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Synthèse n°72

La Biélorussie : blâmée à l'ouest, convoitée à l'est

La Biélorussie : blâmée à l'ouest, convoitée à l'est
06/01/2003
Pour la seconde fois depuis l'indépendance du pays, les autorités biélorussiennes sont soumises à une interdiction de territoire dans les pays membres de l'Union européenne.

Le 19 novembre 2002, le Conseil des ministres des Affaires étrangères de l'Union européenne (UE) a décidé, à quatorze voix contre une, d'interdire l'accès de son territoire au président Loukachenka et à sept hauts fonctionnaires [1] pour cause de violations multiples des droits de l'Homme. Cette décision fait suite à l'éviction progressive du groupe de conseil et d'observation de l'OSCE à Minsk dont la dernière ressortissante étrangère s'est vu refuser le renouvellement de son visa à la fin du mois d'octobre dernier.

En juillet 1998, les ministres des Affaires étrangères de l'UE avait déjà adopté une résolution interdisant le droit d'entrée dans les Etats membres à près d'une centaine de hauts fonctionnaires biélorussiens. Cette interdiction faisait suite au rappel dans leurs pays des ambassadeurs américain et européens sommés de quitter précipitamment leurs résidences situées dans le complexe de Drazdy près de Minsk. Le retour des ambassadeurs six mois plus tard, fondé sur une série de négociations, n'a pourtant pas entraîné un assouplissement du régime biélorussien. De même, les présentes sanctions européennes n'ont conduit qu'à un léger infléchissement de la politique extérieure biélorussienne. Si elles ont incité le président Loukachenka à se retourner vers son partenaire russe qui devient de plus en plus exigeant, elles ont aussi permis aux autorités biélorussiennes d'imposer leurs conditions à l'ouverture d'une nouvelle mission de l'OSCE à Minsk.

Les dirigeants biélorussiens semblent animés par une stratégie récurrente qui consiste à pousser les organisations européennes à prendre des mesures drastiques à leur égard afin, ensuite, de se montrer fair-play. La moindre concession de la part du régime biélorussien est alors accueillie favorablement à l'Ouest et permet, en dernier ressort, de renforcer les pratiques autoritaires tant au plan intérieur qu'au niveau de la politique étrangère. Le développement de l'Union avec la Russie et l'intensification des relations avec certains Etats du Moyen-Orient s'expliquent, en effet, par l'anti-occidentalisme prononcé du président Loukachenka.

1. Les revirements à propos de la mission de l'OSCE à Minsk



La création du groupe de conseil et d'observation de l'OSCE à Minsk en février 1998 avait pour objectif de ramener la Biélorussie dans le giron des institutions européennes suite au durcissement de leur position à l'égard de ce pays après le référendum de 1996. Le groupe de l'OSCE avait également pour mission de rétablir le dialogue entre les autorités biélorussiennes et l'opposition écartée des institutions politiques du pays après ce même référendum. C'est par son intermédiaire que devaient être négociés des accords sur la tenue d'élections démocratiques et sur l'accès de tous les partis politiques aux médias d'État. Après plusieurs mois de tergiversations, le président Loukachenka refusa, en dernière instance, toute concession vis-à-vis de l'opposition. Cette attitude conduit, notamment, à la démission du représentant de la délégation gouvernementale auprès de l'OSCE en novembre 1999. Le refus du dialogue par les autorités biélorussiennes a entraîné une modification du rôle du groupe de l'OSCE qui, tout en maintenant ses relations avec l'administration et le parlement, a continué de travailler avec l'opposition. Elle fut notamment à l'initiative d'un groupe d'observateurs indépendants lors des différentes échéances électorales à partir de 1999.

Les autorités, et le président en personne, ont alors critiqué de manière de plus en plus virulente la mission de l'OSCE, accusée d'organiser une conspiration contre le régime biélorussien en partenariat avec l'opposition. Au moment de quitter son poste en décembre 2001, le responsable de la mission, Hans Georg Wieck, fut l'objet de plusieurs accusations publiques par le président. Sommée de changer son mandat par le gouvernement biélorussien, la mission de l'OSCE travaillait de plus en plus difficilement jusqu'à ce que les ressortissants étrangers se voient refuser, un à un, la reconduction de leurs visas et de leurs accréditations. C'est dans ces conditions qu'en octobre 2002, la dernière diplomate de la mission quitta Minsk. Le gouvernement biélorussien demandait depuis plusieurs semaines la fermeture de la mission en raison de ses "ingérences dans les affaires politiques intérieures du pays".

