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Synthèse n°73

La présence Allemande en Europe centrale :
Rencontre d'intérêts ou politique de conquête ?

La présence Allemande en Europe centrale :
Rencontre d'intérêts ou politique de conquête ?
11/01/2003
« L'Europe centrale, qu'on l'appelle Zentraleuropa ou Mitteleuropa, ne sera pas une Europe allemande, si considérables que soient le capital et le tissu de relations que l'Allemagne entretient avec ses voisins. »

G. Konrád, Die Erweiterung der Mitte. Europa und Osteuropa am Ende des 20. Jahrhunderts, 1999, p. 19.

Depuis la chute du rideau de fer, l'Allemagne ne cesse d'accroître sa présence économique, politique et culturelle dans les pays d'Europe centrale, en particulier dans les pays du groupe de Visegrad (PGV) : Pologne, République tchèque, Hongrie et Slovaquie.

Aujourd'hui, non seulement l'Allemagne constitue le premier partenaire commercial des pays d'Europe centrale, souvent loin devant les autres Etats de l'Union, mais elle est également leur partenaire politique le plus important, considéré comme le plus fiable. La diplomatie allemande ne fait pas mystère de son intérêt stratégique pour ces pays, qui en retour la considèrent comme le meilleur avocat de leur intégration dans les structures européennes et atlantiques. En outre, grâce à une politique culturelle dynamique, les échanges scolaires et universitaires entre l'Allemagne et les pays d'Europe centrale sont nombreux. A la fois cause et conséquence de ces relations privilégiées, l'allemand se situe parmi les langues étrangères les plus parlées et les plus enseignées dans les PGV, avec une tendance à la hausse. [1]

Dans un tel contexte, certains craignent que la vieille thèse de l'hégémonie allemande « naturelle » en Europe centrale ne finisse par se concrétiser  [2] - le choix de Berlin comme capitale, déplaçant le centre de gravité de l'Allemagne en Europe, n'a d'ailleurs fait qu'exacerber cette crainte. Alors que la République de Bonn a toujours insisté sur son ancrage à l'ouest et fait preuve de réserve quant à sa politique étrangère, la République de Berlin est-elle en train de renouer avec une politique de regermanisation des PGV ? L'(omni)présence allemande en Europe centrale dissimule-t-elle un quelconque esprit de conquête, qui au xxie siècle passerait plutôt par l'économie que par les armes ?

1. La domination économique et commerciale de l'Allemagne



En termes économiques et commerciaux, la présence allemande en Europe centrale peut difficilement ne pas être qualifiée de dominante. Dans la dernière décennie, l'Allemagne a en effet repositionné son économie sur ses régions frontalières. Concernant à la fois les échanges, les investissements directs et la sous-traitance de façonnage, elle est devenue le principal partenaire des pays du groupe de Visegrad, précédant ses concurrents d'une large distance.

Bien que les échanges de marchandises entre l'Allemagne et les PGV se soient développés plus lentement à partir de 1996-97 - après une croissance très rapide dans la première moitié des années 1990 -, ils restent aujourd'hui importants et, surtout, en évolution positive ; ne serait-ce qu'entre 1997 et 1998, ils ont augmenté de 19%, soit trois fois plus rapidement que les échanges entre l'Allemagne et le reste du monde. Avec des chiffres en permanente hausse, l'Allemagne assure entre un quart et un tiers des exportations vers l'Europe centrale. Plus largement, ses exportations vers l'ensemble des pays d'Europe centrale et orientale (PECO) ont atteint un niveau tel que depuis quelques années, elles représentent un volume aussi élevé que ses exportations vers les Etats-Unis (près de 10% de ses exportations totales).

De même, le poids de l'Allemagne dans les exportations des PGV a lui aussi augmenté, pour désormais atteindre 30% en moyenne (jusqu'à 40% pour la République tchèque). Dans la plupart des cas, l'Allemagne représente ainsi le plus important importateur, bien avant la France, l'Italie ou même les Etats-Unis. A noter qu'en termes de valeur unitaire des produits échangés, les PGV sont encore en fort déficit commercial vis-à-vis de l'Allemagne : alors que celle-ci exporte majoritairement des machines et des produits électroniques, à forte valeur ajoutée, elle importe essentiellement des matières premières et des produits de consommation courante - mais de plus en plus également des services, dans le domaine du tourisme, du nettoyage, etc. [3]

Si l'Allemagne a pu, en dix ans, acquérir un poids aussi considérable dans les économies d'Europe centrale, c'est en grande partie grâce à ses nombreux investissements directs.

