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Synthèses
Politique et démocratie
Synthèse n°27

La présidence espagnole de l'Union européenne ou le pragmatisme ibérique

La présidence espagnole de l'Union européenne ou le pragmatisme ibérique
14/01/2002

Depuis le premier janvier 2002, l'Espagne assume, pour la troisième fois dans son histoire, la présidence de l'Union européenne.

A bien des égards, cette présidence s'annonce comme « historique » et ce tant pour l'Union - confrontée avec l'élargissement au plus redoutable défi existentiel de son histoire - que pour l'Espagne à qui revient la charge de diriger et de représenter les 15 pays de l'Union, de janvier à juin prochain, dans un contexte international bouleversé par le ralentissement des économies mondiales et les conséquences géopolitiques du 11 septembre.

L'Espagne de José Maria AZNAR est bien différente de celle de 1989 et 1995, lors des deux précédentes présidences européennes tenues sous les auspices des gouvernements socialistes de Felipe GONZALEZ.

La péninsule est passée depuis 1988 de 72,5 % de la moyenne du revenu communautaire à 83,1% en 2000 et à 85% en 2001, avec un rythme de croissance du PIB plus élevé que la moyenne européenne. Le pays de Cervantès est devenu la 8ème économie mondiale en terme de PIB, représentant à lui seul 2% du commerce mondial et accédant, derrière les Etats Unis, à la place de second investisseur mondial en Amérique Latine.

Bien loin aussi d'une certaine « culture économique latine », faite d'arrangements avec les grands équilibres macroéconomiques, notamment budgétaires, l'Espagne, que les enquêtes d'opinion décrivent comme plus « européiste » que ses voisins, entame le XXIème siècle dans le très sélect club des bons élèves des critères de convergence et des Pays de l'Euro.

Enfin, cette présidence européenne marque d'une certaine manière, la « réintégration » de l'Espagne dans l'ordre européen.

Le « décrochage » de Madrid du concert européen est, en réalité, très antérieure à la fin de la guerre civile. Dans une perspective historique, il n'est sans doute pas faux de considérer que l'Espagne, de Philippe II à Franco, a connu une histoire politique, sociale, économique et dans une certaine mesure intellectuelle sui généris et pour partie à l'écart des grands courants de la vie européenne. La normalisation politique et institutionnelle de l'Espagne en 1975, son admission au Conseil de l'Europe en 1977, qui marquait la reconnaissance décisive par ses partenaires de son engagement démocratique, son adhésion à la CEE en 1986, sa première présidence du conseil européen, en 1989, ne constituaient que les prolégomènes d'une vie européenne vécue avec enthousiasme.

A n'en pas douter, sa réussite économique, mais aussi l'évolution de la vie européenne depuis la chute du Rideau de Fer, la mort annoncée d'un certain « directoire » franco-allemand et l'élargissement massif de l'Union permettent à l'Espagne d'afficher aujourd'hui les ambitions d'un « grand en Europe » et d'y être reconnue comme tel.

Le sentiment d'un succès collectif, celui d'être devenu un « modèle » et non plus un être à part dans le corps européen, explique aujourd'hui le regard décomplexé des dirigeants espagnols sur eux-mêmes et sur leur capacité à présider l'Union dans cette période troublée. C'est ainsi que peuvent être compris les propos de Josep PIQUE, Ministre des Affaires Etrangères  [1] : « je ne m'étendrai pas sur les transformations et changements intervenus en Espagne ces dernières 25 années (…) c'est l'histoire d'un succès, d'une réussite en commun qui appartient à tous les espagnols (…) peut-être dans les livres d'histoire, parlera-t-on un jour d'une « renaissance espagnole » pour se référer à cette période ».

Malgré ces résultats, pour de très nombreux citoyens de l'Union, les principales lignes d'action de la présidence espagnole demeurent peu connues.

I)

Le pragmatisme axiologique de José Maria AZNAR ou l'Europe ambitieusement raisonnée de Madrid



Comme tous les dirigeants politiques européens, José Maria AZNAR a gagné les élections dans son pays sur des thèmes nationaux.