L'interdiction d'entrée sur le territoire de l'espace de Schengen, adoptée par l'Union européenne à l'encontre de 8 personnalités politiques, a provoqué une réaction immédiate de la part des autorités biélorussiennes qui se sont dites prêtes à entamer des négociations avec l'OSCE sur le mandat de sa mission à Minsk. C'est pour cette raison que le Portugal, qui assurait la présidence de l'OSCE, n'avait pas voté la sanction de l'UE invoquant le risque de rupture de tout contact entre cette organisation et la Biélorussie.

Au terme de trois semaines de négociations, les dirigeants biélorussiens et les responsables de l'OSCE se sont mis d'accord sur l'ouverture d'un bureau de l'OSCE à Minsk à partir du 1er janvier 2003. Même si cet accord laisse penser que le régime biélorussien est prêt à faire des concessions, le mandat de la mission est moins politisé et plus conciliant qu'auparavant ; comme le souhaitaient les autorités biélorussiennes. Le bureau de l'OSCE doit, en effet, "aider le gouvernement biélorussien à promouvoir la construction des institutions, à consolider l'Etat de droit et à développer des relations avec la société civile". Elle doit aussi "aider le gouvernement à développer les activités du pays en matière d'économie et d'environnement".

Une fois l'accord signé, les autorités biélorussiennes indiquaient que la contre-partie logique à leur bonne volonté était la levée immédiate de l'interdiction de visa adoptée par les Etats européens un mois auparavant. Cette attitude prouve que les dirigeants biélorussiens adoptent une stratégie, à l'égard des institutions européennes et internationales, qui relève davantage du chantage que de la négociation. Leur objectif n'est pas tant de se conformer aux principes prônés par ces institutions, dont la mise en œuvre est assimilée à de l'ingérence, que d'amener les dites institutions à respecter les choix politiques du pays. Les dirigeants biélorussiens ont, ainsi, obtenu la fermeture définitive de l'ancienne structure de l'OSCE à Minsk permettant à Sovetskaïa Belorussia, le quotidien officiel de l'Administration présidentielle, d'affirmer que, ce faisant, l'OSCE reconnaissait les torts que lui imputait la partie biélorussienne.


2. La Biélorussie au ban de l'Union européenne et du Conseil de l'Europe



La nouvelle sanction européenne n'est que le révélateur de la dégradation continue des relations entre la Biélorussie et les institutions européennes. En janvier 1997, suite au référendum de novembre 1996 que le Parlement européen qualifie "d'authentique coup d'Etat" dans son dernier rapport, le statut d'invité spécial du pays au Conseil de l'Europe a été suspendu. Alors qu'il a stoppé l'accord de partenariat et de coopération avec la Biélorussie dès 1996, le Conseil de l'Union européenne affirmait, de son côté, en septembre 1997, son refus de reconnaître la nouvelle Constitution et le Parlement biélorussien dans sa nouvelle composition. L'isolement de la Biélorussie s'est aussi renforcé suite à la crise diplomatique de juin 1998 qui a gelé un certain nombre de projets bilatéraux tant dans le domaine politique, économique que culturel. Depuis lors, les organisations européennes demandent la tenue d'élections libres et démocratiques auxquelles le président Loukachenka ne veut pas se plier. Les différentes organisations européennes ont, ainsi, unanimement condamné le déroulement de l'élection présidentielle de septembre 2001 tout en acceptant de revoir leur stratégie à l'égard de la Biélorussie qui révèle que l'isolement n'est qu'un faible rempart à la dictature.

Dans un rapport adopté en septembre 2002, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe réitérait son refus de reconsidérer la question d'accepter la Biélorussie en son sein, pas même comme invité spécial, en raison des déficits démocratiques dans ce pays. Elle reconnaissait, toutefois, la nécessité de maintenir un dialogue avec la Biélorussie et s'opposait ainsi à son isolement en Europe : elle demandait la poursuite et le développement de la coopération, notamment au niveau parlementaire, dans le but de promouvoir les réformes démocratiques par l'intermédiaire d'un dialogue politique. De son côté, le Parlement européen qui s'était engagé en 1999 à élaborer un rapport afin de contribuer à l'amélioration des relations entre l'UE et la Biélorussie et de pouvoir conclure un accord d'association risque d'être perturbé par les récents évènements.