Profitant d'un utile réseau d'organismes d'information et de conseil dans les PECO, ainsi que d'aides financières publiques créées pour répondre aux évolutions de l'autre Europe [4], les entreprises allemandes ont très vite réagi à l'ouverture de ces nouveaux marchés, participant largement au processus de privatisation et de réorganisation économique.

Aujourd'hui, l'Allemagne est le premier investisseur en Hongrie (34% de l'ensemble des investissements directs étrangers), en République tchèque (26%), en Slovaquie (25%) et d'après certains chiffres en Pologne (13%) [5], suivie dans un ordre variable des Pays-Bas, de l'Autriche, des Etats-Unis et de la France.

Pour comparaison, les investissements allemands dans les PECO ont été en 1998 environ quatre fois plus élevés que les investissements français, et ont représenté pratiquement la moitié des investissements directs des pays de l'UE réunis. [6] Ayant surtout été le fait de grandes entreprises telles que Deutsche Telekom, Volkswagen, RWE ou HypoVereinsbank, les investissements directs de l'Allemagne ont été multipliés par vingt en dix ans, aidant les pays destinataires à financer leur déficit extérieur, et à soutenir ainsi la croissance. [7]

Si l'Allemagne s'est si bien implantée dans les économies d'Europe centrale, c'est également parce que ses entreprises y pratiquent largement la sous-traitance de façonnage, beaucoup plus que les autres pays de l'UE. [8] Recourant à une telle stratégie depuis plusieurs décennies afin d'améliorer leur compétitivité au niveau international, celles-ci ont fortement privilégié l'Europe centrale et orientale dès les années 90, au détriment d'autres régions du monde - les PECO représentent aujourd'hui 60% environ de l'ensemble des réimportations allemandes après perfectionnement passif ; parmi eux, les pays du groupe de Visegrad sont les mieux représentés - tout particulièrement la Pologne -, rendus intéressants par le faible coût de la main d'œuvre, ainsi que par leur grande proximité géographique, qui garantit des délais de livraison très courts. [9]

La position de l'Allemagne en Europe centrale explique d'ailleurs en partie qu'elle représente aujourd'hui plus de la moitié des réimportations de l'UE après perfectionnement passif en provenance de ces pays. [10]

Pour ces différentes raisons, les économies d'Europe centrale sont fortement dépendantes de la première puissance économique d'Europe. Le fait que le capital allemand ait pénétré l'ensemble des secteurs et contrôle les plus stratégiques d'entre eux sur le plan politique, telles que la presse à grand tirage et l'édition, ajoute d'ailleurs un aspect politique et social à cette dépendance économique. [11]

Cependant, l'Allemagne est loin d'être le seul acteur économique de taille en Europe centrale. Pour ne parler que des investissements, on ne saurait compter sans les Américains ni, dans une moindre mesure, sans les Néerlandais, les Italiens, les Français ou les Japonais. [12] En outre, si les PECO restent les principaux partenaires des firmes allemandes pour la sous-traitance de façonnage, une nouvelle évolution se dessine depuis le milieu des années 90, avec un déplacement des ateliers de production vers les Balkans et la CEI. [13] Ainsi, la position dominante de l'Allemagne dans la région ne saurait être confondue avec une quelconque situation d'hégémonie.

Si les relations économiques et commerciales entre l'Allemagne et les PGV sont aujourd'hui privilégiées, elles n'ont rien d'exclusif, ni pour l'une ni pour les autres, et sont en outre en constante évolution en fonction de l'intérêt de chacun des partenaires.


2. La consolidation de la stabilité régionale : un intérêt européen



Loin de correspondre à une quelconque volonté de conquête, la présence allemande en Europe centrale répond à un besoin fondamental, qui n'est d'ailleurs pas celui de la seule Allemagne : celui de stabiliser une région encore fragile sur le plan économique, social et politique, avec laquelle elle partage une grande partie de sa frontière.

L'Allemagne a en effet intérêt, d'une part à ce que les marchés de ces pays soient consolidés - en tant que deuxième puissance exportatrice au monde ; d'autre part à ce que son environnement géopolitique soit sûr. [14] Voilà pourquoi, depuis dix ans, Berlin affirme sa volonté de stabiliser l'Europe centrale. Il n'y a là aucune visée idéologique, tout juste une politique pragmatique qui consiste à « exporter la stabilité vers l'Est pour ne pas avoir à importer demain de l'instabilité à l'Ouest » [15].