En 1996 comme en 2000 pour gagner la majorité parlementaire les thèmes européens n'ont été que très marginalement abordés par le candidat AZNAR.

La Présidence européenne est l'occasion pour lui d'aller au delà des généralités et des bons sentiments européens, pour définir un véritable corps de doctrine, l'exposer et le faire partager par la plus grande majorité de ses concitoyens et de ses 14 partenaires.

Dans le domaine des affaires européennes, comme dans la vie politique nationale, José Maria AZNAR est le type même de ce que l'on pourrait appeler un « pragmatique axiologique » : un dirigeant convaincu du poids des réalités et des rapports de force plus que de la seule valeur des idées générales, dont il ne se défie pas d'instinct mais qu'il passe, avant de faire siennes, au crible d'une éthique de responsabilité .

Le meilleur exemple de cet état d'esprit se trouve dans le sort réservé par le Premier Ministre au thème désormais fameux du « déficit démocratique » de l'Union : « Il n'existe aucun déficit démocratique dans l'Union. Le Conseil européen a la légitimité démocratique impeccable que lui confère 15 gouvernements démocratiquement élus. Le Parlement Européen ne souffre non plus d'aucun déficit démocratique parce qu'il est élu directement par les citoyens. On ne doit pas confondre l'efficacité avec la légitimité » [2].

José Maria AZNAR déclarait également « Comme espagnol, je vous dis que l'idée européenne n'est pas un tremplin pour des projets strictement nationaux, ni une assurance de stabilité pour ses membres les plus faibles, mais une volonté affirmée d'appartenance. L'Europe est, pour moi, une communauté traversée par de multiples trajectoires historiques et la confrontation d'intérêts. Le gouvernement et la gestion de l'idée européenne représentent un processus simultané qui consiste à parier sur le futur, en consolidant les acquis laborieusement obtenus. En définitive, nous devons éviter de recourir à des modèles politiques qui ne disposent pas de l'acceptation spontanée et pacifique des citoyens de nos pays respectifs… ». [3]

Son ministre des Affaires Etrangères, Josep PIQUE, a, quant à lui, résumé la démarche intellectuelle appliquée à l'Europe par le gouvernement espagnol : « En définitive, on peut considérer comme un succès très significatif la méthode fonctionnaliste exposée dans la déclaration Schuman de 1950 : des réalisations concrètes qui créent des solidarités de fait qui, à leur tour, nous amènent à des étapes supérieures d'intégration, avec pour finalité d'obtenir une union toujours plus étroite entre les peuples d'Europe ». [4]

Président du gouvernement d'un Royaume qui se définit juridiquement comme un « Etat des Autonomies », José Maria AZNAR manie avec une aisance naturelle toutes les subtilités de la dialectique du centralisme et du fédéralisme. Sans doute plus qu'aucun autre dirigeant européen, il mesure, en ce domaine, le poids des mots et la force des idées politiques qui leur sont attachés: « les deux mots, fédéralisme et Constitution, ont une tendance marquée à la polysémie, peut être à l'équivoque ,déclarait-il à l'IFRI. Les deux signifient, pour les uns, un plus grand transfert de souveraineté, une plus grande intégration et pour d'autres, au contraire, une plus grande décentralisation et maintien de compétences pour les Etats, les régions, etc face à un centralisme ayant son siège à Bruxelles. Dans les deux cas, ils génèrent autant d'adhésions passionnées que d'opposition systématique. C'est pour cela que je doute de leur efficacité pour définir le futur de l'Union Européenne. Il est préférable de nous entendre sur les contenus plus que de manier de vénérables mots sans signification pratique ».

S'agissant du problème « théologique » de la subsidiarité et des niveaux de compétences entre Etats et Union, le président en exercice de l'Union Européenne s'éloigne manifestement des schémas les plus intégrateurs : «il y a deux limites qu'aucun discours fédéral ne peut ignorer allègrement : les Etats européens sont très jaloux de leur identité nationale et internationale et les modifications dans la sphère de compétences de l'Union doivent continuer d'être soumises à l'accord de tous ».

Néanmoins, ce pragmatisme permanent dans l'expression et le choix des moyens ne constitue pas -dans la pensée "Aznarienne" - un obstacle à l'affirmation d'une doctrine pour l'Europe.

