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Synthèses
Politique et démocratie
Synthèse n°62

L'orientation européenne de l'Allemagne après les élections

L'orientation européenne de l'Allemagne après les élections
14/10/2002
L'Allemagne en a aujourd'hui terminé avec la division Est-Ouest du moins au niveau des positions et sensibilités politiques. En effet, à observer la nouvelle composition de la Chambre basse du Parlement allemand, élue le 22 septembre dernier par plus de 48 millions d'électeurs, on s'aperçoit que la spécificité politique des régions orientales de l'Allemagne est désormais révolue, les anciens et les nouveaux Länder se sont fortement rapprochés.

Finalement, l'image que renvoie le quinzième Bundestag dans l'histoire de la République fédérale est celle d'une Allemagne politiquement réunifiée, en quelque sorte « normalisée ».

Une souveraineté retrouvée



Non seulement ce résultat symbolise l'achèvement de la réunification, le retour à un Etat comme les autres, qu'incarne parfaitement la capitale berlinoise – où d'ailleurs, pour la première fois dans l'histoire de la RFA, les électeurs ont directement envoyé leurs députés -, et redonne ainsi à l'Allemagne son rôle d'acteur incontournable au cœur du continent européen. Mais il est à parier que ce résultat influence également l'attitude du futur gouvernement, et tout particulièrement du chancelier Schröder, vis-à-vis de la politique européenne de l'Allemagne, ainsi d'ailleurs plus généralement que de sa politique étrangère.

Appartenant à la première génération d'Allemands à n'avoir pas vécu personnellement la guerre, rompant délibérément avec l'esprit de responsabilité vis-à-vis du passé, si ce n'est de culpabilité, qui caractérise en particulier la génération d'Helmut Kohl ; Gerhard Schröder ne souhaite pas voir l'Allemagne adopter un profil bas sur la scène internationale. Il représente au contraire un pays décomplexé et plus sûr de soi qui, sans pour autant faire preuve de la moindre hégémonie politique, aspire à se retrouver sur un pied d'égalité avec ses partenaires européens. A l'heure où plus aucun Etat européen n'est véritablement souverain, il semble que le chancelier veuille poursuivre le mouvement d'autonomisation qu'il avait peu à peu amorcé au cours de la première législature, vers une Allemagne se libérant à la fois du poids du passé et d'une tutelle consentie depuis la fin de la seconde guerre mondiale, souhaitant renouer avec une certaine forme de souveraineté. Sur ce point, le programme électoral du SPD est explicite : « Avec l'intégration étatique, nous n'avons pas seulement retrouvé notre pleine souveraineté, mais également le droit et le devoir d'être solidaires sur le plan international. Nous sommes devenus un pays européen normal » [1].

C'est en tout cas ce qu'a révélé l'attitude adoptée à partir d'août 2002 par le candidat Schröder par rapport à la question irakienne, à savoir la revendication d'une « voie allemande » en la matière. Alors même qu'il avait, dès le 12 septembre 2001, assuré George Bush de la solidarité « sans réserve » de son gouvernement vis-à-vis de la réponse américaine aux attaques terroristes, Schröder est revenu, moins d'un an plus tard, à une solidarité plus que critique, excluant toute participation allemande à une intervention militaire en Irak, qu'elle soit ou non mandatée par l'ONU. Rappelant que l'amitié envers les Etats-Unis ne saurait être confondue avec une quelconque « vassalisation », il a explicitement opté pour une Allemagne libre de déterminer elle-même ses orientations et ses engagements politiques et a ainsi rompu avec sa forte tradition atlantiste, au risque de friser l'unilatéralisme et de malmener les relations germano-américaines.

Cette attitude ne se ramène ni à un simple opportunisme électoral – qu'on ne peut d'ailleurs totalement exclure -, ni à un quelconque sentiment antiaméricain. Loin d'être ponctuelle et de se cantonner aux Etats-Unis, la revendication d'autonomie de Gerhard Schröder s'inscrit dans un mouvement plus vaste qui concerne de près les partenaires européens de l'Allemagne, en premier lieu la France. Celle-ci a d'ailleurs pu prendre conscience des nouvelles attentes de son voisin d'outre-Rhin au lendemain de la première élection de Gerhard Schröder à la chancellerie, en automne 1998 : avant même d'avoir pris ses fonctions, le futur chancelier a en effet renoncé, non sans provocation, à participer aux cérémonies de commémoration prévues début novembre en France à l'occasion du 80e anniversaire de l'armistice de 1918 et de la fin de la première guerre mondiale, lançant ainsi un message de détermination aux autorités françaises.

