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Synthèse n°11

Leadership et gouvernance communautaire :
La Commission européenne et l'idée de service universel des télécommunications (1987-1998)

Leadership et gouvernance communautaire :
La Commission européenne et l'idée de service universel des télécommunications (1987-1998)
16/07/2001

Dans le domaine des télécommunications, la Commission européenne a, depuis 1987, initié, puis dirigé un double processus de délégitimation des systèmes sous monopole d'Etat et de reconstruction de nouvelles références articulées autour du principe d'ouverture des marchés.

Depuis le 1er janvier 1998, le marché européen des télécommunications est libéralisé, les opérateurs historiques totalement ou partiellement privatisés, et les concepts nationaux de service public (public utility) remplacés par celui européen de « service universel » [2].

Partant de ce constat, l'objet de cette note est de comprendre comment une institution tenue comme d'essence supranationale a pu investir et modifier un secteur historiquement, juridiquement et socio-économiquement organisé autour de valeurs avant tout nationales.

Cibler la méthode (1) et les principaux acteurs (2) qui ont présidé à cette entreprise est la perspective que nous proposons.

1. La méthode : communiquer, persuader et « se réinventer » pour orienter



Les Traités n' ont ni directement ni explicitement prévu une intervention légitime de l'Europe dans le secteur des télécommunications. C'est bien plutôt la Commission européenne qui, interprétant et instrumentalisant certaines des dispositions « constitutionnelles » les plus générales en matière de concurrence a fait office de véritable « faiseur de règles » (rules maker).

Pour comprendre ce processus et son impact, il convient d'analyser le double travail de « communication » et de « sensibilisation » que la Commission a nourri en amont de la décision ainsi que son pouvoir de réinvention.

1.1. Communiquer et persuader



1.1.1. Communiquer

: la Commission se fait « pédagogue » en stimulant, autant qu'acceptant, la redéfinition de ses propres scénarii, en avançant et en assimilant de nouvelles idées. Dans cette optique, le temps passé par les commissaires et/ou les directeurs généraux en représentation est déterminant. Les propos d'un fonctionnaire, ancien assistant d'un directeur général, le confirment : « Un directeur général passe près de 80% de son temps à l'extérieur de la Commission. Pour un « bon » commissaire, ce pourcentage peut s'élever à 95% ! » [3].

1.1.2. Persuader

: la large diffusion des « papiers » d'orientation - dont les livres « verts » ou « blancs » sont la forme la plus aboutie - constitue un second levier de communication pour la Commission.

La promotion, l'élaboration, l'affinement puis l'apprentissage des nouvelles normes d'action publique - bien avant que celles-ci ne soient formellement consignées par une directive ou un règlement - permettent à la Commission de s'assurer de la sensibilisation permanente des acteurs extérieurs à ses méthodes et à ses « doctrines ».

Pour certains, une telle pratique pourrait aller jusqu'à signifier que la prise de décision communautaire ne consisterait plus in fine qu'à donner légitimité et effectivité à un « contrat informel », élaboré en amont des discussions officielles. Dans le domaine de la politique européenne des télécommunications, plusieurs éléments vont dans ce sens.

Tout d'abord, cette « stratégie de persuasion » a, dès le milieu des années 1980, été explicitement pensée comme le cœur d'une stratégie d'ensemble structurant le projet « fondateur » du commissaire Etienne Davignon. Ainsi l'enchaînement itératif suivant fut érigé en « manière de faire » propre à la DGXIII (Télécommunications, marché de l'information et innovation) [4].

1. constitution d'un réseau de soutien autour des opérateurs et industriels du secteur ;
2. élaboration d'un Livre vert ;
3. proposition de directive.

Cette méthode devait, non seulement, permettre de contourner les réticences des administrations nationales, mais également, placer les gouvernements devant leurs propres responsabilités en Conseil.

L'annexion aux conclusions du Conseil européen de Corfou du « rapport Bangemann » sur l'Europe et la société de l'Information (1994) [5] constitue la marque ultime et achevée de cette méthode : les idées élaborées conjointement par la Commission et les plus grandes figures du secteur de l'information et des télécommunications ont alors été endossées par les chefs d'Etat et de gouvernement devenant ainsi le canevas à partir duquel se déclina l'ensemble des nouvelles propositions de la Commission.

