Questions et Entretiens d'Europe

Open panel Open panel
Synthèses
Politique et démocratie
Synthèse n°36

France-Allemagne : L'année des choix

France-Allemagne : L'année des choix
18/03/2002

« Nous devons trouver aux relations franco-allemandes une légitimation actuelle, qui soit orientée sur les questions du présent et de l'avenir. »  [1]

Cette déclaration émise le 31 Janvier 2001 à Blaesheim, près de Strasbourg, annonce clairement le défi qui se pose à la France et à l'Allemagne.

Où en sont l'Allemagne et la France, aujourd'hui ? Quel est actuellement l'état des relations franco-allemandes ?

L'enjeu de cette étude est de montrer en quoi les relations intergouvernementales institutionnalisées entre la France et l'Allemagne sont actuellement dans une phase de transition dans laquelle chacun des pays apprend à renouveler le bilatéralisme privilégié qu'il entretient avec l'autre.

A . Les paramètres de la relation bilatérale franco-allemande ont changé.



1. Le nouvel équilibre.



La France a désormais un partenaire certes plus autonome mais qui ne s'est pas désolidarisé.

Arrivé au pouvoir en septembre 1998, le chancelier Gerhard Schröder incarne rapidement le fer de lance d'une nouvelle politique européenne où l'Allemagne n'a désormais plus peur d'exister par elle-même sur la scène européenne.

Ce changement révèle en réalité toute la mesure de la puissance politique recouvrée par l'Allemagne depuis la fin de la guerre froide. Or, c'est seulement à partir de la fin des années 1990 que celle-ci ne craint plus de suivre une politique de « défense éclairée de ses propres intérêts » puis d'afficher sereinement comme un « pays normal » son intérêt national (Nationales Interesse).

Par conséquent, la France se retrouve face à un partenaire qui exprime ses préférences nationales sur un pied d'égalité.

Ce nouveau type de relation s'est cristallisé au cours du Conseil européen de Nice en décembre 2000 par un débat de principe qui s'est instauré entre la France et l'Allemagne autour de la question de la repondération des voix au Conseil des Ministres au regard du facteur démographique, question qui s'est posée également à propos du nombre de députés au Parlement européen. Les négociations ont finalement été ombragées par ce différent franco-allemand qui a accaparé l'attention au détriment des autres questions à l'ordre du jour.

2. La mise en perspective des « crises franco-allemandes ».



Ces « petits conflits quotidiens » [2] sont vite apparus comme un échec majeur pour le moteur franco-allemand et cela, d'une façon d'autant plus criante qu'ils semblaient confirmer l'état des contacts bilatéraux rythmés, depuis la fin de la période Kohl-Mitterrand par un ensemble de « crises franco-allemandes » laissant présager qu'un malaise profond s'était installé entre les sommets de l'Etat en France et en Allemagne.

- Une première « crise franco-allemande » importante est survenue en 1997 au sujet du « Pacte de Stabilité et de Croissance », pacte avalisé lors du Conseil européen de Dublin, les 6 et 7 Décembre 1996 et dénoncé à l'époque comme un « Super Maastricht » par la nouvelle équipe arrivée au pouvoir en France. Celle-ci revendiquait en contrepartie un pacte pour l'emploi, d'ailleurs discuté au sommet de Luxembourg, le 21 Novembre 1997.

- Une seconde « crise » a surgi au sujet de la désignation du Président de la BCE, en raison d'un accord oral passé sur le candidat potentiel entre MM. Kohl et Mitterrand, à l'été 1993.

- La troisième « crise franco-allemande » a particulièrement mis à jour les divergences profondes entre les deux partenaires concernant la réforme de la PAC et la répartition des charges budgétaires de l'Agenda 2000, au Conseil de Berlin en mars 1999.

- avant d'aboutir à une quatrième crise au cours du Sommet européen de Nice au sujet du processus de prise de décision au Conseil.

C'est cette trame de fond jalonnée de crises qui semble ainsi être devenue le quotidien de la relation franco-allemande.

Face à ce nouveau partenaire plus sûr de lui, la France semble plutôt protéger les acquis de la relation et prolonger l'équilibre prévalant jusqu'à présent, ce qui la met dans un premier temps, dans une situation de défensive, ne favorisant guère l'initiative, ni les réponses ajustées aux problèmes nouveaux.
Lors de la CIG d'Amsterdam, la France n'a pas empêché ce qu'elle souhaitait éviter : la perte du second Commissaire, une réforme concrète des mécanismes de prise de décision avant l'élargissement.

Il faut cependant rappeler qu'il y a toujours des divergences de vues au départ et que le rôle premier des consultations bilatérales telles qu'elles ont été instituées entre les deux pays est de trouver des compromis à partir de positions souvent opposées.

