Présentation

C'est vers la fin des années 1990 que naît l'idée d'établir un processus ad hoc visant à renforcer la stabilité en Europe du Sud–Est [2] et c'est le 10 juin 1999, à Cologne, que le "Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est [3]" est créé à l'initiative de l'Union européenne.
Début 2008, un Conseil de Coopération Régionale [4] va lui succéder. Au moment même de cette transformation importante, il a semblé intéressant de recueillir le témoignage du "coordinateur spécial" du Pacte de stabilité, Erhard Busek, pour dresser le bilan de cette action européenne, innovante à l'époque, et d'aborder le devenir de cette région qui reste encore, malgré des progrès indéniables, sous tension.
A l'origine, quarante pays et organisations partenaires [5] se mobilisent pour venir en aide aux pays de cette région "dans leurs efforts d'établir la paix, la démocratie, le respect des Droits de l'Homme et la prospérité économique". Le concept de "Pacte de stabilité" se base sur l'expérience internationale de prévention et de résolution de conflits qui établit que l'établissement de la paix sur un territoire donné ne peut être viable que si la dynamique de prévention et de résolution se déroule simultanément dans trois secteurs clés : la mise en place d'un espace sans violence, l'appui à l'établissement d'un système démocratique et le soutien concomitant au développement économique et social.
Mettre en place un "Pacte de stabilité" n'était donc pas créer une "organisation internationale" au sens propre du terme. C'était, avant tout, approuver un "accord cadre" de coopération internationale destiné à promouvoir une stratégie de stabilité et de croissance à long terme entre tous les partenaires signataires. Jusqu'à ce jour, cette "structure" ne dispose d'ailleurs que d'une équipe restreinte (30 personnes) travaillant autour d'un "coordinateur spécial". La tâche essentielle de ce dernier restera, comme son titre officiel l'indique, d'initier et de coordonner une dynamique commune entre les représentants des différents Etats pour la réalisation d'objectifs définis ensemble pour la région.
Pour ce faire, le coordinateur spécial préside l'instrument technique mis à sa disposition, la "Commission régionale" (Regional table) qui coordonne les travaux de 3 "Commissions de travail" (Working tables). La première se consacre à la démocratisation et aux Droits de l'Homme [6], la deuxième à la reconstruction économique, à la coopération et au développement [7] et la troisième aux questions de sécurité [8]. Cette dernière se subdivise elle-même en deux Sous-commissions (Sub-tables) respectivement chargées, des problèmes de Sécurité et de Défense et des problèmes de Justice et des Affaires intérieures.
Dès l'origine, la structure et les méthodes de travail du Pacte de stabilité se sont calquées sur celles de la Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe (CSCE). Lors des séances de la Commission régionale ou des Commissions de travail, tous les pays de l'Europe du Sud-Est sont ainsi placés sur un pied d'égalité, entre eux et dans leurs rapports avec les Organisations internationales ou les Institutions financières spécialisées, tant pour des analyses et des prospectives régionales que pour la définition des priorités à fixer dans chaque Commission de travail.
Les objectifs fixés initialement nécessitait une transformation de l'organisation du "Pacte de stabilité" en un Conseil de coopération régionale. Lors du sommet de Zagreb, en mai 2007, les parties prenantes ont décidé que cette nouvelle structure verra le jour début 2008 et aura son siège à Sarajevo et non plus à Bruxelles (où ne subsistera qu'un "bureau de liaison"). Alors que E. Busek exerçait ses fonctions en qualité de "Coordinateur spécial", son successeur, Hido Biscevic [9], portera le titre de "Secrétaire général".
Au-delà de sa transformation institutionnelle en Conseil de coopération régionale, la réforme exprime la volonté partagée par les signataires du "Pacte" de faciliter l'appropriation régionale d'une dynamique. Les missions assignées vont forcément évoluer. Même si le schéma initial des Commissions de travail va perdurer, les objectifs fixés vont concerner les questions de cohésion sociale, de développement urbain, de lutte contre la criminalité organisée, de transports régionaux, des échanges commerciaux ou encore des investissements.
8 ans après sa création, le processus du Pacte de stabilité se trouve donc à la croisée des chemins. L'initiative européenne de 1999 semble avoir su tirer en fait la double leçon, des programmes de reconstruction de l'après Seconde Guerre mondiale et, des mécanismes de compréhension mutuelle initiés à la suite de la Conférence d'Helsinki du milieu des années 1970. Dans la transparence et l'équité, tous les signataires du "Pacte" sont "gagnants". Les donateurs qui voient évidemment leurs efforts financiers, coordonnés, utilisés et gérés au mieux des intérêts de la région, mais surtout les récipiendaires qui s'approprient cette stratégie européenne de "vouloir vivre ensemble" sans laquelle ils n'atteindraient pas leurs objectifs de renouer rapidement et définitivement avec la démocratie et la prospérité économique.