Au moment où l'UE adoptait ses mesures de sanction à l'égard de la Biélorussie, la Commission des Affaires étrangères du Parlement européen discutait d'un projet de rapport intitulé "sur les relations entre l'UE et la Biélorussie : vers un futur partenariat" et qui doit passer au vote en février prochain. Ce rapport, sorte de nouveau départ, se veut paradoxalement à la fois critique à l'égard du régime et déterminé quant à l'engagement politique de l'Union dans le pays. Le rapport évoque la "dégradation de la situation de la démocratie", "l'engagement sur la voie d'un régime autoritaire teinté de dictature où les libertés sont apparentes", "le harcèlement contre l'opposition", "l'élimination de ceux qui font entendre une voix critique" en référence aux disparitions d'opposants en 1999 et 2000 ; il dénonce également l'existence "d'un système obsolète d'économie centralisée" et "la création d'une structure pyramidale qui contrôle tous les aspects de la vie sociale et politique". Alors que l'UE s'était, jusqu'à présent, montrée très réservée dans son attitude face au régime - contrairement aux Etats-Unis - le présent rapport estime "utile et nécessaire de renforcer les contacts avec les forces du progrès […] ainsi qu'avec les partis de l'opposition démocratique en leur apportant aide et soutien". Cette disposition, si elle venait à être entérinée, pourrait mettre à mal les relations de l'UE avec le régime biélorussien, si hostile à toute forme d'intervention étrangère dans les affaires politiques du pays.

Les évènements à venir auront, sans conteste, une incidence sur la révision de la stratégie de l'UE vis-à-vis de la Biélorussie tant sur un plan strictement bilatéral que dans le cadre du projet "Initiative nouveaux voisins (Ukraine, Biélorussie, Moldavie)" engagé par le Conseil de l'UE en novembre 2002 dans la perspective de l'élargissement.

A ce titre, le projet du Parlement européen exprime "ses préoccupations au sujet de l'isolement croissant dans lequel la Biélorussie s'enfonce du fait de la dérive autoritaire et anti-démocratique de son président, ce qui pourrait faire de ce pays un foyer d'instabilité et de troubles pour l'ensemble de la région". Il affirme, en effet, qu'un "gel des relations est peu souhaitable, eu égard à l'importance de ce pays pour l'UE et pour la stabilité dans la région". Or, comme le font remarquer certains opposants qui se demandent si la nouvelle stratégie de l'UE ne va pas se traduire par un infléchissement de ses exigences, l'isolement de la Biélorussie est moins le produit de la politique européenne que le résultat d'une politique biélorussienne autoritaire et réfractaire à toute initiative qui n'émanerait pas de son président.


3. La Russie : un partenaire fidèle mais de plus en plus exigeant



Moins d'une semaine après la décision de l'UE d'interdire l'entrée de hauts fonctionnaires biélorussiens sur son territoire, le président Loukachenka s'est rendu en visite officielle à Moscou sur invitation de son homologue russe. Si cette invitation est un moyen pour A. Loukachenka de montrer que le soutien russe lui est acquis en dépit de ses revers au niveau européen et international, elle est aussi une manière pour le président russe de profiter de l'occasion pour imposer ses vues sur les relations russo-biélorussiennes.

Depuis l'été dernier, celles-ci s'étaient particulièrement détériorées en raison d'un coup de force de V. Poutine qui souhaitait prendre ses distances par rapport au dictateur biélorussien et l'empêcher d'être l'instigateur permanent et impromptu de propos fantasques quant à l'avenir de l'Union russo-biélorussienne. Les principaux accords régissant cette Union furent, en effet, lors de la seconde présidence de B. Eltsine, plus cléments, face aux envolées idéologiques du président biélorussien.

Le 14 août 2002, suite à un sommet entre les deux chefs, V. Poutine, qui accepte mal de devoir continuellement marchander avec un pays qui ne pèse que 3% du commerce extérieur de la Russie, a choisi de provoquer son homologue biélorussien en proposant un scénario extrême d'intégration entre les deux pays.

Sans en avoir préalablement averti A. Loukachenka, le président russe a, en effet, évoqué la possibilité de l'absorption dans la Fédération de Russie d'une Biélorussie démantelée en sept régions administratives. Afin d'ancrer sa proposition dans le concret, V. Poutine a même avancé un échéancier précis : consultations référendaires dans les deux pays en mai 2003, élection d'un Parlement unique en décembre 2003 et élection d'un chef d'Etat unique au printemps 2004. Le passage à l'union monétaire devait lui aussi se faire à marche forcée, pour le 1er janvier 2004 et non pour le 1er janvier 2005.

Le président russe a également suggéré un deuxième scénario d'intégration sur le modèle de l'Union européenne alors qu'A. Loukachenka se contentait de prôner la poursuite de la troisième variante d'intégration conforme aux anciens accords. De retour à Minsk, les réactions du président biélorussien, qui se présentait désormais comme le garant de l'intégrité nationale de la Biélorussie, ont été virulentes : il a qualifié les propositions de V. Poutine "d'inadmissibles" et "d'insultantes pour tout son peuple" en soulignant que la "souveraineté n'était pas une valeur commerciale". Lors d'une visite au Daguestan, il a déclaré : "même Lénine et Staline ne sont pas allés aussi loin dans le projet de dissolution de la Biélorussie, pour en faire une simple partie de la Russie ou de l'Union soviétique".