Pour commencer, l'Allemagne cherche à agir sur le cadre socio-économique des PGV et plus largement des PECO - l'une des clefs de la stabilité d'un pays -, de façon à ce qu'il devienne celui d'une économie sociale de marché proche du modèle allemand, reposant à la fois sur la concurrence et la justice sociale.

Pour cela, l'accent est mis sur la formation continue des jeunes cadres, grâce à des programmes majoritairement financés par les autorités publiques allemandes - c'est notamment le cas en Hongrie -, mais aussi sur le conseil ; essentiellement fourni par les ministères allemands du travail et de la famille, celui-ci contribue entre autres à l'élaboration d'une administration moderne ou à la réforme du droit du travail dans les PGV - la Pologne est particulièrement concernée par cette formule.

Les fondations politiques allemandes participent elles aussi à ce mouvement de réaménagement, notamment en organisant des manifestations sur d'importants sujets socio-économiques, tels que le système des retraites ou le rôle des syndicats [16].

Parallèlement, l'Allemagne cherche à consolider les structures démocratiques et la participation politique des citoyens en Europe centrale. C'est là encore aux fondations politiques, et dans une moindre mesure aux Instituts Goethe, que revient principalement cette mission de stabilisation de la région, dans son aspect cette fois-ci politique : ceux-ci travaillent à l'intériorisation du pluralisme par les citoyens et - pour les fondations - soutiennent des partis démocratiques encore jeunes, souvent confrontés à des forces nationalistes qui cherchent à tirer profit des tensions sociales.

Pour l'essentiel, leur stratégie consiste à organiser des rencontres bilatérales entre acteurs politiques et à informer politiciens et citoyens sur les questions liées à la démocratie et à la société civile - culture politique, résolution pacifique des conflits, ou encore respect des minorités -, ainsi qu'à la politique européenne. [17] Grâce à un vaste réseau dans les PGV, l'influence des fondations et des Instituts Goethe est loin d'être négligeable.

Outre ce travail de terrain, effectué sur le long terme par des organismes autonomes - avec un financement en partie public -, la stratégie allemande pour sortir les PECO de la zone grise passe essentiellement par la diplomatie. S'inspirant de sa propre expérience, acquise après la deuxième guerre mondiale, Berlin considère que le moyen le plus efficace de stabiliser l'Europe centrale consiste à l'européaniser, c'est-à-dire à l'arrimer aux structures européennes, voire plus généralement occidentales. Tablant sur la prospérité, le partage de la souveraineté et le règlement pacifique des conflits, la diplomatie allemande s'est rapidement fixé pour priorité d'élargir à l'est l'UE ainsi que l'OTAN [18], et fut même la première à intervenir en faveur de l'adhésion des PECO à l'UE, avant même que ne soit réalisée la réunification allemande.

Depuis, elle s'est constamment engagée pour un élargissement rapide et réussi, qui fut d'ailleurs l'un des points forts de la présidence allemande de l'UE en 1994 et 1999, et qui lui vaut jusqu'à aujourd'hui la reconnaissance des nouveaux membres de l'OTAN et des futurs membres de l'UE.

Ajoutons que la stabilité que vise la diplomatie allemande en Europe centrale n'est pas seulement de nature économique, social et politique, mais également militaire - comme le montrent les nombreux accords de coopération conclu entre l'Allemagne et ses voisins dans les domaines juridique et policier. Face à la situation de l'Allemagne au centre de l'Europe, liée à de potentiels conflits, l'ancrage des PECO à l'ouest représente pour Berlin un nouveau gage de sécurité. [19] L'entrée de la Pologne et de la République tchèque dans l'OTAN fut dans ce sens un premier pas, grâce auquel l'Allemagne a perdu son statut sensible de zone frontalière pour acquérir une position centrale beaucoup plus avantageuse. Un pas supplémentaire sera effectué lors de l'adhésion à l'UE des pays du groupe de Visegrad, qui à l'avenir pourraient plus ou moins faire « figure de tampon qui endigue l'afflux en Allemagne des réfugiés, des immigrants, des membres d'associations criminelles internationales et ainsi de suite » [20].


3. L'Allemagne et les pays d'Europe centrale sur la voie d'une confiance mutuelle



Ce qui pose problème et vient quelques peu déranger ce schème de bonne entente dans une région stabilisée, c'est la méfiance dont témoigne encore parfois la population en Europe centrale vis-à-vis de l'Allemagne et des Allemands, tout particulièrement dans les pays du premier cercle concentrique.