Au 1er janvier 1998, soit dix ans après la publication du Livre vert qui fixait les objectifs de libéralisation et d'harmonisation du secteur des télécommunications en Europe, on constate que l'essentiel de la réglementation en la matière a été adoptée : l'ensemble des Etats membres, sauf reports accordés à titre exceptionnel, est effectivement et juridiquement engagé dans le sens d'une re-réglementation compatible avec les exigences arrêtées en 1987 par les services de la Commission. Voilà l'indice qu'à un moment ou à un autre la « stratégie de persuasion » menée par cette dernière fut particulièrement opératoire.

Dans le même temps, l'influence de cette autorité doit aussi être analysée en terme d'adaptabilité, d'inventivité et de flexibilité.


1.2. se « réinventer » pour orienter



L'histoire de la DG XIII conforte largement l'idée selon laquelle l'adaptabilité de ses différentes structures a toujours été déterminante pour cette Direction Générale.

Structurellement et administrativement hybride, – née d'une fusion de plusieurs services, la DG XIII n'a pas connu une année sans changement d'organigramme, sans conflit avec les autres services de la Commission, voire même sans redéfinition de ses propres missions, selon les opportunités politiques privilégiées par le commissaire en poste [6].

Or, en analysant la faculté propre à certains départements administratifs à promouvoir et asseoir une surface institutionnelle suffisamment pertinente pour s'imposer dans le jeu décisionnel communautaire, on est conduit à formuler l'hypothèse suivante : non plus extérieure au changement, la Commission en constitue souvent le siège et le vecteur principal.

Deux indices permettent de le comprendre : la relative autonomie des services par rapport aux stratégies extérieures ; l'impact de ceux-ci sur la définition de l'équilibre législatif communautaire.

1.2.1. L'autonomie relative des services



On pourrait croire que, peu nantie en expertise propre - a fortiori dans les domaines techniques tels que les télécommunications -, la Commission européenne soit de plus en plus « perméable » aux stratégies extérieures . Dans une telle configuration, la définition des enjeux lui échappe au profit de forum de politiques publiques qu'elle contribue certes à promouvoir et à animer, mais qui, en fait, demeurent le jouet d'acteurs privés dominants.

La réalité est en fait plus nuancée. Certes, cette dépendance a pu être avérée pour certains départements administratifs « émergents ». Tel fut ainsi le cas de la Task force « Technologies de l'Information » créée en 1983 et, pour partie seulement, de la nouvelle DG XIII en 1986. Ce ne l'est en revanche plus de manière aussi évidente dix ans plus tard, cette direction générale ayant su, depuis, développer et imposer ses propres préférences.

A titre d'exemple, alors que le Livre vert de 1987 est un habile compromis sensé ne pas heurter les positions nationales retranchées derrière la préservation de l'idée de monopole, les Livres verts ultérieurs enfoncent plus explicitement le clou de la libéralisation [7].

1.2.2. L'impact des services sur l'équilibre législatif



Ensuite, le changement d'échelle institutionnel contribue, à l'intérieur de la Commission, à modifier l'équilibre des pouvoirs et secondairement, la légitimité relative de chacun de ses départements administratifs. Ainsi, le suivi d'un dossier par un service confère autant qu'il révèle toujours une certaine idée de l'Europe à construire.

Dans le cas des télécommunications, la logique étant la mise en œuvre d'une « politique équilibrée de libéralisation et d'harmonisation », le répertoire d'action de la DG IV vint ainsi sans cesse « chevaucher » celui de la DG XIII.

Dans le dossier « service universel », les perspectives furent largement différentes entre ces deux directions générales.

Du côté de la DG XIII, il s'agissait avant tout de promouvoir « l'obligation de fournir un accès public aux réseaux et services téléphoniques à un prix abordable à tous les utilisateurs qui en font la demande raisonnable ». En revanche la DG IV se donnait pour but "d'éviter que le service universel fut utilisé comme un moyen d'empêcher l'entrée des télécommunications sur le marché concurrentiel". Le rôle imparti aux services de la DG IV était donc de surveiller que les entreprises en situation de position dominante n'établissent pas de barrières factices, via, par exemple, des tarifs d'interconnexion prohibitifs » [8].

En somme, depuis le lancement de la politique européenne des télécommunications en 1987, il cohabite au sein de la même institution, et sur le même dossier, deux visions concurrentes : l'une, plus volontariste et politique (DGXIII) l'autre, plus défensive et juridique (DG IV).

