Quel serait le rôle de nouveaux Etats dans les débats en cours ?

La défaillance des systèmes de retraite hérités de l'époque soviétique a imposé des réformes capables de faire face au nouvel ordre économique et aux défis démographiques. Dans ce cadre, tous les pays candidats ont mis en œuvre, au cours des années 1990 des réformes de leurs systèmes de pension.

La privatisation, la fermeture des entreprises et la réduction des effectifs au début de la transition ont été accompagnées par l'augmentation du nombre de personnes partant à la retraite anticipée et recevant les pensions d'invalidité. La sécurité sociale, avec ses objectifs vaguement définis, manquait de la distinction nette entre les retraites et les prestations de santé. La dégradation du rapport retraités/cotisants et l'augmentation des dépenses au titre des pensions pesaient lourdement sur l'économie réelle et risquaient de ralentir les réformes de la transition économique.

Au début des années 90, les pays candidats, comme les pays d'Europe Occidentale, avaient commencé à anticiper le vieillissement démographique. Avec la baisse du taux de natalité et le départ à la retraite de la génération baby-boom, la réforme des retraites était devenu un impératif.

Inspirés par les institutions économiques internationales [1], les pays ont opté pour un modèle de retraites à trois piliers. Ce modèle réunit les régimes par répartition et par capitalisation, en diversifiant les risques démographiques, économiques et politiques propres à chaque mode de financement. Le premier pilier : les retraites par répartition est le régime de base assuré par l'Etat où, selon le principe de solidarité, les cotisations versées sont utilisées pour financer les retraites des générations actuelles. Le deuxième et le troisième pilier sont les régimes complémentaires des retraites d'Etat. Ils fonctionnent sur le principe de la capitalisation où les générations actuelles cotisent à des comptes de retraite personnels. Le capital qui s'accumule sur les comptes de retraite capitalisé est investi sur les marchés financiers et il sert, au moment du départ à la retraite, à compléter les pensions d'Etat.

La mise en place d'un modèle à trois piliers impose deux catégories de réformes. D'un côté, les réformes « paramétriques » visant à modifier les paramètres des régimes par répartition existants (la durée de cotisation, la suppression des régimes spéciaux, le taux d'imposition, les règles d'indexation, l'âge de départ à la retraite), en laissant inchangée la structure de financement des retraites. D'un autre côté, les réformes « systémiques » transformant le mode de financement des retraites à travers le passage de la répartition à la capitalisation.

Quels sont les résultats provisoires des réformes engagées ?

Hongrie : la première réforme à trois piliers

La Hongrie a adopté les lois formalisant la réforme des retraites à trois niveaux en septembre 1997.

Depuis la réforme, deux systèmes de retraite fonctionnent en parallèle. Les hongrois, étant arrivés sur le marché de travail avant la réforme peuvent continuer avec le système de pension précédent : les retraites d'Etat avec un complément volontaire des fonds de pension. En revanche, pour toute personne arrivant sur le marché de travail au courant ou après 1998, âgée de moins de 42 ans, la participation au système à trois piliers est obligatoire. Le fonctionnement parallèle des deux systèmes est un phénomène transitoire, censé expirer dans 50-70 ans, quand la dernière génération faisant partie du système précédent, partira à la retraite.

Les retraites d'Etat par répartition constituent toujours la source principale de financement des retraites en Hongrie. Elles représentent au moins 75% des prestations de pensions perçues, directement liées à la durée de cotisation et au salaire moyen perçu durant la vie active. L'âge de départ à la retraite a été fixé à 62 ans. A noter que, pour les membres du nouveau système, les prestations d'Etat ont été réduites. Cette baisse devrait être compensée au moment du départ à la retraite par le capital dirigé vers les fonds de pension pendant la vie active.

La réforme de 1997 a rendu obligatoire le régime par capitalisation du deuxième pilier. Les fonds sont les mutuelles établies par l'employeur, les syndicats, les autorités publiques ou les associations professionnelles. Le changement de fonds de pension est autorisé 2 fois par an maximum.

