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Synthèses
Politique et démocratie
Synthèse n°30

Union Européenne : L'autre face de la démocratie

Union Européenne : L'autre face de la démocratie
04/02/2002

En affirmant l'horizon démocratique de son destin, l'Union européenne issue du traité de Maastricht s'est donnée pour objectif de dépasser ce qui fut longtemps sa contradiction majeure : communauté de démocraties, elle ne s'appliquait pas à elle-même les règles connues de la démocratie, décision à la majorité et séparation des pouvoirs.

Cette incongruité européenne a longtemps fait gloser sur son supposé « déficit démocratique », évalué diversement selon les traditions nationales.

Au fil des conférences intergouvernementales, les institutions européennes ont été réformées pour assurer une meilleure légitimité démocratique, largement assimilée aux pouvoirs du Parlement européen, qui ont été considérablement accrus depuis 1979, sans que, pourtant, ne disparaisse un sentiment « d'inquiétante étrangeté » à l'égard des institutions européennes. Ni tout à fait fédérales, ni tout à fait internationales, l' « objet politique non-identifié » évoqué par Jacques Delors, continue d'intriguer les démocrates de tous ses Etats membres, anxieux de ne point trouver au niveau supranational la réplique des modèles nationaux de démocratie.

Si l'UE étonne et si aucun des concepts de notre imaginaire politique ne parvient à en rendre compte, c'est parce que cet arsenal est inadapté et reste ancré dans des schèmes nationaux qui, historiquement, ont constitué le berceau de la démocratie moderne.

Loin du mimétisme institutionnel consistant à transposer des modèles de démocraties nationales connus, parlementarisme ou fédéralisme, la théorie politique et l'observation incitent à penser la démocratie à l'échelle inédite, mais bien réelle, de l'Europe.

Cette perspective, si elle impose de ne rien céder des idéaux démocratiques, incite à prêter une attention soutenue à des phénomènes qui, prenant corps au sein du système politique européen, entretiennent une parenté avec l'idéal démocratique. Elles peuvent ainsi constituer une face, encore mal connue, de la démocratie, inventée par l'Europe.

Une gouvernance à niveaux multiples qui met en échec la mise en jeu de la responsabilité démocratique

Le système politique européen se caractérise par l'interpénétration des pouvoirs et la multiplicité des acteurs décisionnaires, une sorte de « gouvernance à niveaux multiples » (Multilevel governance). L'UE est une forme de communauté politique radicalement nouvelle, qui ignore notamment la centralisation étatique du pouvoir. Sa particularité institutionnelle (le triangle institutionnel), éloignée du schéma classique de séparation des pouvoirs, échappe à la logique parlementaire et ne permet pas une mise en jeu claire des responsabilités politiques. Du fait d'un exécutif à deux têtes (Conseil+ Commission), de la faiblesse historique des pouvoirs de contrôle du Parlement sur l'exécutif, il est impossible, dans l'UE, de « jeter les dirigeants dehors » en cas d'insatisfaction populaire. De fait, le vote n'étant pas un moyen de sanction, il semble que l'abstention le soit devenue, comme en témoigne la très faible participation aux élections européennes de 1999.

Pour cette raison, le système politique européen a pu être considéré comme particulièrement inapte à « la » démocratie, entendue comme la mise en jeu de la responsabilité électorale des gouvernants.

En outre, le processus de décision communautaire implique de nombreux acteurs, privés et publics, nationaux, infra et supra nationaux :
- la Commission, à laquelle appartient l'initiative législative, consulte, en amont de l'élaboration des textes, de nombreux partenaires issus de la société civile et représentants les intérêts les plus divers, qu'il s'agisse de la grande industrie, des associations de citoyens, de syndicats ou de régions…
- le Conseil associe à ses décisions des experts, nationaux et sectoriels, lors des négociations en comités qui précèdent l'adoption des textes communautaires.

A tous les stades, les intérêts catégoriels et organisés ont leur mot à dire, bien davantage que les partis politiques qui peinent à se structurer. Ils s'expriment souvent derrière des portes closes, celles des comités d'experts et des consultations institutionnelles, nourrissant les craintes de voir se développer une technocratie secrète aux motivations obscures et difficilement sanctionnables, bien éloignée de la poursuite et de la justification publiques de l'intérêt général.

Un nouveau type de légitimité démocratique : le livre blanc sur la gouvernance européenne

Plutôt que de déplorer l'inadéquation de l'UE aux schémas connus d'organisation politique, la science politique reconnaît aujourd'hui la particularité de cet ordre juridique « sui generis » et la considère comme un système politique hybride qui emprunte de nombreux traits au fédéralisme sans toutefois s'y résumer.