Cet épisode semblait fort loin, le 27 novembre 2002, lors de la visite officielle à Moscou d'A. Loukachenka qui se retournait vers son allié russe comme pour oublier ses déboires avec ses interlocuteurs occidentaux. Du point de vue de l'Union, la rencontre entre les deux chefs d'Etat ne semble pas avoir produit d'avancées réelles si ce n'est l'approbation de la composition de la commission inter-gouvernementale en charge de la rédaction d'un Acte constitutionnel de l'Union. Mais, selon les observateurs locaux, l'idée d'un gouvernement supranational de l'Union tel qu'il fut élaboré avec B. Eltsine serait enterrée à jamais, et V. Poutine chercherait plutôt à prendre le contrôle de l'économie biélorussienne.

Lors de la conférence de presse à l'issue de la rencontre, le président russe a, en effet, indiqué que 80% des discussions avaient été consacrées à des questions économiques. Bien que celles-ci ne furent pas entièrement dévoilées, les interventions du président biélorussien sur l'ouverture du capital d'entreprises biélorussiennes à la Russie sont significatives.

Aussi, peu de temps avant son départ pour Moscou, le président faisait voter par le Parlement biélorussien un amendement retirant la société Beltransgaz, gérant principal des gazoducs de Biélorussie, de la liste des entreprises exclues de la privatisation.

Les démêlés du président biélorussien avec les institutions européennes semblent ainsi avoir précipité la résolution du contentieux gazier entre la Russie et la Biélorussie tout en permettant, encore un peu plus, l'entrée du capital russe dans les entreprises biélorussiennes.

L'accord conclu entre les délégations russe et biélorussienne en décembre dernier révèle l'état du marchandage économique entre les deux pays. En octobre 2002, le groupe russe Gazprom décidait unilatéralement de réduire de 50% ses livraisons de gaz à la Biélorussie en raison d'une dette accumulée de 215 millions de dollars. Le président biélorussien qualifia cette décision de "terrorisme économique politiquement motivé". Mais une fois que Gazprom fut assuré d'obtenir des parts dans la société Beltransgaz un accord prévoyant l'approvisionnement à la Biélorussie de 18,5 milliards de mètre cubes en gaz en 2003 – dont plus de la moitié sera livrée à un tarif préférentiel - fut signé.

Le facteur biélorussien est, en effet, un enjeu économique important pour la Russie et, notamment, pour Gazprom dans son projet d'expansion à l'Ouest. Quant à A. Loukachenka, les grandes entreprises industrielles semblent être sa seule monnaie d'échange pour s'assurer le soutien politique de la Russie.

Selon certains opposants, la docilité inhabituelle du président biélorussien vis-à-vis du chef d'Etat russe prouve son intention d'obtenir la caution du Kremlin face à son projet de briguer un troisième mandat.

Dans son récent projet de rapport, le Parlement européen souligne la dépendance économique de la Biélorussie à l'égard de la Russie et envisage de se tourner vers celle-ci pour qu'elle "favorise les progrès de la Biélorussie sur la voie de la démocratie".

Or, comme le font remarquer plusieurs observateurs, la Russie n'est pas nécessairement un modèle de démocratie à privilégier dans la région ce qui suppose, par ailleurs, que son statut de membre du Conseil de l'Europe dépend, à la différence à la Biélorussie, de la clémence des Européens à son égard. Quant à sa possible influence sur la politique d'A. Loukachenka, elle pourrait être interprétée par les autorités russes comme une acceptation de fait de l'UE en faveur d'une prise de contrôle économique de la Biélorussie par la Russie pouvant conduire, à terme, à une absorption du pays telle qu'elle fut prônée par V. Poutine l'été dernier.

Il s'agit alors de se demander si les démêlés du président biélorussien avec les institutions européennes ne profitent pas, en dernier ressort, à la Russie, qui est déjà présentée comme un "partenaire essentiel" dans le projet "Initiative nouveaux voisins" de l'UE, accentuant ainsi d'autant plus la marginalité de la Biélorussie dans l'espace européen.
[1] Le Premier ministre, le chef de l'Administration présidentielle, le chef du KGB, les ministres des Affaires étrangères, de la Défense, de la Justice et de l'Intérieur
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Alexandra Goujon
Maître de conférences à l'Université de Bourgogne - Enseigne également à l'Institut d'études politiques de Paris (Sciences Po).
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