Dès 2003, 7% des salaires bruts reçus des cotisations de la sécurité sociale sont investis sur les marchés financiers. Il est prévu que cette proportion va atteindre le maximum de 8% du salaire brut en 2004. Sous surveillance stricte des autorités publiques, les investissements sont principalement dirigés vers les marchés obligataires. De plus, l'Etat impose la règle de rendement minimal des placements des fonds de pension. Pour compenser les rendements insuffisants lors des périodes de baisse des marchés, les fonds de pension sont obligés de créer une réserve des placements, accumulée lors des périodes à fort rendement. Le rendement net d'un portefeuille moyen de placements était de 6.6% en 2001.

A noter également que, outre les fonds de pension obligatoires, en 1993 la Hongrie était le premier pays candidat à avoir rendu opérationnel les fonds de pension privés. Depuis, ce secteur a connu une forte croissance en termes de membres et de cotisations reçues. A la fin de 2001, les actifs des fonds de pension volontaires représentaient 2% du PIB.

La formalisation du régime par capitalisation a toutefois subi des complications, comme en témoigne la suppression du caractère obligatoire du deuxième pilier au cours de l'année 2002. L'expérience hongroise confirme que la mise en place de la capitalisation est politiquement difficile car elle est liée aux coûts de la transition vers le nouveau système. Comme une partie des cotisations de la sécurité sociale est dirigée vers les marchés financiers, l'Etat doit provisionner un budget supplémentaire permettant d'assurer les retraites des générations actuelles. En outre, dans le cas hongrois, où la participation au régime du deuxième pilier est optionnelle pour les personnes ayant déjà cotisé au système de pension avant 1998, la prévision des coûts réels de la transition s'est avérée difficile.

Aux défauts du système s'ajoute la gestion décentralisée de l'information sur le deuxième pilier. Elle a imposé une charge de transactions non négligeable sur les employeurs, car ces derniers sont censés non seulement traiter les informations sur la participation aux régimes de retraite, mais aussi verser directement les cotisations vers les fonds.

Lettonie : les retraites d'Etat inspirées par le modèle suédois

La stratégie de la réforme des retraites adoptée en 1995 a défini les objectifs de la sécurité sociale et a créé la base pour la réforme des retraites à trois piliers.

Dans la réforme du régime public de base, le gouvernement letton s'est inspiré du projet de loi suédois. En 1996, la Lettonie a introduit les comptes notionnels individuels simulant une capitalisation « virtuelle ». A la différence des comptes de retraite capitalisée, les comptes notionnels détiennent uniquement l'information sur les cotisations effectuées durant la vie professionnelle. Ces fonds ne constituent pas l'épargne personnelle – ils sont utilisés pour financer les retraites des générations actuelles. Le montant de la pension est déterminé en fonction des cotisations versées pendant la vie professionnelle et également de l'espérance de vie au moment de la cessation de la vie active. Ainsi, le système à comptes notionnels introduit un mécanisme autorégulateur tel que le régime d'Etat puisse être effectivement géré sans devoir modifier régulièrement les paramètres du calcul des prestations de retraite.

La loi sur les retraites d'Etat de 1996, puis celle de 1999, ont par ailleurs relevé l'âge de départ à la retraite. L'âge de retraite actuel pour les hommes est fixé à 62 et sera progressivement atteint en 2009 pour les femmes.

Le deuxième pilier, devenu opérationnel en 2002, fonctionne sur le principe de capitalisation. La participation y est obligatoire pour toutes les personnes arrivant sur le marché du travail qui sont nées après le 1er janvier 1971. Sous ce régime, c'est l'Etat qui collecte les cotisations, dont une partie croissante, jusqu'à 10% des salaires en 2010, sera placée sur les marchés financiers.

La gestion d'actifs dès le 1er janvier 2003 est ouverte aux fonds de pension privés qui viennent d'arriver sur le marché letton. L'opération des fonds de pension privés est réglementée par l'Etat qui autorise à placer les actifs en obligations, actions et dépôts bancaires, sur le marché domestique et à l'étranger. Les participants des plans de pension privés peuvent choisir ou changer le niveau de risque de placement des fonds. A ce jour, le deuxième pilier a accumulé près de 25 millions d'euros d'actifs censés accroître,à moyen et long terme compte tenu du nombre croissant des participants et des cotisations reçues.