Les solutions retenues par la législation communautaire sont donc d'abord le fruit du jeu des compétences et du rôle imparti aux différents services en charge des dossiers visés au sein de la Commission européenne. Selon que telle direction générale était « adoubée » chef de projet plutôt que telle autre, la morphologie de la législation communautaire s'infléchissait alors en faveur d'une priorité politique plutôt que d'une autre.

Ceci est évident, tout d'abord, lorsqu'on considère séparément les deux directions générales impliquées : l'emprise des services de la DG IV sur le volet libéralisation de la politique européenne des télécommunications se lit dans les termes des directives édictées sur la base de l'article 90 CE [9], tandis que l'impact de la DG XIII sur le volet « harmonisation » de cette même politique se révèle au travers des directives adoptées sur la base de l'article 100A [10].

Au total, loin d'être le réceptacle de changements survenus ailleurs et/ou promus par d'autres entités qui lui seraient extérieures (Etats membres, opérateurs historiques de télécommunications) le travail d'aménagement d'un secteur particulier reste pour une part non négligeable l'apanage d'une autorité supranationale qui, comme telle, « compte » véritablement.

Autrement dit, l'idée de changement n'apparaît plus seulement comme une réponse apportée à des « chocs » exogènes, mais pour partie comme le résultat d'une redistribution des pouvoirs et des stratégies sous-jacentes à l'institution elle-même.

2. Les stratégies individuelles : de la définition à la négociation d'une politique



Si les règles propres à la Commission européenne d'une part et au système politique européen de l'autre contribuent sur le long terme à canaliser l'exercice du pouvoir, les principaux décideurs communautaires ne sont jamais de simples « re-transcripteurs » d'une histoire ou d'un livre déjà écrits – les Traités. Ils disposent tous, à quelque niveau que ce soit, d'un réel pouvoir d'invention.

La Commission européenne se prête à ce type d'analyse, puisque marquée, de Jean Monnet à Jacques Delors, du sceau de personnalités « inspiratrices ». La politique européenne des télécommunications a, quant à elle, été façonnée par les personnalités affirmées des commissaires Etienne Davignon (1987-1989) et Martin Bangemann (1993-1999) d'un côté, et par celle décisive, du directeur général Michel Carpentier (1986-1996) de l'autre.

On peut même aller plus loin : la figure du leader ne se résume pas seulement à ces « politiques » les plus médiatiquement exposés. Celui qui permet à une décision donnée d'évoluer plus ou moins favorablement le long d'un continuum qui va de la conception à la mise en œuvre n'est pas là où on l'attend le plus souvent, c'est-à-dire du côté du pouvoir le plus formel.

En effet, l'ordre hiérarchique et diplomatique communautaire veut que, selon le forum de négociation retenu (groupe de travail du Conseil, COREPER, Conseils des ministres ou de l'Union, commissions ou sessions plénières du Parlement européen) le niveau de représentation diffère, de l'expert au commissaire.

Autrement dit, selon le niveau de décision considéré, selon aussi son caractère technique plus ou moins affirmé, les frontières entre pouvoir formel et influence réelle se brouillent.

A cela s'ajoute le fait qu'un commissaire reste dépendant des informations que lui communiquent les services - et plus particulièrement « les experts » en charge des dossiers en discussion. Ainsi, si le pouvoir formel de décision demeure bien l'apanage de ce dernier, les termes du débat et la définition des alternatives font toujours l'objet de balises très précises en amont, c'est-à-dire au sein des différentes directions et unités impliquées.

Il n'est donc pas un Commissaire pas plus qu'un fonctionnaire qui ne puisse jouer, à un moment ou à un autre, un rôle de premier plan. Ceci se mesure à deux niveaux : lors de la définition des paramètres politiques d'ensemble ; lors de leur négociation devant le Conseil et/ou le Parlement européen.

2.1 Le rôle du commissaire : définir les paramètres politiques d'ensemble



Prenons tout d'abord l'exemple de Martin Bangemann, commissaire européen de 1993 à 1999.