Cette attitude a été confirmée lors de la conférence intergouvernementale sur la réforme des institutions communautaires dans la perspective de l'élargissement, conduite en 2000 alors que la France avait la présidence de l'Union européenne. C'est tout particulièrement à propos de la question de la repondération des voix au sein du conseil des ministres européens que l'Allemagne a fait valoir ses nouvelles exigences. Alors que les quatre « grands » Etats – Allemagne, France, Grande-Bretagne, Italie – possédaient jusqu'alors le même nombre de voix, plus élevé que par rapport aux « petits » Etats, l'Allemagne a argué de ses 16 millions d'habitants supplémentaires depuis la réunification, et donc de son statut de pays le plus peuplé d'Europe, pour obtenir une augmentation de voix par rapport à ses partenaires. Hautement symbolique, la prise en compte unique du facteur démographique aurait signifié la fin de la parité entre la France et l'Allemagne, un principe fondamental de l'intégration européenne sur lequel la France n'avait pas l'intention de revenir. En insistant sur un tel « décrochage », G. Schröder n'a pas caché sa volonté de redonner à l'Allemagne une certaine souveraineté, quitte à briser une nouvelle fois un important tabou franco-allemand.

Il ne fait guère de doute que le second mandat du chancelier Schröder aura la volonté de continuer sur cette voie pour représenter une Allemagne non seulement normalisée et responsable d'elle-même, mais aussi consciente de son nouveau poids en Europe. Le chapitre consacré à l'Europe dans le programme électoral du SPD est sur ce point révélateur : après avoir évoqué le renforcement d'un modèle social européen et l'élaboration d'une politique étrangère et de sécurité commune (PESC), il finit par rappeler la nécessité de clarifier la répartition des compétences entre les institutions européennes et les Etats qui, dans de nombreux domaines, sont d'après lui les plus aptes à prendre « les décisions appropriées » [2]. Cependant, la question est encore de savoir si lors de sa seconde législature, le Chancelier aura véritablement les moyens d'une telle politique. Au printemps dernier, il avait déjà annoncé qu'en cas de victoire, il retirerait le champ de la politique européenne des compétences du ministère des affaires étrangères, bien peu apte – à ses yeux – à défendre les intérêts allemands auprès des institutions de Bruxelles, et la ferait dépendre de ses propres services. Or six mois plus tard, le succès des Verts change la donne.


Des ambitions européennes



Aujourd'hui, il est plutôt question d'élargir que de diminuer les compétences du ministère des affaires étrangères et de son représentant Vert, Joschka Fischer, qui à sa grande joie restera responsable des affaires européennes. Dans la mesure où d'après l'article 5 de la Loi fondamentale, ce sont les ministres qui, dans le cadre politique général défini par le chancelier fédéral, gèrent de façon autonome leur domaine de compétences, cet Européen convaincu aura sans aucun doute la possibilité de travailler à l'intégration européenne dans le sens qui lui est cher.

Comme Gerhard Schröder, Joschka Fischer appartient lui aussi à une génération d'Allemands décomplexés et opte en conséquence pour une normalisation de la politique étrangère de l'Allemagne. Son accord rapide en faveur d'un engagement militaire de la Bundeswehr en Yougoslavie (en 1999) – qui a d'ailleurs choqué bon nombre de sympathisants écologistes, attachés à l'attitude pacifiste de leur pays -, ainsi que ses nombreuses interventions diplomatiques à propos notamment du Kosovo et du Proche-Orient, témoignent de sa volonté de voir l'Allemagne prendre ses responsabilités en Europe et dans le monde. Cependant, tout en s'engageant pour un pays actif sur la scène internationale, il ne se reconnaît pas dans la « voie allemande » évoquée par le candidat Schröder. Au contraire, ayant dès 1994 – dans un livre intitulé Risiko Deutschland [3] – mis en garde contre les tentations de la renationalisation, s'opposant fermement à un quelconque « Sonderweg » (voie à part) de l'Allemagne, il insiste sur la nécessité de « maintenir l'Allemagne sous le contrôle de l'Ouest » [4], grâce à l'intégration européenne et à l'attachement atlantiste. La réserve dont il a fait preuve sur la question irakienne est à cet égard explicite. Alors que Schröder n'a pas hésité à montrer du doigt le président Bush, Fischer s'est quant à lui montré ferme, mais a toutefois évité de critiquer publiquement le partenaire américain, c'est d'ailleurs à lui qu'il revient désormais de calmer le jeu entre l'Allemagne et les Etats-Unis.