Il est à noter que la réforme des retraites, avant d'être mise en œuvre, n'a pas fait l'objet d'un dialogue social détaillé entre les différents groupes de population. De ce fait, la législation régissant les conditions transitoires du régime d'Etat a été modifiée à plusieurs reprises. Après le passage au système à comptes notionnels individuels, la valorisation des retraites acquises sous le régime a pénalisé une partie de la population, notamment les femmes, ayant un faible revenu lors des dernières années de leurs carrières ou partant en retraite anticipée. Il faut préciser néanmoins que la plupart des retraités actuels ne sont pas concernés par la nouvelle législation car elle s'applique uniquement aux personnes parties à la retraite après le 1er janvier 1996.

Pologne : la sécurité à travers la diversité

L'architecture des retraites à trois piliers est devenue opérationnelle le 1er janvier 1999. Même si le système polonais possède beaucoup de similitudes avec les modèles décrits auparavant, les caractéristiques de chaque pilier des retraites et le calendrier de la réforme sont propres au plus peuplé des pays candidats.

Pour pallier les insuffisances du système public, la Pologne a réformé fondamentalement le système hérité en instaurant les comptes notionnels à l'allure suédoise. Destinés à financer les retraites des générations actuelles sur le principe de solidarité, les comptes notionnels individuels permettent de relier directement les cotisations versées aux prestations perçues. L'espérance de vie, au moment du départ à la retraite, rentre dans le calcul des retraites, indexées annuellement en fonction de l'indice des prix des salaires.

L'âge de départ à la retraite a été relevé de façon asymétrique pour les deux sexes : 65 ans pour les hommes et 60 ans pour les femmes.

Le régime par capitalisation de deuxième pilier est étroitement lié à la sécurité sociale. Contrairement à la Hongrie, c'est l'Etat qui verse les cotisations vers le fonds. Le lien direct du régime par capitalisation avec la sécurité sociale a permis de rendre le deuxième pilier obligatoire pour toutes les personnes nées après le 31 décembre 1968.

Actuellement 7,3% des salaires bruts sont dirigés vers les fonds. Il est prévu de financer au moins 37,5% des retraites perçues à travers les fonds de pension. Un an après la réforme, le nouveau système comptait 9 millions de membres. En Pologne, les recettes de la privatisation différée ont aidé à financer la transition vers la capitalisation.

Si les rendements des retraites d'Etat dépendent de la productivité et de la croissance naturelles de la main d'œuvre, les rendements du capital accumulé dans le deuxième pilier sont générés par les marchés financiers. En comparaison des autres pays candidats, les fonds polonais investissent plus en actions. En 2000, la fraction d'actions dans le portefeuille global est de 30-35%. Cette stratégie a pour but de dynamiser les rendements et de maximiser les retraites des générations futures.

Quant aux rendements, la loi impose la règle de la rentabilité minimale. Elle est fixée trimestriellement en fonction du rendement moyen de l'industrie des fonds de pension. Si la condition n'est pas atteinte, le fonds de pension doit compenser les écarts constatés en utilisant la réserve établie à ce titre.

Cependant, les coûts administratifs des retraites par capitalisation restent élevés en raison de la gestion des fonds privés. Le nouveau système nécessite également des pouvoirs publics capables et techniquement équipés pour pouvoir traiter les informations, transférer les fonds vers les régimes par capitalisation et informer les membres sur le cumul de leurs comptes. Pour répondre à ces défauts du nouveau système, le gouvernement polonais a adopté un projet de loi en mai 2002.

République Tchèque : un modèle basé sur l'Etat

Suite aux réformes accomplies dans les années 90, le modèle des retraites tchèque s'organise autour de deux piliers. En effet, la République Tchèque est le seul pays de la région ayant opté pour un système sans le régime obligatoire par capitalisation de deuxième pilier. La sécurité sociale constitue ainsi le principal pilier des retraites.

Au début des années 90, la réforme des retraites par répartition avait pour but de concrétiser et d'optimiser le fonctionnement du système hérité de la période soviétique.

Parmi les mesures prises, il faut noter la suppression de nombreux régimes préférentiels, l'élimination de la discrimination envers les professions libérales, la séparation du budget de l'Etat de celui la sécurité sociale, le report de l'âge du départ à la retraite et la définition des formules de calcul des prestations de retraites liant les contributions au nombre d'années de cotisation et les revenus lors de la vie active.