Tout l'édifice consultatif –que ce soit au niveau du Président ou du Chancelier, des ministres des Affaires Etrangères ou des proches conseillers implique de se parler toujours pour mieux se comprendre.

«Les deux pays sont amenés à discuter simultanément et à négocier sur le fond et la forme de nombreuses questions.(…) Ils sont à la fois d'accord sur plusieurs sujets et en désaccord sur divers autres. D'où le danger qu'il y aurait à vouloir caractériser de façon simpliste « les » relations franco-allemandes à un moment donné. »  [3]

Toutefois, le comportement d'attente manifesté depuis ces dernières années par la France et accompagné souvent de tergiversations fait écho à un comportement plus impatient voire impulsif de la part de l'Allemagne, ce qui bloque considérablement les modes de travail patiemment aménagés au fil des années.

Fin 1998, la France déclare ainsi qu'elle va tout faire pour réussir la présidence allemande, tandis qu'à Vittel (Novembre 2000), l'Allemagne affirme qu'elle fera tout pour que Nice soit un succès. Cela n'a pourtant pas empêché les malentendus de s'installer.

S'il est naturel que chacun puisse mettre en avant ses intérêts nationaux, il s'agit également pour la France de s'interroger aujourd'hui sur son propre rôle -ayant par la même occasion changé - et sur ce qu'elle envisage pour son propre avenir sans pour autant camper sur des positions révolues.

L'équilibre qui prévalait au sein des relations franco-allemandes, depuis les années 1950 s'est profondément modifié au cours des années, ce qu'a brutalement révélé la réunification.

On ne peut plus schématiquement parler, d'une part de la primauté politique et militaire de la France en Europe et de l'autre de la puissance économique de l'Allemagne. En effet, les positions de chacun des pays ne sont plus clairement définies. L'évolution du contexte dans lequel se situent les relations franco-allemandes a ainsi eu pour conséquence de rendre plus floues les frontières préexistantes au rôle qui était imparti à chacun des pays dans cette relation privilégiée entretenue avec l'autre.

Désormais, les problèmes peuvent être réglés à l'initiative de l'un ou de l'autre et il n'y a plus à proprement parler de séparation des tâches. Or, les potentialités de cette nouvelle relation ne demandent qu'à être exploitées et il ne dépend en somme que de la volonté des gouvernements actuels et futurs de les développer.

B. Les raisons potentielles de cette évolution.



1.Les raisons conjoncturelles.



Le rôle des responsables politiques est déterminant quant à la poursuite ou à la dégradation des contacts bilatéraux.

Il est évident qu'un phénomène de « nouvelle génération » y joue actuellement pour beaucoup. La plupart des personnalités actuelles n'ont pas connu la dernière guerre, par conséquent, elles sont moins attachées à réactiver les mémoires sur une période sombre à la fois pour les deux pays, et d'une manière similaire, la chute de l'ordre mondial instauré après la guerre invite à se libérer des inhibitions passées ou à vouloir « décontracter » les relations.

Après les longues périodes de célébration de l'amitié retrouvée entre les deux pays, la génération actuelle de responsables politiques se montre plus pragmatique et moins conventionnelle réactivant les relations franco-allemandes quand la conjoncture l'exige.

Ainsi, dès le départ, une tentative de troisième voie a été élaborée pour éviter un bilatéralisme trop excessif que ce soit en France, avec Jacques Chirac qui s'est tout de suite tourné vers les Etats-Unis ou ensuite en Allemagne lorsque Gerhard Schröder a proposé un triangle Londres-Paris-Berlin.

Finalement, l'attitude nouvelle prônée par cette génération s'est traduite par la perte de conscience d'une responsabilité réciproque où la répétition des mécanismes occulte le manque de projets en commun puis l'abandon progressif de certains instruments bilatéraux, outils certes négligeables pour le processus décisionnel en lui-même, mais fournissant un cadre de fond favorable aux négociations, comme les légendaires petits déjeuners ou la préparation des lettres communes ou encore les rencontres très médiatisées dans les villes touristiques des deux pays, mettant en scène « le couple franco-allemand » en Europe.

Ce mode de travail patiemment aménagé dans les années 1980 procurait une certaine profondeur et une visibilité aux rencontres bilatérales.

Il ne s'agit pas non plus de faire l'apologie des périodes passées, comme l'ère du romantisme qui prévalait sous Kohl-Mitterrand ou l'âge d'or de la période Schmidt-Giscard d'Estaing, mais une connaissance ou un intérêt moins prononcé pour le partenaire peut se constater : on est assez loin au début de « l'identité de vues » [4] des années 1974-1981 ou du « réflexe franco-allemand »  [5]des années 1980.

