Une loi pour répondre aux problèmes posés par les minorités hongroises d'outre-frontières

La Hongrie est placée dans une situation particulière du point de vue des minorités nationales. Depuis le traité de Trianon de 1920, qui a conduit à un important redécoupage de ses frontières, elle est en effet confrontée à la question des communautés hongroises établies en dehors de son territoire et équivalentes au tiers de sa population.

Source : recensements officiels

L'article 6 de la Constitution hongroise, révisée en 1989, dispose que « la République de Hongrie est responsable du sort des Hongrois résidant hors de son territoire et promeut et soutient leurs relations avec la Hongrie ». Si cette référence se retrouve dans la constitution de la plupart des Etats européens comptant des minorités hors de leur territoire (Roumanie, Slovénie, Slovaquie, Croatie, Pologne, Ukraine, Ancienne république yougoslave de Macédoine), l'importance numérique des minorités hongroises confère à cette obligation constitutionnelle une valeur accrue. Les événements de Tirgu Mures en Roumanie (affrontements ethniques de 1990) ou de Voïvodine en République fédérale de Yougoslavie (départ de près de 10 000 réfugiés hongrois en mars 1999) ont redonné une actualité à cette préoccupation.

Celle-ci n'a pas pour autant conduit à un retour à l'irrédentisme, comme l'ont confirmé le Pacte pour la stabilité en Europe (1995) et plus particulièrement les deux traités bilatéraux signés avec la Slovaquie (1995 [1]) et avec la Roumanie (1996 [2]). La Hongrie s'est donc efforcée de trouver à la question des minorités une réponse nouvelle.

C'est dans ce cadre qu'a été votée le 19 juin 2001 par le Parlement hongrois, à l'initiative du gouvernement de centre-droit conduit par Viktor Orban et à une quasi-unanimité [3], la « loi sur le statut ». Celle-ci institue un régime avancé de protection, octroyant à ces minorités des droits aussi bien sur le territoire hongrois que dans leur pays d'origine.

Des droits particuliers au regard des autres régimes de protection des minorités

L'adoption d'une loi de protection des minorités vivant en dehors du territoire ne constitue pas en soi une originalité hongroise. De nombreux pays européens se sont dotés de tels instruments, comme l'indique le tableau suivant :

Les lois énumérées ci-dessus ont en commun de garantir aux minorités établies outre-frontières des droits spécifiques sur le territoire national. Ainsi, les dispositions de la « loi sur le statut » s'appliquant sur le territoire hongrois peuvent être mises en regard de droits similaires accordés par d'autres pays à leurs minorités, notamment la Slovaquie.

L'originalité de la loi sur le statut ne se situe donc pas dans l'existence de droits accordés sur le territoire hongrois, mais bien dans la mise en place de droits accordés sur le territoire d'autres Etats. La « loi sur le statut » hongroise autorise en effet la Hongrie à fournir une assistance sur le territoire d'un autre Etat à une partie seulement de la population de cet Etat.

Ce type de dispositions est très rare dans les autres lois de protection des minorités, qui n'y ont recours qu'en matière d'aide culturelle à certains organismes représentatifs. La « loi sur le statut » apparaît plus ambitieuse. Ainsi, un Hongrois résidant hors de la Hongrie et ayant plus de deux enfants peut se voir accorder une aide éducative pour toute scolarisation en langue hongroise ou une bourse pour poursuivre ses études supérieures en langue hongroise dans le pays de résidence.

La loi hongroise confère en outre un rôle central dans l'attribution des droits aux organismes représentatives des communautés d'outre-frontières. Comme dans le cas des lois russe et slovaque, le bénéfice des aides est en effet conditionné à la possession d'un document spécifique, établi par les autorités du pays accordant ses droits (« certificat de nationalité hongroise » dans le cas de la Hongrie, « carte d'expatriation » dans le cas de la Slovaquie, « certificat » dans le cas de la Russie). La possession d'un tel document officiel revêt en effet pour les minorités nationales bénéficiaires une forte portée symbolique. Cependant, contrairement aux autres pays, ce document n'est attribué dans le cas hongrois que sur recommandation d'une organisation représentative des Hongrois à l'étranger. Or la loi du 19 juin 2001 ne précise pas sur quels critères se fonde l'organisation pour vérifier la déclaration d'appartenance à la minorité hongroise. En outre, aucun recours n'est ouvert contre un refus de l'organisation de transmettre sa recommandation.