Le vieux rêve des fédéralistes européens, axé autour d'un parlement renforcé ne rend pas compte de la dispersion et de la multiplicité persistante des niveaux de pouvoir dans l'union.

La Commission, soucieuse de constater que les institutions européennes sont encore mystérieuses, lointaines et donc peu légitimes aux yeux de nombreux citoyens, s'est engagée sur la voie de la nouvelle gouvernance européenne. Son Livre blanc sur la gouvernance européenne, publié le 25 Juillet 2001 [1], vise à améliorer la compréhension et la légitimité des institutions européennes en encourageant la lisibilité des politiques menées au niveau européen.

Ce document marque une étape dans le changement de registre de la légitimation démocratique européenne. Il ne s'agit plus seulement, en effet, de promouvoir une « légitimation par les concepts empruntée au registre de l'Etat –Nation européen » comme on le faisait depuis Maastricht, en insistant sur le rôle du Parlement européen et de la citoyenneté dans la démocratisation de l'UE. Désormais la Commission assume ouvertement la spécificité institutionnelle de l'Union et se propose d'encourager des solutions de contrôle démocratique encore inédites au niveau national, mais que la pratique européenne a déjà développées. Sont ainsi exposés les principes d'une « bonne gouvernance » destinée à encourager le contrôle des citoyens européens sur leurs institutions : ouverture, transparence, participation, responsabilité, efficacité et cohérence. En encourageant un meilleur contrôle des citoyens sur les décisions communautaires, on espère adapter l'idéal démocratique à des institutions inédites.

L'autre face de la démocratie : les pratiques non-majoritaires européennes, un nouveau paradigme démocratique ?



Lobbyisme et légitimité : une démocratie d'intérêts ?

Contrairement aux démocraties qui la constituent, où le lobbying a plutôt mauvaise presse, l'UE est largement ouverte à la représentation spécialisée des intérêts, au point que certains observateurs ont pu la qualifier de « polity d'intérêt ».

Selon les estimations, on dénombre de 650 à 3000 groupes d'intérêts exerçant leur activité auprès des institutions européennes. Il n'est pas excessif de dire que la chose publique est passée, dans l'UE, des mains des politiciens à celles des experts et des spécialistes, ce qui n'est pas sans poser question au regard de la légitimité démocratique : les intérêts catégoriels de toutes sortes n'ont-ils pas pris le pas sur les intérêts généraux, collectifs et publics ?

Les critiques adressées au lobbyisme sont connues : seuls les intérêts les plus puissants, qui sont aussi les plus « organisables », tels ceux de la grande industrie, seraient en mesure de s'organiser et de faire valoir leurs intérêts.

A l'inverse les « intérêts publics », tels que la défense de l'environnement ou des consommateurs seraient plus difficiles à fédérer et donc potentiellement « faibles ». Le risque majeur que le lobbying fait courir à la démocratie est de rompre l'égalité supposée entre chaque individu au profit des plus puissants et des mieux organisés. Dans un tel cas seuls certains citoyens contrôlent, de fait, l'agenda politique.

Mais les remèdes eux aussi, sont connus : la transparence, la publicité et la régulation des lobbies, par un système d'enregistrement et de suivi de leurs activités, permettent d'encadrer une pratique parfaitement légitime en démocratie.

Dans une perspective libérale, attachée à l'autonomie de la société civile par rapport à l'Etat, le lobbying est un moyen d'exprimer l'irréductible diversité des intérêts et des opinions dans une société pluraliste. C'est aussi un moyen jugé efficace de fournir au législateur des informations précises et une expertise précieuse. Certes, la représentation organisée des intérêts catégoriels heurte le principe de l'intérêt général que les représentants législateurs sont censés incarner. Mais dans une perspective pragmatique, l'intérêt général n'existe pas a priori et c'est bien de la libre confrontation des intérêts divers que naît, a posteriori, un équilibre qui s'en approche. D'ailleurs, le mythe de l'intérêt général rencontre rapidement ses limites, même dans la patrie de Rousseau : lorsque certains intérêts puissants sont menacés, le législateur est soumis à des pressions aussi puissantes qu'occultes. Le lobbying, de facto, existe donc toujours.

La transparence, l'information, et le libre accès de tous les groupes aux titulaires des charges publiques sont les meilleures remparts contre la corruption de l'intérêt public par les plus puissants.