Il en va ainsi pour le sujet majeur que constituent les relations transatlantiques vues depuis la péninsule : «L'OTAN demeure la garantie de sécurité et de stabilité la plus importante pour l'Europe parce qu'elle est l'expression la plus forte de la relation avec les Etats Unis ».

Après le 11 septembre, «l'Europe a été à la hauteur en fonction de ses possibilités. Ce que l'on ne peut pas demander à l'Europe c'est qu'elle aille plus loin que ce qu'implique ses possibilités. L'Europe a été où elle devait être en manifestant sa solidarité avec les Etats Unis, en partageant les responsabilités de la lutte antiterroriste et en prenant ses propres décisions internes. (..) l'Europe est au niveau des responsabilités qu'exigeait ce moment historique. Il faut se rendre compte que l'une des choses qui a changé est la relation stratégique entre les Etats-Unis et la Russie. L'Union Européenne doit se bouger aussi sur ce terrain et redéfinir sa relation avec la Russie en même temps que fortifier ses contacts avec les Etats-Unis ». [5]

On peut aussi se convaincre de l'attachement à l'idée européenne du locataire de la Moncloa à travers les réticences très vives qu'il a manifesté face au risque d'une « Europe à la carte » dont on aurait pu penser, à priori, qu'elle recueillerait ses suffrages «Nous ne pouvons pas convertir l'Union en un casse-tête (…). Nous devons garantir le tronc commun et éviter la naissance de diverses Europes (…). Comme espagnol je crois que, plus qu'en la division géométrique des compétences, il faut approfondir la notion d'exercice partagé des compétences. On ne doit pas favoriser la création de compartiments étanches, mais au contraire la mise en commun des efforts, à différents niveaux en faveur d'un objectif commun. Nous voulons une subsidiarité qui favorise des tâches communes, pas qui désagrège ». [6]

Les coopérations renforcées au sein de l'Union ne sont d'ailleurs prisées par José Maria AZNAR que dans la mesure où elles sont pensées et organisées comme un moyen par un groupe de pays pionniers de faire avancer une Europe plus unie. Réticence philosophique ou prise de conscience tactique d'un danger politique pour l'Espagne et son gouvernement ? Reconnaissons, en tout cas, que ce discours très « européiste » a constitué aussi, en son temps, un élément de défense face à l'incertitude qui pesait sur la capacité de l'Espagne à adhérer au peloton de tête des pays de l'Euroland.

II)

Une politique pour l'Europe, une politique pour l'Espagne en Europe



La politique européenne de l'Espagne durant le premier semestre 2002 sera, avant tout, le fait de José Maria AZNAR, en sa qualité de président du gouvernement et de leader incontesté du centre droit espagnol. Mais elle fera aussi apparaître à une place particulière certains de ses ministres, parmi les plus importants.

Il en ira ainsi, au premier chef, de Josep PIQUE, chef de la diplomatie, catalan, professeur de théorie économique à l'Université de Barcelone, ancien ministre de l'Industrie et de l'Energie et Porte-Parole du premier gouvernement jusqu'en 2000. La présidence fera aussi apparaître, sous un jour nouveau, quelques autres figures, déjà en concurrence pour la succession du président AZNAR qui ne se représentera pas à un troisième mandat. C'est en ce sens que la présidence de l'Union apparaît aussi comme un exercice de politique intérieure non dénué d'importance. Rodrigo RATO, premier vice-président du gouvernement en charge de l'Economie, Mariano RAJOY, ministre de l'Intérieur ou encore Federico TRILLO, ministre de la Défense.

On mesure combien la politique européenne imprègne les grandes orientations de la vie publique espagnole.

« L'Europe et les questions européennes sont notre priorité absolue » affirmait le ministre PIQUE, faisant écho aux paroles qu'il avait prononcé le 6 juin 2000 devant la Commission des Affaires Etrangères du Congrès. Le gouvernement espagnol veut être protagoniste de la construction européenne. Des années de changements et de transformations apparaissent à l'horizon et notre pays sera toujours à la pointe de ce processus qui est à la fois national et continental… ».