A l'instar de nombreux de ses homologues, tels Leon Brittan ou Yves-Thibault de Silguy, celui-ci exposa, en 1992, les lignes maîtresses de sa vision politique dans un ouvrage de référence : « Meeting the global challenge » [11]. Ce livre révèle un souci permanent de transposer, dans l'action, le modèle libéral allemand selon le credo suivant : le pragmatisme plutôt que le dogme. « Le compromis historique se nommant ouverture du marché contre ajustement structurel », l'idée force, partout déclinée, reste celle de « l'adaptation au changement ». La méthode, elle, renvoie systématiquement au compromis pragmatique qui doit conduire vers une économie de marché - après des « périodes transitoires » plus ou moins longues. Toutefois, l'analyse du secteur des télécommunications est absente de cet ouvrage.

Hasard ou coïncidence, toujours est-il que ce secteur, dont Martin Bangemann « hérita » de ce secteur au milieu des années 1990. A son poste de Commissaire, il illustra à la lettre quelques principes forts : déclinaison du paradigme concurrentiel à tous les secteurs des télécommunications, articulation des disciplines communautaires sur celles internationales du GATT, définition d'éventuelles dérogations (« les périodes transitoires ») et autres arrangements pragmatiques avec le paradigme général de la libéralisation - comme par exemple la promotion du concept de « service universel » à partir d'une grille de lecture explicitement libérale.

En disant cela, nous ne supposons évidemment pas que Martin Bangemann a inventé la politique européenne des télécommunications. Les lignes maîtresses étaient arrêtées depuis le milieu des années 1980, soit dix ans avant sa prise de fonction. Néanmoins, force est de constater que ses propres cadres d'hypothèses ont trouvé toute leur mesure dans les perspectives, procédures et normes développées depuis.

2.2. L'habilité politique des représentants de la DGXIII



L'emprise des stratégies individuelles sur un dossier est d'autant plus forte que l'on se trouve dans une phase de négociation.

Là encore, la résolution du dossier « service universel » - plus précisément, la négociation de la directive 97/33/CE relative au financement de ce dernier – constitue un exemple des plus édifiants [12]. Ici, c'est le directeur général de la DG XIII, Robert Verrue, qui se retrouva « chef de file », - Martin Bangemann étant en déplacement. Dans cette négociation, il fut assisté par le chef de secteur de l'unité « cadre réglementaire » de la DG XIII : Peter Scott. Selon des témoignages concordants, le rôle et l'influence de ce dernier sur des questions très techniques furent décisifs pour emporter le compromis.

L'habitude de ces deux fonctionnaires à exploiter les incertitudes de la négociation fut décisive. Ils parvinrent à faire adopter par le Conseil et le Parlement européen une directive qui suscitait depuis plusieurs mois beaucoup de réserves. D'autant plus que les grèves de décembre 1995, déclenchées notamment au nom de la défense du « service public », avaient contribué à transformer cette question technique en un débat politique tendu.

Même aux stades les plus avancés des discussions, les coalitions restèrent en effet éminemment mouvantes et incertaines, au sein du Parlement européen comme au sein du Conseil des ministres. Pour ne s'en tenir qu'à ce dernier, derrière l'opposition de principes entre Etats dits « du sud », attachés à une conception étendue du service universel, et ceux dits « du nord », plus libéraux, des alliances de fait s'articulèrent et se renversèrent successivement autour de chacun des points de la directive 97/33/CE.

La négociation s'écarta donc la plupart du temps de la tendance « culturelle » de fond, a priori bipolaire. Ici, l'Allemagne, la Grande-Bretagne, la Finlande, l'Irlande et la Suède soutinrent un amendement propre à assurer une approche libérale de l'obligation de financement du service universel. Là, deux de ces mêmes pays - l'Allemagne et la Grande-Bretagne - s'associèrent à des Etats engagés dans des coalitions dont les leaders sont traditionnellement les pays dits « du sud » – en l'occurrence l'Espagne et le Portugal.

Cela se vérifia, ensuite, avec plus d'acuité, entre deux conciliabules, à la faveur notamment des nombreuses tractations de couloirs, voire, tout simplement, de la reconfiguration des termes du débat et de la force de conviction de chacun des avocats alliés autour d'une position.

Ainsi sur la question de « l'étendue du service universel » seules quatre délégations s'étaient regroupées dans un premier temps afin d'émettre une réserve d'examen dirigée contre une position du Conseil qui laissait à penser que le RNIS [13] pourrait un jour faire partie du service universel. Quelques heures plus tard cependant, et non sans l'intervention des fonctionnaires de la Commission, le nombre de délégations opposées à cette définition s'élevait à huit au sein du COREPER.