Ainsi, si la « loi sur le statut » du 19 juin 2001 n'est pas la seule loi de protection de minorités établies en dehors du territoire national, elle est porteuse d'une ambition toute spécifique par les droits accordés dans le pays de résidence et le rôle assigné aux organisations représentatives des Hongrois à l'étranger plutôt qu'aux institutions diplomatiques ou consulaires. De ce point de vue, la loi hongroise présente un caractère d'extra-territorialité plus prononcé que les autres exemples de lois ayant le même objet. Certains commentateurs ont même pu indiquer qu'elle modifiait en profondeur les notions de « citoyenneté » et de « nationalité », en créant une « citoyenneté diffuse » [4], voire un « Etat-nation déterritorialisé » [5].

Une situation conflictuelle au plan international

La « loi sur le statut » semble n'avoir eu dans un premier temps que des effets limités. L'Office des Hongrois d'outre-frontières faisait état, au 17 avril 2002, de 300 000 demandeurs sur une population potentielle de 2 à 3 millions de Hongrois, alors que des sources journalistiques conduisaient à un chiffre nettement inférieur [6]. Par ailleurs, le Ministre du travail indiquait le 15 août 2002 que seuls 180 Hongrois vivant hors du territoire national auraient bénéficié d'une offre d'emploi en Hongrie depuis la mise en œuvre du statut.

En dépit de cet impact apparemment faible, l'adoption de la loi sur le statut a entraîné des réactions négatives des Etats voisins. Si l'Ukraine et la République fédérale de Yougoslavie ne sont pas opposées à la mise en œuvre de la loi sur le statut, pas plus que l'Autriche qui est exclue du champ d'application de la loi, les deux pays limitrophes comportant les plus fortes minorités hongroises, la Roumanie (1,4 million de Hongrois, 6 % de la population totale) et la Slovaquie (520 000 personnes, 10 % de la population), ont réagi négativement. La condamnation du statut a été particulièrement nette en Roumanie [7]. La Slovaquie a également exprimé son désaccord [8]. Les deux pays ont dénoncé l'absence de concertation préalable concernant des dispositions de caractère extra-territorial et son incompatibilité avec les principes du Conseil de l'Europe et les règles de l'Union européenne.

C'est cette situation conflictuelle au plan bilatéral qui est à l'origine des difficultés rencontrées par la Hongrie au plan multilatéral (Conseil de l'Europe, Union européenne).

Le Premier ministre roumain a en effet saisi la « Commission de Venise » [9], sur la compatibilité de la loi sur le statut avec les standards européens et les normes et principes du droit international public. A la demande de la Hongrie, cette étude a été élargie à toutes les législations européennes récentes sur la protection des minorités d'outre-frontières. La Commission a rendu son avis le 20 octobre 2001. Si elle n'a pas condamné par principe la loi sur le statut, la Commission a cependant fourni les recommandations suivantes :

« Un Etat peut légiférer au sujet de citoyens étrangers [sans chercher le consentement préalable des Etats concernés] tant que les effets de ces dispositions se limitent aux frontières de cet Etat » ;

« Quand ces mesures visent à déployer leurs effets sur des citoyens étrangers à l'étranger, dans les domaines qui ne sont pas couverts par des traités ou la coutume internationale […], le consentement [de l'Etat de résidence (home-State) visé par les dispositions de l'Etat d'origine (kin-State)] doit être recherché préalablement à la mise en œuvre des dispositions » ;

« Aucune fonction quasi-officielle ne peut être assignée par un Etat à une organisation non-gouvernementale enregistrée dans un autre Etat ».