Entretien

François Frison-Roche : En votre qualité de Coordinateur spécial, vous êtes l'un de ceux qui ont préparé la transformation du Pacte de Stabilité pour l'Europe du Sud-Est en Conseil de Coopération Régionale. Quelles sont les raisons de cette transformation ?

Erhard Busek :

Lors de sa création en 1999, l'objectif du Pacte de stabilité pour l'Europe du Sud-Est était, de mettre en œuvre une coopération entre les pays de cette région et, dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne, de les accompagner dans cette voie. Il n'entrait pas dans nos attributions de les assister dans l'adoption de ce que l'on appelle "l'acquis communautaire", mais de les soutenir concrètement dans cette direction. Si l'on prend l'exemple de l'établissement des législations concernant l'organisation des élections ou celles d'un système de partis politiques relativement stable, je pense que l'on peut dire, globalement, que c'est un succès. Bien sûr, en ce qui concerne parfois la mise en œuvre de ces diverses législations, c'est une autre affaire, mais le processus enclenché progresse correctement. Le développement économique de ces pays s'est également considérablement amélioré, notamment par l'intermédiaire des échanges transfrontaliers. Notre intention était de rendre les divers gouvernements capables d'accomplir leurs missions le plus vite possible.
L'approche originelle du Pacte était une approche que l'on pourrait qualifier de "paternaliste". Nous indiquions à ces gouvernements ce qu'ils devaient faire. Nous avions fixé un agenda, établi un programme que nous devions réaliser ensemble. Nous faisions pression pour qu'ils avancent au rythme prévu et nous contrôlions leur réalisation.
Maintenant, nous sommes arrivés au stade où ces pays doivent faire ensemble leur propre programme de coopération. C'est à leur demande que les Etats membres de l'Union européenne et les pays donateurs de la communauté internationale peuvent désormais jouer un rôle d'assistance. C'est un changement radical d'approche. L'agenda demeure évidemment le même comme le montrent les décisions qui ont été prises à Zagreb car il n'y a pas d'autres alternatives. C'est maintenant à ces pays de formuler ensemble leurs priorités, de fixer leurs propres contributions et d'examiner ce que les autres peuvent apporter.
D'autres problèmes existent comme celui du Kosovo ou encore celui de la Bosnie-Herzégovine. Il est à remarquer toutefois que ces deux questions ne semblent pas être vues dans les pays de la région comme devant avoir un impact sur la coopération instaurée.
Il était nécessaire, je pense, de ne pas attendre que certains Etats membres de l'Union se posent la question de l'utilité du Pacte de stabilité dans sa formule originelle. C'est la raison pour laquelle j'ai accompagné un processus de transformation, demandé par la Commission, qui tenait compte également de la situation nouvelle de plusieurs Etats de la région qui, comme la Bulgarie ou la Roumanie, sont devenus membre de l'Union le 1er janvier 2007.
A l'origine, le Pacte de stabilité était un instrument de prévention et de gestion de crise ("crisis management") mis en place avec succès par l'Union européenne. Il est plutôt question désormais de renforcer le rôle de la société civile et de soutenir le développement économique qui s'est amorcé depuis plusieurs années entre les pays de la région. Par conséquent, il était essentiel que les prochaines initiatives soient de leur responsabilité au travers d'une instance plus appropriée comme le sera le Conseil de coopération régionale.

Pourquoi avoir choisi la ville de Sarajevo comme futur siège de cette organisation ?