En Pologne et en République tchèque, il existe sans conteste une peur latente qui reflète les « ombres du passé » [21] et qui se focalise sur la question des deutsche Vertriebene, ces Allemands expulsés après la Seconde Guerre mondiale des territoires qu'ils occupaient en Pologne, République tchèque et Hongrie occidentale, et qui aujourd'hui risqueraient selon certains d'exiger réparation - on a vu l'intensité de cette peur avec l'affaire des décrets Benes, qui en 2002 a envenimé les relations germano-tchèques pendant plusieurs mois. On le voit aussi à l'attitude des gouvernements en Europe centrale, qui ont dans l'ensemble tendance à rechercher des contrepoids à l'Allemagne en développant des partenariats avec d'autres pays européens, ainsi qu'avec les Etats-Unis.

Bien consciente de ce problème de confiance, la diplomatie allemande tient à rassurer ses voisins orientaux et multiplie pour ce faire les entreprises de normalisation, voire de séduction - dont fait aussi partie le soutien à leur intégration européenne

Cela vaut tout particulièrement pour la Pologne, qui n'a pas vraiment oublié les tentatives allemandes pour nier son existence à plusieurs reprises dans le passé : après avoir, en 1992, signé avec elle un traité confirmant l'emplacement de la frontière germano-polonaise (Grenzbestätigungsvertrag), l'Allemagne a reconnu en 1994 sa responsabilité dans les souffrances de la population polonaise durant la guerre (discours du Président Herzog à l'occasion du cinquantième anniversaire du soulèvement de Varsovie). Mais la politique de réconciliation engagée par l'Allemagne va au-delà de ce simple message adressé au voisin polonais. Parmi plusieurs mesures, l'initiative la plus ambitieuse et la plus remarquée fut la création par le gouvernement et l'industrie allemands d'un fonds « Mémoire, responsabilité, avenir», destiné à indemniser à partir de 2001 les victimes du nazisme en dehors des frontières de la République. Malgré les critiques qui lui furent adressées pour son aspect médiatique, cette mesure va incontestablement dans le bon sens et peut contribuer à apaiser peurs et ressentiments.

Dans son autre dimension, la politique de rapprochement entre l'Allemagne et ses voisins orientaux consiste à développer chez les populations d'Europe centrale le sentiment d'une communauté d'intérêt, condition indispensable à un bon partenariat.

En 1992, l'Allemagne a ainsi conclu avec la Pologne, l'ancienne Tchécoslovaquie et la Hongrie un traité de voisinage qui définit les modalités juridiques de leur « vie commune », et qui n'est pas sans rappeler le traité de l'Elysée signé trente ans plus tôt par la France et l'Allemagne. Dans le cas de la Pologne, le traité a débouché sur une série d'importantes institutions germano-polonaises - office germano-polonais pour la jeunesse, commission gouvernementale germano-polonaise, université européenne à Francfort/Oder -, qui seront probablement à même de rapprocher au quotidien les deux peuples, comme elles l'ont fait pour Français et Allemands. Dans le cas de la République tchèque et de la Slovaquie, une autre formule a été retenue : une commission d'historiens composée de représentants des trois pays a été créée pour évaluer le passé commun à leur peuple et, en 1997, un fonds d'avenir germano-tchèque a vu le jour, servant à financer des projets d'intérêt communs.

Si, pour regagner la confiance de ses partenaires, Berlin table sur les relations bilatérales, notons qu'il joue également la carte du multilatéralisme, dans la pure tradition de la République de Bonn. Lorsque l'Allemagne soutient les PECO - en mobilisant les programmes européens de développement, en intégrant la diplomatie européenne lors des procédures d'adhésion, etc. -, c'est en effet beaucoup moins en tant qu'Etat national indépendant qu'en tant que membre de l'UE ou de l'OTAN, c'est-à-dire au nom de structures dans lesquelles ces pays aspirent à entrer. Relayée par l'Union, sa politique a non seulement l'avantage d'être moins coûteuse, mais aussi et surtout d'être perçue comme étant moins hégémonique. Par ce moyen, l'Allemagne fournit en quelque sorte elle-même un contrepoids à sa propre puissance. Espérons qu'elle contribuera ainsi à dissoudre l'ombre de la Mitteleuropa qui plane sur l'élargissement de l'Union.
[1] L'Allemagne consacre pratiquement un quart de son budget de soutien à la langue allemande à l'Europe centrale et orientale. L'allemand est majoritairement enseigné comme première langue étrangère en Hongrie (avec l'anglais) et en Slovaquie ; comme deuxième langue étrangère notamment en République tchèque, en Pologne, en Slovénie, en Roumanie. Ces dernières années, le nombre de personnes qui apprennent l'allemand dans les Instituts Goethe à l'étranger a eu tendance à augmenter. (Statistiques sur la place de l'allemand dans le monde, Goethe Institut - Inter Nationes e.V., Munich, 2002)