C'est également la nécessité de trouver un accord avec la Roumanie et la Slovaquie qui a conduit l'Union européenne a émettre des réserves sur la loi sur le statut dans le cadre du processus d'élargissement. En effet, si la Commission a demandé de mettre la loi sur le statut en conformité avec le principe de non-discrimination du Traité [10], elle n'a pas précisé quels points faisaient difficulté [11]. Il semble que ce soit davantage sur la question des rapports avec les Etats voisins, également candidats à l'entrée dans l'Union européenne, que la Commission concentre son attention. Dans son rapport de 2002 sur l'état d'avancement de la Hongrie par rapport à l'adhésion, elle a souligné les éléments de dialogue mis en place avec les Etats voisins, tout en constatant qu'un accord demeurait à trouver avec la Slovaquie. Par ailleurs, une difficulté particulière est posée par l'exemption de visa accordée aux minorités hongroises d'Ukraine et de République fédérale de Yougoslavie, la législation communautaire comportant une obligation de visa vis-à-vis de ces pays.

Il apparaît donc que la loi sur le statut a créé une situation conflictuelle avec les Etats voisins, et partant au plan multilatéral. Cet état de fait est apparu directement lié à ses aspects extra-territoriaux.

Le retour à une approche bilatérale laisse cependant entrevoir une solution à la question des minorités hongroises.

Une telle approche avait déjà prévalu sous le gouvernement de Viktor Orban, qui avait eu l'initiative de la loi. La Hongrie a ainsi signé le 22 décembre 2001 un accord avec la Roumanie (dit accord « Orban-Nastase ») ouvrant la voie à une mise en œuvre du statut. Cet accord n'a pu être obtenu que par l'extension des droits dans le domaine du travail à l'ensemble des citoyens roumains. La solution ainsi trouvée apparaît cependant peu satisfaisante, un tel élargissement des bénéficiaires ne paraissant pas viable à moyen terme.

L'initiative de reprendre la discussion au plan bilatéral est donc davantage revenue à la nouvelle majorité de centre-gauche issue des élections de mars 2002, conduite par Peter Medgyessy. Ce dialogue s'est effectué en deux temps : amendement de la loi sur le statut puis conclusions d'accords bilatéraux.

L'amendement de la loi sur le statut consacre le principe d'un accord des Etats voisins

L'amendement à la loi sur le statut, adopté par le Parlement hongrois le 23 juin dernier à une courte majorité (195 voix pour et 173 voix contre), introduit plusieurs modifications importantes.

En premier lieu, l'objet même de la loi a été redéfini. Les bénéficiaires potentiels du nouveau statut ne sont plus en effet les seuls « nationaux hongrois », mais toutes les personnes ayant un lien avec la culture hongroise. Le préambule de la loi n'évoque ainsi plus les personnes « faisant partie d'un peuple hongrois unifié » mais celles « en relation avec l'héritage culturel hongrois ». Il s'agit d'une évolution majeure, la référence n'étant plus exclusivement ethnique.

En second lieu, l'amendement consacre la nécessité d'un accord intergouvernemental bilatéral avant la mise en œuvre de l'assistance culturelle et éducative dans le pays de résidence. La principale recommandation de la Commission de Venise trouve donc désormais une traduction législative. Dans le même temps, le champ des bénéficiaires de l'aide éducative a été élargi aux familles ayant un seul enfant.

C'est cette exigence d'un accord avec les Etats voisins qui a été mis en avant au cours des débats qui ont suivi au sein du Conseil de l'Europe. La résolution adoptée [12] rappelle ainsi les principales recommandations de la Commission de Venise, notamment les principes de souveraineté des Etats, de bon voisinage, de bonne foi et de respect des droits de l'Homme. Elle met en évidence la nécessité d'obtenir le consentement des Etats de résidence avant la mise en place de mesures de protection des minorités.

Un accord trouvé avec les pays voisins

Prenant acte de la nécessité de trouver un accord sur la mise en œuvre de la loi sur le statut avec les Etats concernés, le gouvernement hongrois de Peter Medgyessi a entrepris, dans la foulée du vote parlementaire, de négocier avec les deux principaux Etats voisins (Slovaquie, Roumanie) un accord de mise en œuvre.