La particularité des fonds de pension volontaires tchèques, dont le cadre juridique était formalisé en 1994, est l'incitation directe de l'Etat. Au lieu de rendre obligatoire le régime par capitalisation, l'Etat tchèque contribue 1,59 Euros [2] mensuellement si le membre de fonds de pension a cotisé d'au moins 4,77 euros. La cotisation maximale d'Etat s'élève à 57 ,14 euros par an. Par ailleurs, l'Etat incite la participation aux fonds de pension volontaires moyennant les allègements fiscaux accordés aux employeurs qui cotisent aux plans de retraite des employés. Les rendements des fonds de pension jouissent également de la déduction fiscale.

Au cours des dix dernières années, les lois régissant les deux piliers ont subi de nombreux amendements. Les mesures prises à ce jour ne sont pas parvenues à instaurer un équilibre durable entre les cotisations entrantes et les retraites versées dans un régime par répartition. Le solde de la sécurité sociale ne cesse de se dégrader.

Les autorités tchèques se sont données pour objectif de continuer la réforme des retraites. Dans ce cadre, différents scénarios ont été considérés, y compris la mise en place des comptes notionnels. A partir du système existant, les principales propositions visent à encourager la participation au régime d'Etat, à limiter les retraites anticipées et à stimuler l'emploi. La garantie d'une retraite minimale et le caractère volontaire des fonds de pension sont maintenus.

A noter, le projet de loi sur la création des fonds de pension professionnels à l'exemple des pays industrialisés. La proposition a été refusée par le Parlement tchèque en octobre 2001. Contrairement au système où l'individu peut choisir librement une institution financière chargée de gérer l'épargne retraite, les fonds de pension liés à l'emploi ne font pas l'objet de la concurrence et peuvent avoir un moindre coût opérationnel. Toutefois, les retraites professionnelles exigent une entreprise forte ayant une stratégie de développement à long terme. La participation à des fonds de pension serait ainsi réservée aux employés des grandes entreprises.

Dans cette situation, une grande partie de la population se retrouvera privée des régimes complémentaires de retraites.

Estonie : la répartition de la charge sociale des retraites

L'Estonie a suivi l'exemple des autres pays candidats en introduisant les retraites à trois piliers. La réforme estonienne se distingue par le fonctionnement et le caractère des retraites d'Etat et du régime du deuxième pilier financé par capitalisation, devenu opérationnel en avril 2002.

L'Etat estonien reste la source principale de financement des retraites. Dès 1999, les données sur les cotisations de la taxe sociale sont traitées d'une manière personnalisée pour chaque individu au sein de l'administration fiscale. Ce nouveau registre social a pour but de concrétiser le lien entre les cotisations et les prestations de retraites.

Une nouvelle formule de calcul des prestations a été établie. A ce jour, les retraites publiques dépendent de deux composantes. D'un côté, la pension nationale de base, établie par le gouvernement chaque année, permettant une redistribution verticale des ressources entre différents groupes sociaux. D'un autre côté, les prestations dépendent directement des cotisations individuelles pondérées par le taux moyen national d'assurance retraite. Les retraites découlent ainsi du taux national reflétant le solde du budget social.

L'âge légal de départ à la retraite a été reporté à 63 ans. La retraite anticipée est possible sous la législation nationale. Par contre, le départ anticipé entraîne une réduction de 0.4% par mois de la pension finale.

Les pensions d'invalidité et de dépendance sont prévues sous le régime d'Etat. Elles sont établies chaque année en fonction de la pension nationale de base par le parlement estonien. Comme dans les autres Etats baltes, l'Estonie garantit une pension minimale, dite pension sociale ou nationale, pour les personnes n'étant pas éligible pour une raison justifiée aux retraites d'Etat.

Quant au régime par capitalisation de deuxième pilier, les entreprises et les employés y jouent un rôle particulier. Etant obligatoire pour les personnes nées après le 31 décembre 1982, la participation engage ses membres à cotiser 2% de leurs salaires bruts au régime de deuxième pilier. Avec un complément provenant de la taxe sociale, la cotisation totale dirigée vers les fonds de pension est de 6% du salaire brut. En décidant d'imposer une cotisation supplémentaire de 2% au titre des retraites, l'Estonie a allégé le poids de la transition vers le nouveau système, mais a, en même temps, imposé une charge sur les employés de la génération actuelle.

