1. Quel scénario d'ouverture?

Trois scénarios d'ouverture sont envisageables concernant les relations entre la région de Kaliningrad et l'UE [4].

Scénario 1 : Le choix de l'indifférence

Dans ce scénario, les relations entre Kaliningrad et l'UE se poursuivent sans prendre en compte les conséquences de l'élargissement de l'UE. Des projets d'assistance technique divers sont toujours réalisés, mais ils demeurent intégrés à un programme d'action consacré à la Russie dans son ensemble.

Cette option souffre de l'absence d'une réelle stratégie adaptée à la situation d'enclave au sein de l'UE. Au lieu de coopérer avec Kaliningrad dans une perspective régionale, l'UE ne fournit que des aides ponctuelles et circonscrites à certains domaines, comme l'assistance médicale. Les actions politiques à l'égard de Kaliningrad, bien qu'importantes, ne font pas l'objet d'une aide intégrée tenant compte des réalités locales. D'autres formes de coopération ponctuelles pourraient être amplifiées : le renforcement de la présence de Kaliningrad dans les eurorégions de la Baltique et de Niémen [5], les projets Interreg III [6], la Dimension septentrionale [7] ou l'Initiative de Nida [8] entre la Russie et la Lituanie pour améliorer les transports, la qualité de l'environnement, la santé publique et le contrôle douanier.

L'option de l'indifférence est de loin la plus improbable. Pourtant, pendant les années 1990, Kaliningrad a souffert du désintérêt de la "grande Russie" comme de celui de l'UE, soucieuse de ne pas être suspectée d'ingérence. Mais un espace de près d'un million d'habitants occupant une telle position centrale dans la zone de la Baltique ne saurait être abandonné à la dérive. Tous les acteurs comprennent qu'il serait bien irresponsable à long terme de rester dans une indifférence qui pourrait mettre en péril la pérennité économique de la zone.

Scénario 2 : Le choix de l'isolement

Dans ce scénario, l'UE considère que le retard économique et social accumulé par Kaliningrad par rapport à ses voisins baltes est tel qu'une aide, aussi cher payée soit-elle par les contribuables européens, ne peut être rentable ; ce problème incombe donc à la seule Russie. Trois raisons alimenteraient cette position : il apparaît d'abord très difficile pour l'UE d'offrir à la région russe un niveau d'aide équivalent à celui attribué aux Etats candidats à l'adhésion [9] ; ensuite, la Russie dans son ensemble est très loin d'atteindre un niveau acceptable en matière d'économie de marché et de fonctionnement démocratique ; enfin, la Russie pourrait se montrer réticente à toute implication étrangère directe sur son territoire [10].

Ce scénario, au mieux favorise le renforcement du secteur informel, au pire conduit à la crise et au déclin, la criminalité transfrontalière augmentant en particulier, menaçant à terme la stabilité régionale. Ceci encourage l'UE à renforcer son isolement par la stricte application de l'accord de Schengen. En cas de dégradation plus prononcée de la situation, avec l'apparition d'une épidémie contagieuse ou un taux de criminalité très élevé, d'autres mesures seront prises, telles la mise en place d'un «cordon sanitaire» autour de la région. En cas d'aggravation de la situation et d'accroissement de l'instabilité, l'UE n'a pas prévu de scénario de sortie de crise pouvant y répondre efficacement [11].

Scénario 3 : Le choix de l'intégration

Ce scénario implique que l'UE reconnaisse Kaliningrad comme membre à part entière de la famille européenne : avec ou sans l'aide de Moscou, l'UE coopère activement avec l'enclave afin de renforcer une politique régionale dans laquelle la région est traitée en partenaire réel. Tout en reconnaissant que Kaliningrad ne peut bénéficier exactement du même traitement que les Etats candidats à l'adhésion, des mécanismes compensatoires sont mis en place afin que Kaliningrad ne continue pas à être défavorisée [12] : idéalement, Kaliningrad devra recevoir un montant d'aide comparable à ses voisins. Ceci est loin d'être le cas pour l'instant, comme l'indique la carte ci-après, puisqu'il y a un rapport de un à cinq avec les pays Baltes et un rapport de 2,3 avec la Pologne (pourtant peuplée de plus de 39 millions d'habitants).

Cette hypothèse de l'intégration semble la plus probable, malgré les obstacles et les défis qu'elle sous-tend [13]. Des efforts ont déjà été entrepris dans le sens d'une meilleure intégration de l'exclave au sein de l'espace baltique, puis dans l'optique de celle d'une enclave au sein de l'UE [14].