La décision d'installer le siège du Conseil de Coopération régionale à Sarajevo a été prise lors du sommet de Zagreb, le 10 mai 2007. Evidemment, des propositions différentes ont été faites, car tous les pays de la région avançaient les multiples avantages de leur capitale.
Plusieurs membres du Pacte de stabilité ont toutefois signalé que la ville de Sarajevo était représentative de la diversité régionale par la composition même de sa population ; des Bosniaques, des Serbes, des Croates, etc., y vivent ensemble.
Cette ville est aussi très symbolique, ne serait-ce que par le rôle qu'elle a joué dans l'histoire de l'Europe du début du XXe siècle et le déclanchement de la Première Guerre mondiale ! Après avoir été l'un des symboles du déchirement européen, cette ville va devenir celui de la réconciliation de l'Europe au début du XXIe siècle.

Y a-t-il un risque de voir diminuer l'importance de l'initiative en transférant son siège loin de Bruxelles ?

Je ne le pense absolument pas. Maintenant que la situation régionale s'est globalement stabilisée, l'organisation du Conseil de coopération régionale doit être au plus près de la réalité du terrain. Le Conseil disposera d'un bureau à Bruxelles. Son secrétaire général doit être originaire de la région. Bodo Hombach [10] qui fut le premier coordinateur était de nationalité allemande. Je lui ai succédé, et je suis autrichien ! L'Autriche s'est toujours sentie proche des Balkans. Metternich avait coutume de dire que les Balkans commencent à Vienne !
Mon successeur sera Hido Biscevic. La Croatie est en train de négocier son adhésion à l'Union européenne. La question est de savoir si le nouveau Secrétaire général sera accepté comme un "conseiller" de la région toute entière. Sa tâche est immense. Elle sera certainement difficile et nécessitera beaucoup de travail. Après huit ans d'action, il fallait de toute façon abandonner une certaine approche paternaliste car les pays de la région veulent jouer un rôle plus important. J'en veux pour preuve qu'ils veulent augmenter leur contribution au budget du Conseil de coordination régionale. Je souligne que celui-ci sera abondé pour un tiers par des contributions de l'Union européenne, un autre tiers proviendra d'autres pays donateurs et le dernier tiers des pays de l'Europe du Sud Est. C'est un phénomène nouveau et il faut se féliciter de voir certains pays de la région vouloir augmenter leur contribution financière. C'est le signal qu'ils ont compris l'utilité de la pérennité de cet organisme de coopération régionale.

Vous êtes le coordinateur spécial du Pacte de stabilité depuis 2002. Quel bilan faites vous de votre mandat ?

La chose la plus importante a été la transformation de l'agenda initial. Quand j'ai pris mes fonctions, nous avions à traiter de questions telles que celles des réfugiés, des minorités ou des droits de l'Homme en général. Nous sommes désormais dans ce que l'on pourrait appeler un "agenda normal". C'est un résultat concret. Nous avons obtenu également des résultats sur le plan économique. Les économies des pays de la région s'améliorent. Il y a des progrès dans l'aménagement des infrastructures, notamment grâce à l'implication des diverses institutions financières internationales. Le Pacte a œuvré pour la réforme des Forces armées dans la région, à la notable exception de l'ancienne armée populaire yougoslave, qui reste, pour une bonne part encore, "un Etat dans l'Etat".
Le Pacte de stabilité a initié de nouveaux réseaux politiques dans la région. Nous avons été très actifs dans ce domaine. Au cours des réunions du Pacte, les chefs d'Etat, les Premiers ministres, les ministres des Affaires étrangères et d'autres responsables politiques de la région se rencontrent, se parlent et exposent les politiques de leurs pays. Ils expriment la volonté politique de la région de travailler en commun. On pourrait comparer le Pacte au Conseil des pays Baltes.
La question à l'ordre du jour est celle de l'obtention des visas et donc de la libre circulation des personnes. Ce problème ne favorise pas la réconciliation en général et la transformation des générations montantes dans la région. Comment les sensibiliser si elles ne sont pas libres de voyager et d'aller voir les transformations qui se sont effectuées ailleurs ? Selon certaines estimations, environ 80 % de la jeunesse serbe n'est jamais sortie du pays depuis l'éclatement de l'ex-Yougoslavie et les conflits qui ont suivi !