C'est dans ce contexte que l'engagement européen de Joschka Fischer prend tout son sens. Le système de balance of power, tel qu'il a été appliqué depuis les Traités de Westphalie (1648) jusqu'à la fin de la deuxième guerre mondiale, a selon lui échoué à garantir la paix sur le continent européen ; seule l'intégration européenne peut permettre de concilier paix, démocratie et bien-être social, il n'y a aucune d'alternative à cela. D'où la nécessité de poursuivre aujourd'hui l'intégration européenne jusqu'à son achèvement, c'est-à-dire de développer à l'échelle de l'Europe une démocratie et un système juridique communs. C'est cette idée de l'Europe que Fischer a en tout cas présentée dans un discours remarqué, prononcé à l'université Humboldt de Berlin en mai 2000. En laissant derrière lui son costume de ministre, il a plaidé à titre privé pour une fédération européenne qui, dépassant largement la simple union d'Etats, serait dotée d'un parlement et d'un gouvernement véritables, qui posséderait donc une forte « capacité d'action » politique et serait pleinement souveraine sur la scène internationale. [5] Selon lui, cette fédération ne ferait pas disparaître les Etats en tant que tels ; ceux-ci garderaient leur propre identité et participeraient également au pouvoir grâce à un partage de souveraineté qu'il resterait à déterminer. Dans son discours, Joschka Fischer a en outre insisté sur la nécessité de conférer plus de transparence à la politique européenne et de rapprocher l'Europe des citoyens.

Il serait erroné de ne voir dans un tel discours qu'une prise de position sans conséquence. Le ministre a prouvé lors de la présidence allemande de l'Union européenne, au premier semestre 1999, que ses paroles correspondaient à ses actes, et qu'à force d'obstination, il était même capable de convaincre des partenaires européens parfois réticents. Alors que le chancelier Schröder avait essentiellement montré sa volonté de réduire la contribution nette de l'Allemagne au budget européen – une exigence que Helmut Kohl avait déjà manifestée en son temps -, Fischer a su se montrer audacieux. Dans un discours au Parlement européen, il a présenté les quatre grands projets de la présidence allemande, qui ont en partie été réalisés. A côté de l'achèvement des négociations de l'Agenda 2000 et de l'avancement d'une politique de l'emploi européenne, il a insisté sur l'élargissement rapide et non contraignant de l'Union européenne ainsi que sur le renforcement de la capacité d'action de l'UE en termes de politique étrangère et de sécurité.

Ce dernier point est important, car il implique l'émergence d'un véritable acteur en Europe, doté d'une personnalité et de moyens d'action propres, qui puisse « s'inspirer des valeurs européennes de paix et de droits de l'homme et soit capable de gérer efficacement les crises » [6]. Cette exigence n'a rien de nouveau ; depuis plus de dix ans, Fischer ne cesse de répéter que l'Europe doit enfin parler d'une seule et même voix ; qu'elle doit s'imposer sur la scène internationale, notamment en s'affranchissant des Etats-Unis. Dans ce cas, il n'y a aucun doute que le ministre continue dans les quatre prochaines années à s'engager pour plus d'intégration européenne, en privilégiant notamment l'émergence d'une société civile européenne pouvant à la fois remédier à la fragmentation des discours nationaux et valoriser la diversité européenne. A consulter les programmes électoraux des différents partis – hors PDS -, on constate qu'il y a d'ailleurs aujourd'hui un large consensus en Allemagne pour développer la PESC et donc poursuivre l'intégration dans le sens voulu par le ministre des affaires étrangères. En toute vraisemblance, celui-ci continuera également à s'appuyer pour cela sur le couple franco-allemand, qu'il a toujours souhaité uni, dynamique et ouvert aux autres partenaires européens.


Projets européens, défis franco-allemands



Pour aussi encourageante qu'elle soit, la position de Fischer ne pourra cependant garantir à elle seule la réussite de l'intégration européenne. Il y a fort à croire que celle-ci dépend, non seulement de la position allemande – et donc du rapport de force entre le SPD et les Verts -, mais également de l'aptitude du partenaire d'Outre-Rhin à saisir la main tendue par le ministre allemand et à accepter des compromis. Or, sur ce plan, il reste beaucoup à faire.

Dans les prochaines semaines, les chefs d'Etat et de gouvernement en Europe seront confrontés à de vastes chantiers qui devront être résolus avant le prochain élargissement de l'Union, et sur lesquels d'importantes divergences persistent, d'une part entre la France et l'Allemagne, de l'autre entre le SPD de Schröder et les Verts de Fischer. A côté de la réforme institutionnelle de l'UE et de la Convention européenne, la Politique agricole commune (PAC) reste manifestement la principale pomme de discorde au sein du couple franco-allemand – et en même temps l'un des plus grands enjeux financiers des réformes européennes au programme. Aujourd'hui, celle-ci représente environ 40% du budget européen. Si après l'élargissement de l'Union et l'adhésion de pays fortement agricoles, comme la Pologne, elle était appliquée dans les conditions actuelles, elle impliquerait inévitablement des coûts exponentiels. D'où la proposition de la Commission européenne de la réformer avant 2004, en découplant les aides de la production des exploitations.