Pour mesurer la réalité de la dimension européenne de sa diplomatie, on peut aussi se reporter au Plan Stratégique d'Action Extérieure [7] dont les objectifs concrets de la législature en matière de politique étrangère : « une politique décidée d'intégration européenne, le renforcement de l'espace Ibéro-américain, la consolidation de nos aires de projection traditionnelles et l'ouverture de nouveaux espaces pour notre action extérieure, un engagement pour la paix et les droits de l'Homme dans un monde globalisé, une politique au service de la projection de la langue et de la culture espagnoles, l'attention constante à la protection des espagnols à l'étranger ».

Les six grandes priorités de la présidence espagnole [8], sont :

* La lutte contre le terrorisme
* Le succès de la mise en circulation de l'Euro
* L'impulsion au processus de Lisbonne au Conseil européen de Barcelone : une Europe prospère, dynamique et au service des citoyens
* L'élargissement de l'Union Européenne
* Les Relations Extérieures : plus d'Europe dans le monde
* Le débat sur le futur de l'Europe


Ces axes de travail ne sont porteurs d'aucune particulière originalité et s'inscrivent à l'évidence dans l'actualité internationale et européenne la plus immédiate. Certains d'entre eux illustrent pourtant une sensibilité toute particulière de l'Espagne vis-à-vis du débat européen.

Sous le titre Euro et présidence espagnole, l'éditorial du quotidien conservateur ABC du 31 décembre 2001 résumait de façon parfaite le regard que la droite espagnole porte sur les enjeux de ce semestre : « Tout devrait pousser le gouvernement à imprimer de l'ambition et de l'audace à sa présidence européenne (…).Au cours de ces six mois, l'Espagne donnera la priorité à la construction de l'espace européen de liberté, de sécurité et de justice, une orientation traditionnelle de notre pays qui bénéficie aujourd'hui de vents favorables. En politique étrangère, l'Espagne occupe une position privilégiée. Sa connaissance et sa proximité des pays arabes, sa compréhension de l'exigence israélienne de sécurité(…) etil faut noter la coïncidence de trois espagnols à la tête de la diplomatie européenne dans la région- Javier SOLANA, Miguel Angel MORATINOS, l'envoyé de l'U.E. au Moyen-Orient et le Ministre Josep PIQUE. Renforcer les liens avec les pays ibéro-américains est une autre des priorités espagnoles et le cas argentin constitue un défi immédiat pour l'U.E. (…). Sur le terrain économique, le ralentissement actuel de l'activité ne favorise pas à priori la tâche de la présidence, mais l'Espagne est engagée dans l'accélération des réformes structurelles et la libéralisation de marchés essentiels comme celui de l'énergie (…), la recherche d'une croissance forte et soutenue comparable à celle des Etats-Unis durant les dix dernières années, le maintien d'un haut niveau de bien-être avec une population vieillissante et l'obtention du plein emploi en 2010 ».

Au cœur même de ces projections hispano-européennes, trois dossiers prennent un relief particulier, vus depuis l'autre côté des Pyrénées.

Le premier d'entre eux concerne la construction d'un véritable espace judiciaire et policier en Europe. L'Espagne, qui a du affronter pendant de trop nombreuses années le poids de la lutte anti –ETA, a bénéficié, après le 11 septembre, d'une « fenêtre d'opportunité » tout à fait exceptionnelle. Elle a d'ailleurs su l'exploiter dès la fin de décembre 2001, avec le mandat d'arrêt européen et la liste européenne des organisations terroristes qui inclut l'ETA, cinq de ses organisations satellites et 17 de ses membres nommément identifiés.

Ce qui s'apprêtait à devoir être défendu de haute lutte par le gouvernement espagnol au cours du semestre est donc passé dans le cadre de la présidence Belge et dans une ambiance de ferveur européenne qui relègue actuellement les principaux aspects pendants du dossier « pilier intérieur » au rang de problèmes plus techniques que politiques, si l'on exclut cependant les mesures à adopter en matière de politique commune d'immigration qui touchent notamment aux Relations Extérieures de l'Union avec le Maroc, sujet toujours sensible pour Madrid.