Dès 1991, une Zone économique libre a été créée pour favoriser les investissements et le commerce à l'intérieur de l'enclave. Puis le cadre des relations générales entre la Russie et l'UE s'est étoffé, témoignant de la volonté commune aux deux acteurs d'améliorer notamment la situation de Kaliningrad par une collaboration plus intense. Mais c'est sans doute à travers l'étude du degré d'ouverture des frontières que l'on appréhende le mieux les dernières évolutions de la question de Kaliningrad.

2. L'avenir de Kaliningrad dans le co-pilotage ?

Kaliningrad a bénéficié d'un traitement spécifique de la part de la Russie, qui lui a accordé le statut de Zone économique spéciale (ZES). Ses résultats sont mitigés, malgré une très forte reprise de la croissance économique depuis la crise de 1998. Ceci pose la double question de l'ancrage des mesures dans le long terme, mais aussi d'une meilleure articulation avec les stratégies et les politiques européennes liées à l'élargissement de l'UE à la Pologne et aux Etats baltes. N'y aurait-il pas une possibilité de co-pilotage de la région pilote?

Les résultats mitigés de la Zone économique spéciale

Afin d'aider au passage d'un modèle de développement basé sur une économie militarisée, largement dépendante du centre (économie de garnison) à une économie de marché dans des conditions d'enclavement, une Zone économique libre, couvrant la totalité du territoire de l'enclave, a été créée en 1991, transformée depuis en Zone économique spéciale. Les principes de son fonctionnement tiennent à deux mesures en particulier : la première est liée à l'exemption de droit de douanes à l'importation, dans une limite fixée par des quotas. La seconde consiste en l'exemption de droit de douanes à l'importation de produits intermédiaires pour les biens produits à Kaliningrad dans le cadre de la ZES (30 % de valeur ajoutée locale pour les biens manufacturés, 15 % pour les biens électroniques). L'objectif de limiter les coûts de transactions supplémentaires engendrés par la position de Kaliningrad a conduit à des résultats mitigés.

D'une part, les privilèges commerciaux ont compensé les coûts d'exclave et ont limité les tensions sociales. La demande locale a pu bénéficier de produits alimentaires au meilleur prix (exempts de droits de douane) et du taux d'inflation le plus modeste en Russie sur la période 1996-1999, sans compter les importants effets induits, principalement dans l'économie parallèle, permettant des revenus additionnels pour une large part de la population. Malgré tout, la restructuration dans la région est lente et circonscrite à quelques secteurs. La plupart des entreprises ont préféré jouer une stratégie à court terme de gestion de leur rente, aidées en cela par une diminution du coût des intrants permise par la ZES.

Sur la période 1991-2000, le produit régional brut de Kaliningrad a chuté de 55 % contre 42 % pour tout le district Nord-Ouest. En terme de revenu par habitant, avec 4 400 dollars, Kaliningrad est l'avant-dernière région sur les dix du district. Les investisseurs étrangers, censés être attirés par la ZES, n'ont apporté que 70 millions de dollars. Finalement, la Zone a largement joué pour les individus, mais n'a pas eu les effets escomptés sur la restructuration du tissu économique local.

Les raisons de ce semi-échec tiennent en premier lieu à la façon dont a été pensée la zone. A l'inverse des modèles existants dans le monde, le choix a été fait d'en étendre le principe à tout le territoire, ce qui a eu pour effet de limiter les autres moyens de la politique d'aménagement du territoire et de placer la région dans une situation de dépendance à l'égard de cet instrument. D'autre part, il existe encore des ambiguïtés entre la ZES et la législation fédérale qui restent une source de querelles juridiques [15].

A ce jour, la ZES a surtout permis d'exploiter des rentes d'intermédiation dans le domaine des importations, au détriment des autres régions russes. Ces bénéfices commerciaux, restés pour une large part dans l'ombre, ont néanmoins eu le mérite de positionner la région comme un axe commercial en matière de transports et de services qui lui sont associés. Le volume du commerce par habitant est par exemple trois fois supérieur à la moyenne russe. Les rares estimations faites, dont les nôtres, concernant l'économie informelle prêtent à celle-ci une importance égale, voire supérieure, à l'économie formelle [16]. D'autres éléments montrent l'émergence d'une économie souterraine puissante [17].