Sur ce point, les positions respectives de l'Allemagne et de la France sont antinomiques : en tant que plus gros contributeur net au budget européen, Berlin soutient fortement cette réforme. En tant que bénéficiaire net de la PAC, Paris y est au contraire farouchement opposé, et propose de n'ouvrir les négociations à ce sujet qu'à partir de 2006, date à laquelle l'actuel cadre budgétaire de la PAC devrait prendre fin. Dans la mesure où l'élargissement rendra la réforme de la politique agricole commune difficile, voire impossible à mener, la position française a au moins le mérite d'être claire. Depuis le sommet européen de Berlin en mars 1999, où le président Chirac avait avancé un refus catégorique à la demande du chancelier de diminuer le coût de la PAC, les choses n'ont guère avancé. Certes, les deux chefs d'Etats se sont engagés lors du sommet franco-allemand de Schwerin en juillet dernier, à résoudre leurs différends d'ici le mois de décembre. Mais le gouvernement français avait alors l'espoir de voir Edmund Stoiber succéder à Gerhard Schröder à la tête de la chancellerie. Durant la campagne électorale, le candidat de la coalition CDU-CSU et ministre-président de Bavière, un Land où l'agriculture est en position de force, avait en effet montré de la compréhension pour les exigences françaises et accepté en cas de victoire de reporter ce dossier difficile à ... plus tard ; Jacques Chirac avait alors vu en lui un véritable allié, comme l'a montré sa réception chaleureuse à l'Elysée.

Avec le second gouvernement Schröder, la difficulté ressurgit pour l'administration française. Dans la situation économique difficile que vit actuellement l'Allemagne, il est clair que le gouvernement, et en particulier le chancelier, restera attaché aux avantages financiers que présente la réforme de la PAC. Cela est d'autant plus vrai que, pour une fois, les intérêts idéologiques rejoignent les intérêts financiers en Allemagne. La ministre Verte Renate Künast, qui restera responsable de l'agriculture et de la protection des consommateurs dans le second gouvernement Schröder, se montre en effet enthousiaste vis-à-vis d'une politique agricole qui privilégierait le développement rural au dépens de la productivité. Ayant toujours plaidé pour une agriculture plus respectueuse de l'environnement, elle soutient avec force la réforme du commissaire Franz Fischler, estimant que « la protection de l'environnement, celle des animaux et celle des consommateurs sont enfin en harmonie avec la politique agricole » [7].

Par le passé, elle a déjà su faire preuve d'intransigeance vis-à-vis de ses partenaires européens et leur tenir tête sur des dossiers difficiles ; il n'y a aujourd'hui aucune raison pour qu'elle modifie sa position, qui devrait au contraire être renforcée par le succès électoral des Verts.

Dans ces conditions, il faudra beaucoup de volonté des deux côtés du Rhin pour arriver à trouver un accord, et ce non seulement sur le dossier de la PAC. Le 40e anniversaire du Traité de l'Elysée sera très certainement l'occasion de rappeler l'importance du couple franco-allemand, et peut-être également de relancer le fameux moteur. Mais il ne pourra suffire à lui seul à écarter les divergences entre les deux pays. S'ils veulent notamment arriver à trouver une position commune au sein de la Convention sur l'avenir de l'Europe, comme ils s'y sont récemment engagés à Schwerin, le chancelier allemand et le président français devront non seulement mettre en place des groupes de travail communs et se rencontrer régulièrement ; ils devront également reconnaître que l'Europe est désormais une affaire intérieure commune, et ne relève plus seulement de la politique étrangère.
[1] Progamme électoral 2002-2006 du parti social-démocrate, p. 11.

[2] Ibid., p. 17.

[3] Risiko Deutschland. Krise und Zukunft der deutschen Politik, Cologne, 1994.

[4] Ibid., p. 38.

[5] « Vom Staatenverbund zur Föderation – Gedanken über die Finalität der europäischen Integration », discours prononcé le 12 mai 2000 à l'université Humboldt de Berlin.

[6] Discours prononcé devant le Parlement européen le 12 janvier 1999; extraits reproduits dans la Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13 janvier 1999, p. 10.

[7] Cité par Ph. Ricard, « Le gouvernement allemand est pour, M. Stoiber contre», Le Monde, 12 juillet 2002.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
Versions disponibles
L'auteur
Claire Demesmay
Dirige le programme franco-allemand de l'Institut allemand de politique étrangère (DGAP) à Berlin.
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