La réaction initiale des pays voisins n'était cependant pas positive. Confirmant le durcissement de sa position depuis le vote initial de la loi sur le statut, le gouvernement slovaque a ainsi, le 26 juin, rejeté la loi sur le statut en indiquant qu'en dépit de l'amendement elle demeurait contraire à la position slovaque. La déclaration appelait ainsi le gouvernement hongrois à ne pas appliquer la loi aux ressortissants slovaques, menaçant celui-ci de mesures de rétorsion. Le gouvernement roumain n'a pas, pour sa part, adopté une position aussi marquée. Il est cependant significatif que le Parlement roumain ait rejeté le 25 juin la proposition de l'Union démocratique hongroise de Roumanie (parti de la minorité nationale hongroise) de retirer le terme d' « Etat-nation » de la Constitution roumaine.

En dépit de ces réticences, un accord a pu être trouvé tant avec la Roumanie (protocole du 19 juillet 2003) qu'avec la Slovaquie (déclaration commune du 20 juillet 2003) sur la base suivante : les aides accordées sur le territoire hongrois, qui ne présentent pas de caractère extra-territorial marqué, sont reconnues par toutes les parties compte tenu de leur attribution sur une base non plus ethnique mais culturelle. En revanche, les aides attribuées sur le territoire de l'Etat de résidence, principales sources des difficultés, sont limitées.

Cette évolution est particulièrement explicite dans le cas de l'accord hungaro-slovaque, qui indique que l'assistance hongroise ne sera pas apportée dans le cadre de l'accord sur le statut mais dans celui de l'accord bilatéral de 1995. Dès lors, le recours à un certificat de nationalité hongroise et le rôle central joué par les organisations représentatives de la minorité hongroise sont de facto abandonnés. La Hongrie conserve la possibilité de fournir une assistance aux personnes liées à la culture hongroise, mais sur une base de réciprocité. Un comite conjoint a été mis en place le 27 août 2003, afin de permettre « l'aide gouvernementale transfrontalière pour la préservation de l'identité culturelle des minorités ethniques, sur une base de réciprocité » [13].

Le protocole hungaro-roumain du 19 juillet 2003 reste dans le cadre de la loi sur le statut, mais limite très fortement la possibilité pour la Hongrie d'apporter une assistance en territoire roumain aux seuls nationaux hongrois. Ainsi, le certificat de nationalité hongroise est réservé à l'attribution des aides versées sur le territoire hongrois, et ne peut être en aucun cas utilisé sur le territoire roumain (article 7 du protocole hungaro-roumain du 19 juillet 2003). Les organisations représentatives de la minorité hongroise se voient dénier tout rôle dans l'établissement de ces documents (article 7), qui ne peuvent être établis que sur le territoire hongrois, y compris les postes diplomatiques et consulaires (article 2) et ne peuvent être délivrés à des citoyens roumains n'appartenant pas à la minorité hongroise (article 1). Les aides éducatives sont attribuées par une fondation, à partir d'une sélection sur la base des projets déposés par les demandeurs (article 6).

Ainsi, l'évolution depuis le 19 juin 2001 de la loi sur le statut et des ses modalités d'application consacre le primat de l'approche bilatérale dans le traitement des questions liées aux minorités nationales en Europe centrale et orientale.

Le choix initial de la Hongrie, qui s'est porté sur une loi votée unilatéralement, consacrant des droits spécifiques à l'ensemble des minorités hongroises quel que soit leur pays de résidence et permettant une assistance sur le territoire de ce pays sur une base discriminatoire, s'est révélé insatisfaisant. Les principes de souveraineté territoriale, de bon voisinage et de bonne foi, mis en évidence par le Conseil de l'Europe et repris par l'Union européenne, ont rendu nécessaire le retour à une négociation bilatérale qui a de facto vidé de son originalité la loi sur le statut. Les concepts de nationalité et de citoyenneté, loin d'avoir évolué vers une « citoyenneté diffuse », conservent in fine leur acception et leur traduction juridique traditionnelles.

Une difficulté spécifique demeure cependant en suspens, s'agissant des minorités hongroises d'Ukraine et de République fédérale de Yougoslavie. La législation communautaire impose que les ressortissants de ces pays soient munis d'un visa pour entrer sur le territoire communautaire [14]. Des solutions nouvelles devront ainsi être explorées, qui peuvent passer par la mise en place de visas spécifiques [15], voire une réflexion sur l'octroi d'une double citoyenneté aux ressortissants de ces minorités [16].