Les paramètres du jeu n'ayant donc jamais été totalement établis, le représentant de la Commission – le directeur général de la DG XIII, Robert Verrue - bien qu'officiellement cantonné par les Traités et le protocole dans un rôle de médiateur, ne fut jamais sans ressources.

Certes, en conciliation, il ne put prétendre à la même discrétion que lors des phases antérieures de la procédure. Ses capacités n'étaient plus décisionnelles – accepter tel amendement, pour refuser tel autre -, mais diplomatiques : dans les limites que commandaient la recherche de solutions médianes, il put exploiter l'hétérogénéité des positions pour faire valoir ses propres préférences – la proposition initiale de la Commission européenne. Autrement dit, selon que son intérêt balançait du côté du Parlement européen ou du Conseil, de telles délégations plutôt que telles autres, il opéra un rapprochement des intérêts en privilégiant les siens propres.

Conclusion



Au total, comme le montre l'exemple de la négociation du « service universel des télécommunications » en Europe, l'analyse qui conduit aux ressorts de la décision doit pouvoir embrasser les deux réalités institutionnelles et individuelles d'une même manière. Il s'agit d'appréhender ces deux niveaux à partir des modalités de leur interaction plutôt qu'à l'aune de leur éventuelle et plus ou moins grande autonomisation. L'observation des pratiques récurrentes de la Commission et de son pouvoir de « réinvention » permet alors de matérialiser des pratiques et de dégager une méthode de travail : l'analyse des stratégies individuelles.


* L'auteur tient à remercier Gaël Moullec (Fondation Robert Schuman) pour ses précieux commentaires.


[2] On trouve une première définition de ce concept dans la directive « Téléphonie vocale » du 13 décembre 1995 (Directive 95/62/CE du Parlement européen et du Conseil relative à l'application des principes de la fourniture à un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale). Le service universel consiste en « l'obligation de fournir un accès aux réseau et services téléphoniques public à un prix abordable à tous les utilisateurs qui en font la demande raisonnable ». Plus précisément, fondée sur acception non plus substantielle, « philosophique » ou « éthique » - comme c'était le cas dans certains Etats membres - mais sur une série d'indicateurs clefs, l'étendue des obligations de « service universel » est la suivante : prestation d'un service de téléphonie vocale au moyen d'une connexion fixe, l'assistance d'un opérateur ou d'une opératrice, des services d'urgence, des services de renseignements (y compris la mise à disposition annuaire des abonnés imprimé ou électronique), et enfin, des postes téléphoniques payants publics. Les utilisateurs doivent également pouvoir avoir accès à des informations relatives aux coûts, aux prix et à la qualité des services.

[3] Entretien, vendredi 11 février 2000.

[4] Depuis septembre 1999, la DG XIII a été rebaptisée DG INFSO (« Société de l'information »).

[5] L'Europe et la société de l'information planétaire – Recommandation du groupe de personnalités sur la société de l'Information au Conseil européen de Corfou, 26 juin 1994.

[6] A titre d'exemple, le réaménagement des services de la DG XIII envisagé en 1993 a délibérément été pensé afin de permettre de focaliser l'action « sur quelques grands dossiers, 'quelques coups', que [le commissaire Bangemann] pouvait mener avec succès dans les deux ans » qui lui étaient impartis avant le changement de Commission - selon les propos d'une note interne.

[7] Cf. Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble – Première partie : principe et calendrier (COM (94) 440 final), 25 octobre 1994 ; Livre vert sur la libéralisation des infrastructures de télécommunications et des réseaux de télévision par câble – Parie II : Une approche commune de la fourniture d'infrastructures de télécommunications au sein de l'Union européenne (COM (94) 682 final), 25 janvier 1995.

[8] Entretien, 14 mars 2000.

[9] 90 CE : article traitant des entreprises publiques

[10] 100 A : article arrêtant "les mesures relatives au rapprochement des dispositions législatives réglementaires et administratives des Etats membres qui ont pour objet l'établissement d'un marché commun.

[11] "Meeting the global challenge : establishing a succesful European industrial policy", Londres, 1992, 155 p.

[12] Nous faisons ici référence aux discussions qui eurent lieu en conciliation entre le Parlement européen, le Conseil des ministres et la Commission, le 19 mars 1997.

[13] Réseau Numérique à Intégration de services.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Philippe Rivaud
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