Le second dossier européen qui mobilise l'Espagne dans cette perspective nationale est celui de l'élargissement. Josep PIQUE affirme que « le projet de la présidence espagnole est de pouvoir contribuer de manière décisive à ce processus pour que les négociations en question puissent se conclure avec les pays les plus avancés à la fin du second semestre 2002, comme il avait été prévu au sommet de Goteborg de juin 2001». Il n'en demeure pas moins que cette question touche directement à l'évolution des fonds structurels dans la nouvelle Union Européenne et donc à l'un des bénéfices les plus concrets que certaines régions d'Espagne retirent de leur classement en « retard de développement ».

Le 19 avril 2001, le gouvernement espagnol rendait public un mémorandum de trois pages intitulé Politique Régionale et Elargissement qui donne suite, deux jours plus tard, dans ABC, sous le titre Plus et mieux d'Europe, à une chronique du Ministre des Affaires Etrangères.

Le mémorandum de Madrid souligne que la « priorité politique est de réussir l'incorporation définitive des pays candidats à la grande famille européenne ».

Mais le risque que fait peser l'élargissement de l'Union à l'Espagne y est mûrement analysé: « Les disparités régionales qui subsistent en Espagne, et requièrent des efforts additionnels pour faciliter la convergence avec la moyenne espagnole et communautaire. L'objectif du gouvernement espagnol est naturellement de pouvoir atteindre le plus rapidement possible les niveaux moyens communautaires. Considérant les niveaux de revenus des pays candidats, avec l'adhésion se produirait une diminution statistique de la moyenne communautaire et s'accroîtraient automatiquement les niveaux relatifs du revenu des actuels Etats membres et de leurs régions. Il se produirait alors une accélération artificielle du processus de convergence de ces Etats et régions qui, dans l'actuelle Union Européenne, se situent en dessous de la moyenne communautaire. Cette convergence ne serait, de ce fait, aucunement réelle, mais le simple résultat d'un effet de convergence statistique, conséquence directe de l'élargissement(…). L'Espagne considère qu'il est nécessaire de trouver une solution à ce problème dans le contexte des négociations d'élargissement».

Il paraît évident que la position du président en exercice de l'Union Européenne n'a pas varié par rapport à ces questions particulièrement sensibles, non seulement pour Madrid, mais aussi pour Lisbonne, Rome et Athènes.

Enfin, l'avenir institutionnel de l'Union, et plus particulièrement le débat sur « l'Europe des Régions » constituent, au moment même où la négociation sur le financement de la Communauté Autonome du Pays Basque traverse une crise sans précédent, un élément du débat de fond en Espagne, notamment au sein du Parti Socialiste d'Euskadi (branche basque du PSOE). Il est clair que, sur ce sujet, José Maria AZNAR, comme d'ailleurs un certain nombre de dirigeants du PSOE, démontre son souhait de privilégier l'Etat-Nation en tant qu'acteur politique quasi exclusif des institutions européennes.

Ni eurosceptique, ni euro-béat, le gouvernement espagnol s'est assigné, au cours de ce semestre, la tâche de faire avancer de façon pragmatique la cause de l'intégration européenne.

Libéral sur le plan économique, résolument atlantique sur le plan stratégique, mais convaincu des avantages d'une Europe forte dans laquelle l'Espagne inscrit son présent et son avenir, il s'essayera à donner à son pays l'image de sérieux et de pondération qui est au cœur de son éthique et aussi de sa communication politique.
[1] Le 10 septembre 2001 à l'occasion de la Conférence des Ambassadeurs d'Espagne

[2] El Mundo, 23 décembre 2001

[3] 26 septembre 2001, lors d'un discours sur l'Europe prononcé à l'.F.R.I.

[4] Site Internet : Ministère espagnol des Affaires Etrangères :http://www.mae.es

[5] El Mundo - 23 décembre 2001

[6] Discours à l'IFRI

[7]http://www.mae.es/mae/textos/temas/conferencia181200.htm

[8] Pour consulter ce texte sur le site :http://www.ue2002.es
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
François Vuillemin
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