La crise financière de 1998, avec la dévaluation consécutive du rouble, a néanmoins limité ce phénomène de rente d'intermédiation, poussé certains secteurs à des stratégies d'import-substitution et relancé l'économie locale [18]. Kaliningrad a également bénéficié de revenus commerciaux pétroliers générés par des prix élevés de l'énergie sur le marché mondial. Ceci a eu des effets d'entraînement sur la demande locale, en particulier industrielle. En conséquence, en 2000 le taux de croissance de 14,4 % s'est avéré largement supérieur à la moyenne russe (8,3 %). Cette tendance semble se confirmer, selon Goskomstat en 2001 où Kaliningrad atteindrait un taux de croissance de l'ordre de 6%, contre 5% pour la Russie (cf. graphique).

Cependant, ces effets conjoncturels ne doivent pas masquer la nécessité d'une restructuration profonde et d'une préparation à l'élargissement prochain de l'UE à la Pologne et la Lituanie voisines. Le risque existe que Kaliningrad soit confinée dans une situation d'isolement marqué du fait d'une différence de traitement par rapport à ses voisins européens, cette différence de traitement touchant en premier lieu à la mobilité des personnes. Cette coupure risque également de faire perdre à Kaliningrad ses possibilités d'approvisionnement énergétique [19]. Elle met aussi en jeu une partie non négligeable du trafic organisé par les tchelnoki, vendant cigarettes, vodka et essence. Ce marché important, non déclaré mais pas criminel pour autant, est organisé avec l'appui des douaniers et joue dans une large mesure le rôle d'amortisseur social. L'accès aux marchés de l'Europe communautaire risque également d'être compliqué dans certains secteurs comme l'agriculture et la pêche, sans aborder la question des standards. Enfin, Kaliningrad ne bénéficie pas des programmes de politiques structurelles et de pré-adhésion.

Si les choses restent en l'état, on peut craindre qu'un écart grandissant de développement économique, mais aussi social, ne s'installe durablement et ne mette en péril l'équilibre de la région par des crispations identitaires. Le différentiel de développement est déjà important, si l'on en juge par le PNB par habitant qui représente la moitié du PNB des pays Baltes, seulement le tiers de celui de la Pologne et le sixième de celui des pays scandinaves. Il est crucial que Kaliningrad résolve ces problèmes de visas et de transit, non seulement pour des raisons qui tiennent à la mobilité des personnes, mais surtout parce qu'elle est devenue une région largement ouverte sur l'extérieur et que son intégration dans l'ensemble baltique est un gage de son développement et de stabilité de la zone.

Une reprise forte et fragile à la fois

Kaliningrad a souffert d'un déclin économique jusqu'à la fin des années 1990 [20] : la production a diminué de plus de moitié depuis 1990, et la région a été très touchée par la crise économique de 1998, du fait de sa grande dépendance à l'égard du commerce extérieur (taux d'ouverture de près de 370 %), en particulier avec l'Allemagne, la Pologne et la Lituanie qui représentent la moitié des échanges. Cependant, le choc de 1998 a permis à Kaliningrad de se réorienter vers ses marchés traditionnels et d'améliorer son taux de couverture, qui est passé de 27 à 51 % en deux ans. 14 000 PME sont actuellement enregistrées, plaçant l'enclave à la troisième place au sein de la Fédération russe en nombre de PME par habitant.

Mais c'est surtout à cause des mutations structurelles de son économie que Kaliningrad a connu le déclin [21]. Les industries liées aux activités militaires ont été les premières à s'effondrer. L'industrie de la pêche, qui jouait un rôle prédominant, a suivi le même déclin. Aujourd'hui, les principales industries de la région concernent l'extraction de pétrole off-shore, l'industrie légère (TV, menuiserie bois et PVC), notamment l'ameublement, et l'industrie mécanique, dont BMW-Autotor reste le chef de file. L'agriculture n'a que peu de poids, malgré une terre fertile et un potentiel de développement élevé. Les services sont en développement constant, en particulier le tourisme (en majorité russe), et surtout le commerce (vers les marchés russes). Le regain d'activité est donc largement dépendant de marchés extérieurs à la région, mais aussi d'éléments sur lesquels Kaliningrad n'a que peu de poids, en premier lieu la régulation de la ZES et les négociations avec l'UE. En résumé, Kaliningrad a bénéficié d'externalités positives souterraines, qui pourraient se transformer en externalités négatives apparentes entraînant des tensions sociales si les privilèges liés à la Zone étaient remis en cause par Moscou et lorsque les pays candidats à l'adhésion renforceront les contrôles et les barrières (principalement non tarifaires) à l'entrée de leurs marchés. En outre, le dynamisme de la région repose sur des activités informelles qui fragilisent la situation. L'évolution récente du trafic transfrontalier témoigne d'un développement significatif des activités économiques entre la région et ses voisins [22], ce qui témoigne de l'utilité pour Kaliningrad d'être une zone d'échanges. En terme de passages de personnes à la frontière, Kaliningrad se hisse à la quatrième place en Russie pour 2001 et à la deuxième pour le transport de marchandises.