Depuis huit ans que le Pacte de stabilité existe, combien de projets ont été menés à leurs termes et pour quelle valeur globale ?

Il est essentiel de comprendre que le Pacte de stabilité n'est pas un organisme de financement. C'est avec sa contribution que des instances financières internationales et des Etats ont pu débloquer des sommes importantes pour les consacrer à des projets dans les trois domaines principaux d'activité – démocratie, économie, sécurité – qui étaient les nôtres. Les conférences de donateurs organisées par le Pacte ont débloqué environ 5 milliards d'euro dont la plus grande partie a été affectée à des projets d'infrastructures de la région. Le pont sur le Danube entre la ville bulgare de Vidin et la ville roumaine de Kalafat est un exemple concret de l'action du Pacte. Nous avons également œuvré pour la reconstruction du pont de Novi Sad, détruit par les frappes aériennes de 1999. Notre action a également concerné la réhabilitation de routes et la modernisation de voies ferrées dans toute la région.
D'autres secteurs ont été concernés par notre action comme l'amélioration des contacts aux frontières ou encore l'amélioration des législations douanières. Il est difficile d' "estimer" ces dernières d'un point de vue financier. Je crois, de toute façon, que l'appréciation de notre effort n'est pas à rechercher dans le "combien", mais plutôt dans ce que l'on pourrait appeler le "pourquoi faire".

La région formée par l'ex-Yougoslavie est-elle une priorité pour le futur Conseil de coopération régionale ?

Concernant son rapprochement avec l'Union européenne, c'est certain. En revanche, d'un point de vue général, en ce qui concerne la coopération régionale, tous les Etats d'Europe du Sud-Est sont sur un pied d'égalité. Si l'on prend par exemple le problème de la fourniture d'énergie à la région (gaz et électricité), celui-ci ne peut être réglé séparément. C'est un problème global qui doit trouver une réponse globale.

Par rapport aux missions du Pacte de stabilité, le futur Conseil de coopération régionale ne fait plus du thème du renforcement de la démocratie une priorité, pourquoi ?

Telle a été la décision des pays concernés. Personnellement, je suis sûr que le thème du renforcement de la démocratie – sous tous ces aspects, y compris celui de l'indépendance réelle de la presse dans la région, par exemple – restera d'actualité. Des thèmes essentiels comme la formation de la société civile ("human capital building") ou la coopération parlementaire sont inscrits à l'agenda. De nombreuses ONG, actives dans ces domaines, resteront très proches du Conseil de coopération régionale.

Les problèmes concernant l'organisation et l'effectivité du système judiciaire en Europe du Sud-Est représentent l'un des principaux défis de cette région. Dans de nombreux rapports, l'Union européenne fait régulièrement état de ses critiques à l'égard de tel ou tel pays. Qu'a fait le pacte de stabilité dans ce domaine et ce dernier thème restera t-il une priorité pour le futur Conseil de coopération régionale ?

Le Pacte de stabilité a apporté sa contribution pour l'amélioration de la Justice en général. Nous avons aidé plusieurs pays pour combattre la criminalité transfrontalière, pour améliorer la formation des juges selon les standards européens ou pour faciliter la coopération des Parquets entre les différents pays. La question est plus complexe qu'elle en n'a l'air de prime abord dans la mesure où, de nombreux juges ne peuvent pas être remplacés du jour au lendemain et où, les pays de la région doivent faire face à une "fuite des cerveaux" vers les professions juridiques du secteur privé, mieux rémunérées, ou même à l'étranger. Même en Bulgarie ou en Roumanie qui sont membres de l'Union européenne, des problèmes persistent. Par exemple, le cas de Mme Monica Macovei, ministre de la Justice en Roumanie, qui a été remplacée alors qu'elle incarnait une volonté politique de combattre la corruption. C'est tout à fait regrettable ! Personnellement, je ne pense pas qu'il faille fixer à l'avance des dates d'adhésion à l'UE, mais plutôt faire en sorte que les pays soient en mesure de résoudre d'abord certains problèmes. Cela dit, d'une manière globale, des progrès importants ont été réalisés dans la région et des succès indéniables ont été remportés.


Entretien réalisé par François Frison-Roche, Chargé de recherche au CNRS, CERSA – Université Paris 2