[2] Cette thèse a été développée au xixe par Friedrich Nauman (1860-1919). Elle a débouché dans la première moitié du xxe siècle sur le projet de Mitteleuropa, visant à établir un ordre européen sous domination allemande.

[3] Statistiques du ministère des Affaires étrangères allemand. www.auswaertiges-amt.de (consultation 21.12.2002)

[4] Ces organismes ont pour mission de conseiller les entreprises, notamment les PME, dans le domaine juridique, mais aussi de les aider à trouver des partenaires et à les contacter. Sur ce point, voir F. Boudier-Bensebaa, « Les enjeux économiques de l'Allemagne en Europe centrale », Allemagne d'aujourd'hui, n° 156, avril-juin 2001, p. 86.

[5] Officiellement, la France est depuis 2000 le premier investisseur en Pologne, grâce notamment aux récents investissements de France Télécom, Vivendi, Auchan, Carrefour et Casino. L'Agence polonaise pour l'investissement étranger ne comptabilisant que les investissements supérieurs à un million de dollars, elle ne tient pas compte des nombreux investissements de PME allemandes, qui selon le ministère des Affaires étrangères allemand placent l'Allemagne au premier rang des investisseurs.

[6] L. et F. Toubal, « Le capital étranger en Europe central et orientale. Déterminants et impacts », Le courrier des pays de l'Est, n° 1013, mars 2001, p. 57.

[7] J.-J. Boillot et Y. Lepape, « La zone Allemagne vue des PECO », Revue Elargissement, n° 25, 27 mars 2001, p. 2.

[8] Sur cette question, voir l'article de F. Boudier-Bensebaa et H. Brezinski, « La sous-traitante de façonnage entre l'Allemagne et les pays est-européens », Revue d'études comparatives Est/Ouest, vol. 32, n° 2, juin 2001.

[9] Il s'agit principalement de productions simples, qui nécessitent beaucoup de main d'œuvre et qui parfois sont nuisibles à l'environnement. Les secteurs les mieux représentés sont l'habillement, les produits électriques et la construction automobile. Voir Ibid. ainsi que L. Vorobëa, « La politique de l'Allemagne en Europe centrale et orientale », Allemagne d'aujourd'hui, n° 165, novembre-décembre 2002, pp. 232-233.

[10] F. Boudier-Bensebaa et H. Brezinski, « La sous-traitante de façonnage entre l'Allemagne et les pays est-européens », p. 38.

[11] Sur cette question, voir les craintes de L. Vorobëa, op. cit., p. 233.

[12] S. Martens, « L'Allemagne et l'est européen. Le défi d'une configuration intégrative de l'Europe », Revue d'études comparatives Est/Ouest, vol. 32, n° 3, septembre 2001, p. 25-26.

[13] F. Boudier-Bensebaa et H. Brezinski, op. cit., p. 42

[14] Sur la question de la stabilité en Europe centrale, voir S. Martens, op. cit., pp. 28-34.

[15] S. Martens, avant-propos à son dossier de Problèmes politiques et sociaux. Dossiers d'actualité mondiale, L'Allemagne, l'Autriche et l'espace centre-européen, Paris, La documentation Française, n° 850, 12 janvier 2001, p. 4.

[16] R. Sohns, Internationaler Dialog, note de travail de la Fondation Friedrich-Ebert, section Europe centrale et orientale, automne 2002.

[17] Ibid.

[18] Voir J.-P. Froehly, « La politique étrangère de la République de Berlin : continuité ou nouveau départ ? », Allemagne d'aujourd'hui, n° 156, avril-juin 2001.

[19] W. Schäuble et K. Lamers, « Réflexions sur la politique européenne II. La suite du processus d'unification européenne », Documents du groupe CDU-CSU du Bundestag, Bonn, 3 mai 1999.

[20] L. Vorobëa, op. cit., p. 239.

[21] Ibid., p. 228.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Claire Demesmay
Dirige le programme franco-allemand de l'Institut allemand de politique étrangère (DGAP) à Berlin.
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