Pourtant, dès le départ, une ferme volonté s'est manifestée pour donner une « nouvelle chance » aux relations bilatérales, afin de « dépoussiérer » les mécanismes de consultation, et de relancer le moteur. Concrètement, cela s'est traduit pendant la rencontre de Blaesheim : La crise de conscience survenue à la suite des négociations du Conseil européen de Nice a conduit à revivifier certains mécanismes.

« Depuis Blaesheim, on a institutionnalisé les petits déjeuners en dehors du cadre bilatéral. C'est un instrument utile pour améliorer l'entente, c'est beaucoup aussi sur le plan émotionnel, c'est-à-dire, on peut se parler plus franchement, et sur le plan des relations humaines, c'est important, ça compte beaucoup. »  [6]

Cette rencontre marque également la mise en place d'un nouveau mode de travail .

« Nous appliquons une méthode très simple. (…) Sur chaque sujet nous nous disons sans détour quelle est la position de notre pays et, quand il y a des différences d'approche-ce qui arrive et qui est normal- nous expliquons pourquoi, nous essayons de voir si ces différences sont fondées sur des choses profondes ou sur des choses superficielles ou sur des malentendus de langage, ce qui peut arriver.

Si nous pouvons surmonter ces problèmes à notre niveau, nous le faisons tout de suite, en élaborant une position de synthèse qui permette de surmonter les différences. Mais si nous ne pouvons pas à nos niveaux, parce que cela engage d'autres intérêts, d'autres responsables, (…) nous ferons des propositions au Chancelier, au Président et au Premier Ministre. »  [7]

Par conséquent, la modernisation des procédures de concertation traduit le besoin de s'adapter à l'évolution du contexte dans lequel se trouve actuellement la relation franco-allemande. Cependant, les diverses tentatives d'attitudes moins formelles confirment aussi le fait que chacun des deux pays cherche encore aujourd'hui ses marques : ce qui peut s'expliquer par la perte de raison d'être des rapports privilégiés qui s'étaient construits au cours des périodes précédentes.


2. Les raisons structurelles.



S'interroger sur le fait que la relation franco-allemande semble actuellement installée dans l'incertitude revient à comprendre les difficultés qu'ont éprouvées les responsables politiques à gérer les conséquences de la réunification tant en France qu'en Allemagne et de ce fait à réadapter leurs relations en fonction du nouvel environnement international.

La construction de cette relation privilégiée, telle qu'elle prévalait à la fin de la seconde guerre mondiale ne possède plus les mêmes contours ni les mêmes significations. Cependant, l'Allemagne et la France ont toujours eu des points de vues relativement opposés sur les questions européennes qui sont aujourd'hui encore moins conciliables dans la mesure où ils portent essentiellement sur des sujets délicats touchant à la souveraineté et aux fondements démocratiques de l'Etat.

Ces points de vues fondamentalement opposés concernent des dossiers clés de la construction européenne :

- la PAC : c'est la première grande question autour de laquelle s'est mis en place le tandem franco-allemand.

A Berlin, en Mars 1999, ces différences de conception franco-allemande sont apparues ouvertement entre la renationalisation ou le financement conjoint de cette politique commune, poste majeur du budget européen.

Or, ces divergences de fond ne sont pas nouvelles, elles scandent l'histoire des relations franco-allemandes, au-delà des conjonctures et des acteurs gouvernementaux impliqués.

- le budget européen : il s'agit de la contribution financière de chaque pays, question qui est devenue un enjeu national pour l'Allemagne, lors de la négociation de l'Agenda 2000.

Les différences de vues budgétaires s'expriment également à travers la perspective financière envisagée : Pour la France, la lutte contre le chômage est un objectif majeur tandis que pour l'Allemagne, le soutien des prix est l'unique objectif. De même, à propos du statut de la BCE, les positions étaient difficilement conciliables entre la conception française d'une monnaie relevant d'instances démocratiquement élues et la conception allemande défendant une Banque Centrale politiquement indépendante.

Cette différence de conception s'est de nouveau manifestée lors des négociations sur « le Pacte de Stabilité et de croissance », soutenu par l'Allemagne et imposant des critères de convergence stricts des économies européennes, la France demandant en contrepartie un pacte pour l'emploi avec objectifs vérifiables et contraignants.

- l'architecture future de l'Union européenne et le rôle des institutions communautaires : Les divergences de conception de fond impliquent une répartition des pouvoirs vers d'autres institutions. D'un côté, l'Allemagne va davantage prôner l'augmentation des prérogatives du Parlement européen, tandis que la France préférera donner plus de pouvoir au Conseil européen.

De plus, la question du Fédéralisme est très importante en Allemagne où le rôle des Länder est déterminant dans la politique du gouvernement.