A cet égard, la recherche la plus pointue sur les groupes d'intérêt européens montre que, loin de favoriser les seuls intérêts de la grosse industrie, l'environnement institutionnel européen a aussi permis à des « intérêts publics » (groupes de citoyens, de consommateurs, d'écologistes…) supposés faibles et difficiles à organiser, de s'insérer efficacement dans le système institutionnel européen et d'y remporter certaines victoires.

Un contrôle des citoyens sur l'agenda politique est donc possible, dès lors que ceux-ci s'organisent au niveau européen et sont en mesure d'adresser leurs revendications aux institutions compétentes. Ce cas est de plus en plus fréquent parmi les groupes associatifs et citoyens, du fait d'une maîtrise croissante des institutions européennes et de l'effort fait par ces dernières pour traiter à égalité tous les intérêts. Notons, cependant, le retard des Français, dans cette pratique qui ne leur est pas familière.

La face experte de la démocratie : indépendance et contrôle non-majoritaire

Dans de nombreux secteurs les politiques européennes donnent lieu à une abondante régulation, terme d'origine économique désignant l'intervention de la puissance publique pour corriger les déficiences du marché. Les décisions en ce domaine ne sont pas guidées par l'opinion majoritaire mais par des experts, scientifiques ou sectoriels, supposés mieux à même de traiter certaines questions parfois complexes pour corriger les déficiences du marché. On a ainsi pu définir l'UE comme un « Etat régulateur » parce que ses politiques peuvent être perçues comme divers prolongement du marché commun visant à établir, secteur par secteur, les conditions d'une concurrence juste et équitable.

Concrètement, l'emprise de l'expertise dans le processus de décision communautaire intervient au sein des nombreux comités d'experts consultés par la Commission et le Conseil en amont de l'élaboration des normes communautaires.

Elles arrivent ainsi pré-formatées devant le Conseil, qui entérine purement et simplement nombre d'entre elles.

Du point de vue démocratique, l'expertise pose un problème simple. Toute décision prise par des spécialistes non-élus et donc, non révocables par le peuple, n'est pas démocratique, puisqu'elle n'assure aucun contrôle des citoyens sur les décisions prises. La gageure à laquelle la Commission se trouve confrontée est donc de rendre démocratiquement légitime un processus de décision dans lequel l'expertise joue, par définition, un rôle important.

La responsabilité électorale se trouvant de fait exclue, ou du moins très affaiblie, par la nature même du système politique européen, c'est vers des solutions de contrôle a posteriori radicalement novatrices que s'est acheminée l'UE depuis quelques années.

Il s'agit de déléguer la régulation de certains secteurs à des agences dont l'indépendance, garantie par leur statut, doit permettre un contrôle qui, sans être majoritaire, fasse néanmoins jouer la responsabilité des experts.

Une institution « indépendante » ou « non-majoritaire » (c'est à dire non-élue) peut ainsi être tenue pour « démocratiquement responsable » dès lors que certaines conditions permettant d'attribuer clairement les responsabilité des choix publics sont réunies.

Une telle responsabilité est assurée grâce à une combinaison d'instruments de contrôle : des objectifs clairement définis, une supervision exercée par les commissions spécialisées du parlement élu, un pouvoir de nomination confié au chef de l'exécutif, des exigences de procédures strictes, l'obligation de justifier les projets de régulation par une analyse de rentabilité, des principes professionnels, la participation du public et une révision judiciaire sur le fond. C'est selon ce modèle, venu des Etats-Unis, qu'ont été conçues dix agences de régulation européenne récentes [2], dont la plus accomplie et la plus connue, est aujourd'hui la Banque Centrale Européenne.

De telles agences, qui, il faut l'admettre, ne fonctionnent pas encore comme leur modèle de référence, esquissent cependant les traits d'un contrôle démocratique d'un type nouveau sur les institutions européennes. Sa qualité démocratique, puisqu'il est exercé a posteriori, dépend de la transparence des politiques menées, de l' accessibilité des décisions de ces agences aux citoyens et de l'ampleur du débat public qu'elles peuvent susciter et de la possibilité d'un recours judiciaire contre leurs décisions ? On retrouve bien les principes de « bonne gouvernance » posés par la Commission dans son livre blanc.

La démocratie par les droits ou la citoyenneté au prétoire

Une autre des particularités de l'UE est de constituer un ordre juridique propre, dont les Etats, mais également les particuliers (personnes morales ou individus) sont directement justiciables. Le droit et les instances judiciaires jouent dans l'UE un rôle accru et, depuis Maastricht, mais plus encore Amsterdam, le langage des droits individuels s'est fortement développé au sein de l'UE : la citoyenneté est désormais mise en exergue du traité CE juste après l'énoncé des principes qui fondent la communauté européenne tandis que l'UE « respecte les droits fondamentaux, tels qu'ils sont garantis par la CEDH (…) et tels qu'ils résultent des traditions constitutionnelles communes aux Etats membres, en tant que principes généraux du droit communautaire ».

