas, les habitants peuvent en principe participer pleinement à la vie politique de l'Etat central, dont l'unité reste garantie. Il est cependant probable que, dans le cadre européen, le statut d'autonomie conduise au dépérissement plus ou moins achevé de l'Etat et à un partage du pouvoir entre régions autonomes et Etat européen. Au moment de choisir, il sera primordial de tenir compte de cet élément.

Quel que soit le statut retenu, un autre défi apparaît : dans la communauté politique élargie - c'est-à-dire dans l'Etat et dans l'Union européenne -, il est indispensable que soit dépassée la singularité dont sont porteuses les collectivités locales et que la délibération publique soit menée dans un langage commun, accessible à l'ensemble des citoyens.

Cela suppose de la part des institutions politiques un haut degré de neutralité, permettant de gérer la diversité et d'assurer l'efficacité de l'échange démocratique. Contre les prétentions nationalistes, celles-ci ne doivent en aucun cas chercher à promouvoir une langue et plus largement une culture. Cependant, pour que la neutralité soit source d'impartialité et de cohésion, elle ne doit pas non plus être absence de règles communes ; si l'Etat ne doit pas représenter une culture particulière, il a un intérêt majeur à ce que tous se comprennent. Il est ainsi nécessaire, au niveau de l'Etat du moins, que la délibération publique se déroule dans une même langue, même si celle-ci n'est pas la langue maternelle de tous les citoyens et si cela n'implique nullement l'unilinguisme des institutions.

Au niveau de l'UE, la question se pose en des termes un peu différents dans la mesure où les citoyens ne sont généralement pas confrontés directement à l'administration européenne et où le débat démocratique sur l'Europe se déroule en majeure partie dans l'arène nationale. Dans ce cas, le partage d'une langue fonctionnelle peut se faire dans un cadre plus souple - notamment par l'apprentissage systématique de plusieurs langues et cultures européennes et, en cas de séjour en pays étranger, par l'utilisation privilégiée de sa langue courante.

De la même manière, les habitants d'Europe doivent pouvoir partager une culture politique, voire une éthique commune. Celle-ci devrait être capable de les lier les uns aux autres et de fonder un projet de société européen, sans cependant les enfermer dans une identité exclusive, donc source d'exclusion : contre l'idée statique et dangereuse d'un héritage culturel commun, il s'agit de définir ensemble des valeurs ouvertes et inclusives, n'ayant donc pas de connotation ethnique ou culturelle mais correspondant néanmoins à une certaine idée de l'Europe.

Axé sur les principes d'égalité et de solidarité, l'idéal des Lumières pourrait ainsi constituer un point de référence intéressant pour créer une nouvelle idée de l'Europe. Dans ce cas, celle-ci pourrait se définir par deux piliers de valeurs : d'une part l'hospitalité revendiquée envers l'autre - qu'il soit ou non européen -, ouvrant sur une pratique généralisée de l'accueil, et éventuellement sur une dissociation entre l'appartenance nationale et les droits de citoyenneté ; d'autre part la mutualité, impliquant une conception de la différence comme source d'enrichissement mutuel et par conséquent une attitude attentive vis-à-vis de l'autre. [8] Une telle idée de l'Europe, telle qu'elle existe déjà dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, pourrait sans doute garantir l'intégration politique au niveau européen tout en valorisant les différences, dynamiser le processus démocratique en Europe sans cependant recourir à l'homogénéisation culturelle de ses habitants.

Quelle que soit la formulation exacte du projet, il est en tout cas essentiel qu'il permette à chacun, non seulement de développer sa propre identité - unique et plurielle à la fois - à partir d'un croisement de cultures, mais également de participer simultanément à différentes sphères de citoyenneté, qu'il concrétise dans une perspective humaniste l'idée selon laquelle « la différence est dans nos sociétés » [9]. Ainsi seulement pourra émerger une démocratie européenne échappant aux travers du modèle statonational.