Le système estonien incite l'entreprise à assumer un rôle social. Désormais l'employeur doit connaître les employés participant au nouveau régime par capitalisation. Il doit verser mensuellement les cotisations, déduites des salaires des employés, à l'administration fiscale. Puis c'est l'Etat qui verse les cotisations vers les fonds. Pour empêcher la diminution des salaires nets de ses employés, les entreprises sont incitées à réfléchir aux compensations salariales.

Lituanie : le choix d'une réforme prudente

La conception de la réforme des retraites a commencé relativement tard en Lituanie. Débutée en 1995, la réforme cherchait notamment à redéfinir les principes du fonctionnement des régimes de retraites d'Etat.

Marquée par l'accentuation du déficit social, la réforme de 1995 a renforcé les critères d'éligibilité aux retraites d'Etat. La durée de cotisation nécessaire pour l'obtention d'une pension à taux plein sera progressivement allongée à 30 ans, étant actuellement de 20 ans pour les femmes et de 25 ans pour les hommes. Le régime d'Etat a été rendu obligatoire pour toutes les professions libérales.

Toutes les prestations de vieillisse octroyées avant 1995 ont été recalculées selon une nouvelle formule qui comporte deux éléments. La partie de base est déterminée en fonction de l'indemnité minimale de survie établie par le gouvernement chaque année. La partie variable dépend directement du nombre d'années de cotisation, du montant des cotisations versées par chaque individu et de la moyenne nationale des cotisations. Avec ce mode de calcul, les prestations d'Etat convergent vers une moyenne nationale.

Pour pallier le creusement continu du déficit budgétaire, la Lituanie a fini par relever la taxe sociale de 3% en 2000. Par ailleurs, l'âge légal de départ à la retraite a été reporté de manière progressive à 62 ans 6 mois pour les hommes et 60 pour les femmes.

Les retraites complémentaires par capitalisation sont autorisées depuis janvier 2002. Le cadre juridique restrictif gérant le fonctionnement des fonds de pension est une des raisons expliquant l'absence des fonds de pension privés à ce jour.

La mise en place des retraites par capitalisation à caractère obligatoire fait l'objet d'un débat continu dans les autorités lituaniennes. Le projet de loi vise à rediriger 5% du salaire brut vers les fonds de pension. Il est prévu que le deuxième pilier entrera en vigueur en 2004. Le coût de la transition est estimé à 1% du PIB par an pendant une durée de 5-10 ans, qui pourrait être partiellement financé avec les recettes de la privatisation et le prêt de la Banque Mondiale.

Slovénie : quatre sources de financement des retraites

Le nouveau cadre juridique sur les retraites est entré en vigueur en janvier 2000. La loi régit le fonctionnement du régime d'Etat et des retraites complémentaires par capitalisation.

A ce jour, les retraites peuvent être financées par une des quatre sources : les retraites d'Etat, le régime obligatoire par capitalisation, les fonds de retraites privés et les pensions de la privatisation.

Le relèvement graduel de l'âge de départ à la retraite au cours des années 90 a été accompagné par une augmentation de l'âge effectif de cession de la vie active de 2 ans.

Le régime d'Etat par répartition favorise explicitement le rallongement de la vie active. Toutes les personnes restant sur le marché du travail après l'âge légal de départ à la retraite, bénéficient d'incitations financières. Concrètement, le rallongement de la vie active de 3 ans augmente la retraite reçue de 12%. De même manière inverse, la loi pénalise les personnes prenant une retraite anticipée.

Outre les retraites de vieillesse, le régime d'Etat prévoit le paiement des pensions d'invalidité, de dépendance et d'une retraite d'Etat.

Le fonctionnement des régimes de deuxième et de troisième pilier est étroitement lié, les deux profitant des incitations fiscales. La participation aux régimes de retraites complémentaires est obligatoire uniquement pour certaines professions pénibles et dangereuses. Pour les autres professions, la cotisation aux fonds de retraites privés est volontaire.

Les fonds de pension sont des entités légales à but non lucratif. Les mutuelles, les sociétés d'assurance et les fonds de pension peuvent gérer les plans de retraite. Les employeurs, les associations ou les syndicats peuvent établir un fonds de pension fermé, réservé uniquement à leurs employés. Le fonds est dirigé par le conseil représentant toutes les parties concernées. Les prestataires de services sont les institutions financières, notamment les sociétés d'assurance.