Une telle évolution n'a pas échappé à de nombreux groupes d'intérêt public, qui ont utilisé les institutions judiciaires comme des forums permettant de mettre sur l'agenda politique certaines questions, ou d' obtenir une révision de l'action de l'UE, ou de celle des Etats-membres.

La mobilisation féministe orchestrée au cours de la première l'affaire Defrenne (1971) sur l'égalité de traitement entre hommes et femmes, ou encore l'affaire Grogan (1994) sur l'avortement en Irlande ont fait école. Désormais, la plupart des réseaux transnationaux d'associations civiles nouvellement constitués en 1996/1997 (Bureau européen de l'environnement, Bureau Européen des associations de consommateurs) formulent leurs revendications en termes de droits, ce qui correspond d'ailleurs à une transformation graduelle et partielle de la démocratie et de la représentation politique.

En théorie, la souveraineté populaire n'est pas la seule expression démocratique : elle peut être « civilisée » par le droit, si l'on considère que le juge, représentant du peuple et interprète de la Constitution, détient un pouvoir qui tempère les ardeurs de la majorité.

A l'échelle de l'UE, où n'existe pas encore de constitution formelle exprimant la volonté du peuple, le droit sert néanmoins d'instrument de contrôle a posteriori de l'action des gouvernants, européens et nationaux : les recours entamés par les particuliers - souvent soutenus dans leurs démarches judiciaires par des associations d'intérêts publics qui veulent faire de ces démarches des « cas exemplaires » - peuvent déboucher sur la modification des normes.

Et même lorsque ces affaires n'aboutissent pas dans le sens espéré, elles sont bien souvent le moyen de donner à un problème un certain retentissement public : le judiciaire est alors utilisé comme un forum de participation et comme une arène citoyenne de défense des droits. Les citoyens peuvent avoir une influence sur la gestion publique. Là encore, certaines conditions que l'on peut estimer pour l'heure trop restrictives, doivent être réunies, telles que le libre accès au juge, un intérêt à agir largement défini, et une certaine célérité de la justice. Mais, là comme ailleurs dans le processus décisionnel européen, des pratiques nouvelles redessinent les contours de l'idéal démocratique à l'échelle inédite de l'UE.

Conclusion



Les exemples mentionnés ici ont en commun d' interroger l'essence de la démocratie et la manière dont celle-ci peut s'organiser en dehors du cadre de l'Etat nation qui lui a donné naissance en Europe occidentale : comment doit s'organiser le pouvoir politique pour résoudre la question de la représentation, de l'intervention et de l'implication des populations dans la res publica ? Avec l'Europe, l'émergence d'un nouveau paradigme démocratique, dans lequel la démocratie ne se réduit plus à son moment électoral mais s'exerce de façon plus continue et plus diffuse, par divers canaux et au moyen d'institutions non majoritaires : les agences régulatrices, le droit. L'invention démocratique européenne a commencé: de notre conscience renouvelée dépend son approfondissement.

Références

-Paul-H. CLAEYS ; Corinne GOBIN ; Isabelle SMETS et Pascaline WINAND (dir.). Lobbyisme, pluralisme et intégration européenne. Presses Universitaires européennes, Bruxelles : 1998.
-Paul MAGNETTE. L'Europe, l'Etat et la démocratie. Paris : Editions Complexe, 2000.
--Le nouveau modèle européen. Bruxelles : Editions de l'Université Libre de Bruxelles, 2000, vol. 1 et 2.
-Giandomenico MAJONE. L'Europe : un Etat régulateur. Paris : Montchrestien, 1996.

[1] Commission White Paper on European Governance (COM (2001) 428- C5-0454/2001 – 2001/2181 (COS))

[2] Outre la BCE : Institut Monétaire européen, Agence Européenne de l'Environnement, l'Office d'Inspection et de Contrôle Vétérinaire et phytosanitaire, le Centre Européen de contrôle des drogues, Agence Européenne pour l'évaluation des produits médicaux, Agence pour la sécurité et la sécurité au travail. Leur établissement a été décidé par un accord entre les représentants des gouvernements des Etats-membres en octobre 1993 à Bruxelles.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Muriel Rouyer
Doctorante IEP Paris / IUE Florence en Science Politique.
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