S'agissant du climat d'investissement, la dernière analyse du ministère russe de l'Economie place la région en 11ème position sur 89 sujets en 2001. Un autre rating effectué par l'agence Expert RA [23] crédite la région d'un faible risque, mais d'un potentiel également faible du fait de sa taille modeste. En 2000, l'investissement a fait un bon de 39 %. La région reste attractive et a su réorienter son économie vers l'extérieur, en particulier la Baltique. Le principal défi est maintenant de réussir sa conquête des marchés de l'UE.

La création d'une «région pilote» peut-elle inverser la tendance ?

Depuis 1999, l'UE et la Russie ont intensifié leur intérêt pour le sort de Kaliningrad et l'ont inscrit dans leur agenda. Le Conseil européen de Feira ( Portugal), en juin 2000, a notamment souligné trois lignes d'action essentielles pour la Dimension septentrionale : l'environnement, la lutte contre le crime organisé et Kaliningrad. La Russie a accepté que l'UE mette Kaliningrad sur son agenda et a elle-même proposé un éventuel «accord spécial» pour que la région devienne une «région pilote» [24], désormais au cœur des relations UE-Russie. Si les caractéristiques de cette "région pilote" sont encore mal définies, c'est pour prendre en compte les modifications stratégiques, politiques et économiques issues de l'élargissement de l'UE, mais aussi afin de trouver pour Kaliningrad des aides financières européennes, indépendamment de son élargissement à l'Est. Cet élargissement oblige l'économie de la région à se transformer, transformation qui dépend aussi de l'avenir des frontières. D'un point de vue économique, outre la question de la libre circulation des personnes, qui affecte le mouvement de la main d'œuvre et des hommes d'affaires russes ou étrangers, le mouvement des biens entre l'UE et Kaliningrad touche le second aspect du développement économique de l'enclave. Après l'élargissement, il est prévu que le transit à travers la Lituanie et la Lettonie s'effectuera sans taxe douanière.

L'idée d'une meilleure intégration économique entre la Russie et Kaliningrad est maintenant sur l'agenda européen dans le cadre de la réflexion globale sur la création d'un Espace Economique Européen commun. Il s'agit aussi, en filigrane, du côté russe, de tester des réformes d'ouverture et d'insertion économiques qui, le cas échéant, pourront être étendues au reste de la Russie.

A la différence de la plupart des régions européennes, voire russes, la transition de Kaliningrad est double. D'une part, Kaliningrad doit redéfinir sa place dans un environnement russe en pleine mutation et transcender sa position d'exclave. D'autre part, elle fait face au défi de l'élargissement de l'UE, pour lequel elle n'est pas invitée à négocier. Dans ce cadre particulier, la région a bénéficié de l'introduction de régimes de libéralisation et d'ouverture internationale particuliers, au premier rang desquels le statut de Zone économique spéciale. Bien qu'incomplet et en contradiction avec la législation fédérale, ce statut est le premier élément structurant d'une politique de développement pour Kaliningrad. Jusqu'à présent, cette mesure a surtout permis un développement resté largement dans l'économie informelle. Afin d'éviter l'indifférence, voire les tentations d'isolement, et de favoriser l'émergence d'un cercle vertueux des relations entre la Russie et l'Europe dans le cadre d'une nouvelle dynamique européenne, il est souhaitable de réformer et de renforcer ce système de court terme et d'engager des réformes globales. La volonté existe en Russie comme en Europe, l'une voyant dans l'autre un partenaire stratégique possible pour le long terme. Il paraît important que l'UE accroisse substantiellement ses aides au développement et son assistance technique en particulier pour les infrastructures économiques, mais aussi dans les domaines de l'éducation et de la formation.

L'Europe devra enfin adopter une approche nettement plus flexible des quatre libertés (biens, services, capitaux et personnes) en synchronisant ses politiques intérieures et extérieures [25]. Elle devra par exemple adopter une gouvernance des frontières et dépasser le seul financement des programmes de coopération transfrontaliers initiés par les acteurs économiques et sociaux.

Le fait d'imaginer un dispositif d'ancrage à l'UE de la croissance économique et des changements institutionnels russes place naturellement Kaliningrad au cœur de cette problématique et donne un aspect particulier à la notion de région pilote qui pourrait trouver dans l'UE un utile et précieux co-pilote du développement de la région.