Enfin, la loi slovène autorise à échanger les actions de certaines sociétés privatisées contre des coupons de pension. L'Agence d'Etat de Surveillance de l'Assurance est en charge de ces opérations d'échange. Les coupons de pension peuvent ainsi servir de source de financement complémentaire au moment du départ à la retraite.

La variété des institutions chargées de la gestion des retraites complémentaires a conduit à un mécanisme complexe de surveillance du secteur. Les fonds de pension peuvent obtenir une licence auprès du Ministère du Travail et des Affaires Sociales. L'activité des mutuelles est surveillée par l'Agence des Marchés Boursiers. L'administration fiscale s'occupe des aspects fiscaux de la gestion des fonds de pension.

Slovaquie : le besoin d'une réforme systémique

Dans les années 90, le déséquilibre financier du régime public des retraites s'est aggravé. Fonctionnant sur le principe de répartition, le déficit du régime public, géré par l'Agence de l'Assurance Sociale, a atteint 4,5% du PIB à la fin de l'année 2000. La forte imposition fiscale de la population active et le manque de lien direct entre les cotisations sociales et les pensions reçues ont conduit à une baisse des contributions réellement perçues par l'Etat. Aux paramètres défavorables du régime d'Etat s'ajoute le vieillissement de la population qui risquait de creuser le déficit du régime d'Etat à moyen terme.

La conception nationale mettant en place un système des retraites à trois piliers a été adoptée en 2000. La stratégie met en avant le besoin d'une réforme radicale, limitant le monopole d'Etat dans le financement des retraites et introduisant les retraites par capitalisation. Il est prévu d'uniformiser l'âge de départ à la retraite pour les hommes et les femmes à 60 ans. Le système de points de salaire aidera à concrétiser le lien entre, le montant des cotisations sociales versées, la durée de cotisation et les pensions reçues.

Selon la proposition, le deuxième pilier de la retraite par capitalisation à caractère obligatoire sera directement lié au régime d'Etat. Les deux régimes assureront la part principale des retraites. La transition vers la capitalisation sera financée en partie par les recettes issues de la privatisation de la société nationale de gaz (SPP).

Les fonds de pension volontaires du troisième pilier sont présents sur le marché slovaque depuis 1996. Les cotisations des employés et des employeurs aux fonds de pension privés bénéficient d'une déduction fiscale. En 2001, suite à la réduction du taux d'imposition des prestations des pensions privées de 15% à 10%, la participation aux régimes privés a augmenté de 50%.

Ce régime, à titre optionnel, couvre 10,4% de la population active. Les fonds sont principalement investis dans les dépôts bancaires et la dette publique, même si la loi autorise une palette de produits de placements comportant des actions domestiques et étrangères ainsi que l'immobilier. Le taux moyen de rendement brut a atteint 13% à la fin de 2001.

Les propositions récentes visent à corriger les insuffisances propres au régime complémentaire des retraites en matière de portabilité des fonds en cas de changement d'emploi. L'harmonisation de la législation slovaque aux normes de l'Union Européenne permettra de transférer les fonds du régime par capitalisation d'un pays à l'autre.

Conclusion

D'ores et déjà, l'expérience des nouveaux pays, consistant notamment à réformer les régimes par répartition et à limiter le monopole d'Etat dans le financement des retraites, apporte une perspective novatrice au débat actuel sur la modernisation des systèmes de pension en Europe.

Avec l'optimisation du régime d'Etat, ils mettent à la disposition des décideurs politiques un choix pléthorique de mesures possibles pour assurer « la viabilité financière et l'adéquation sociale des pensions », mises en avant dans le projet de la première étude complète de la Commission et du Conseil de l'Union Européenne sur les pensions rendue publique en mars 2003. Les régimes complémentaires de retraite, bien qu'adaptés au contexte spécifique de chaque pays et à la région en général, peuvent également présenter un certain intérêt aux Etats membres, confrontés aux mêmes défis démographiques.

A noter que dans les décennies à venir, l'harmonisation des systèmes de retraite dans l'ensemble de l'Union Européenne sera un facteur clé qui déterminera l'intégration des marchés du travail, imposée par la construction de l'Union économique et monétaire.