Le Fédéralisme « est ancré depuis longtemps dans la tradition (…) il est resté intact au cours de l'histoire.(…) Du temps de la Prusse, le Bundesrat existait déjà, il était puissant, c'était un organe suprême au-dessus de l'Empereur. »  [8]

Cela amène les dirigeants politiques à privilégier des perspectives différentes pour la future architecture constitutionnelle de l'Europe : plutôt fédérale, avec deux chambres, ou plus intergouvernementale, à travers la notion de Fédération d'Etats-Nations.

- la question de l'élargissement : ce sujet fondamental interroge la perception que les responsables politiques ont de la finalité de l'Union européenne : vaste zone de libre échange, organisation internationale ou nouveau mode d'organisation politique de la société.

D'un côte, l'Allemagne va privilégier l'élargissement avant l'approfondissement, de l'autre, la France va chercher à obtenir des garanties sur l'approfondissement.

- la PESC et l'Europe de la défense : il s'agit du rôle de l'Union européenne sur la scène internationale (IEDS) et de sa capacité d'action militaire.

Pour la France, l'Europe doit pouvoir être capable de se défendre de manière autonome-ce qu'elle entend par la notion d'Europe-Puissance, d'où la proposition de revitaliser l'UEO.

Pour l'Allemagne, l'UEO doit faire partie intégrante de l'OTAN. On retrouve déjà ces traces dans l'ajout par le Bundestag en 1963 du préambule annexé au Traité de l'Elysée, puis autour des négociations pour la création d'un Conseil de défense franco-allemand, fin Janvier 1988.

Ces points de vues, produits de l'histoire et de la culture nationale, forgent des représentations différentes de la réalité européenne qui influencent profondément les décisions prises ensuite dans l'intérêt du pays.

En réalité, il n'y a donc pas de divergences sur les problèmes à traiter ni sur la priorité des dossiers, ce qui est essentiellement en question ici est le mode d'approche utilisé pour aborder les problèmes et la manière de les résoudre, parce qu'ils sont totalement différents.

Si chacun des deux partenaires n'essaie pas de comprendre la vision « particulière » de l'autre ou ne comprend pas son attachement à certains principes ou valeurs, on ne peut pas aboutir et on tombe dans le discours du sommet de Mayence, où l'on déclare « on s'est mis d'accord pour être d'accord sur tout » sans discuter le fond du problème.

Conclusion



La question de fond est non plus comment l'Allemagne et la France peuvent vivre entre elles ? La réconciliation entre les deux peuples est faite.

Mais qu'est-ce que l'Allemagne et la France peuvent apporter à l'Europe ?

Et, les élections de part et d'autre en 2002 détiennent en grande partie les clés de l'avenir.

Avec les défis exigeants et délicats concernant l'avenir politique de l'Union, les réponses se trouveront plus facilement si l'on a une certaine idée de l'Europe, comme pouvaient l'avoir les Pères fondateurs-Robert Schuman mais aussi Jean Monnet qui a préconisé une méthode précise déclinée ensuite dans les décisions.

La perspective de 2004 est une échéance majeure que l'Allemagne et la France peuvent ensemble relever.
[1] Déclaration d'un proche conseiller du Chancelier, in Dominique Lagarde, Nathalie Versieux, François Geoffroy, "Reconstruire le couple", L'express, 8 mars 2001.

[2] Gerhard Schröder, in Henri de Bresson, "Paris et Berlin réaffirment leur volonté de préparer ensemble l'intégration européenne", Le Monde, 1er Février 2001.

[3] Hubert Védrine, Les mondes de François Mitterand, A l'Elysée, 1981-1995, Fayard, Paris, 1996, p. 407

[4] Les relations franco-allemandes depuis 1963. Pierre Jardin, Adolf Kimmel, La Documentation Française, collection "retour aux texte", p. 210

[5] op. cit. p.453

[6] Entretien avec un journaliste allemand, 24 janvier 2002.

[7] Hubert Védrine, rencontre franco-allemande de Stuttgart, 16 février 2001.

[8] Entretien avec un journaliste allemand, 24 janvier 2002
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
Versions disponibles
L'auteur
Chrystelle Nourry
Doctorante à l'IEP de Bordeaux.
Soutenez-nous
Aujourd'hui, l'Europe a besoin de nous !
Soutenir la fondation Robert Schuman, c'est lui permettre de rebondir, de trouver la force et les idées de s'adapter aux nouveaux défis.
Pour cela, nous avons besoin de votre soutien !
Inscrivez-vous à notre Lettre
Unique en son genre, avec ses 200 000 abonnés et ses éditions en 5 langues (français, anglais, allemand, espagnol et polonais) elle apporte jusqu'à vous, depuis 15 ans, un condensé de l'actualité européenne, plus nécessaire aujourd'hui que jamais.
Je m'abonne gratuitement à La Lettre :