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Synthèse n°76

Élargissement : résultats des négociations

Élargissement : résultats des négociations
03/02/2003
Le 13 décembre 2002, le Conseil Européen de Copenhague a rendu ses conclusions, clôturant ainsi les négociations d'adhésion avec 10 pays candidats à l'Union Européenne [1].

Les négociations d'adhésion ont mobilisé l'ensemble des administrations des pays candidats concernés. Chaque pays a négocié individuellement avec la Commission et selon son propre rythme. Un rythme tout de même soutenu. Des rencontres ont eu lieu à plusieurs niveaux, à un rythme trimestriel pour le niveau ministériel et bimestriel pour les chefs négociateurs (les ambassadeurs à Bruxelles). A cela se sont ajoutées les échanges de vues techniques et quasi quotidiens entre fonctionnaires des différents groupes de travail.

En quatre ans, la majeure partie de l'ajustement administratif et juridique est arrivée à son terme.

Les négociations avaient pour but d'harmoniser la législation des pays candidats avec celle de l'Union. Il a également été question du cadre financier de l'élargissement (voir annexe I), de l'agriculture, des fonds structurels ou encore des centrales nucléaires.

D'autres points non moins cruciaux ont été abordés (dérogations à la TVA, avortement, neutralité militaire), traitant de spécificités nationales qu'il convenait de prendre en considération.

1. Agriculture – pêche – chasse



A Bruxelles les 24 et 25 octobre 2002, le Conseil Européen a établi un calendrier progressif pour le versement des aides directes aux agriculteurs des pays d'Europe centrale et orientale. Ce calendrier, intégralement repris à Copenhague, prévoit d'échelonner ces payements sur 11 ans (principe du phasing in). En 2004 25%, 2005 30%, 2006 35%, 2007 40% et 10% de plus chaque année avant d'atteindre les 100% en 2013. Cela pour deux raisons : éviter l'explosion du budget de la PAC et encourager la restructuration des exploitations agricoles.

Cependant, cette démarche n'a pas trouvé un écho favorable parmi les pays candidats qui ont revendiqué une égalité de traitement avec les Etats membres. Ils ont souhaité pouvoir compléter ces financements par des aides nationales.

En réponse à cette requête, la Commission a proposé un système de compléments de financement qui permet d'augmenter les aides agricoles à partir d'autres sources, notamment des fonds de développement rural (fonds européens) et de fonds nationaux. Les compléments pourront atteindre 55 % du taux plein communautaire en 2004, 60% en 2005 et 65% en 2006. Pour une année donnée, 20% de ce complément pourrait être ponctionné sur les fonds de développement rural de chacun des pays. A compter de 2007, les nouveaux membres pourront continuer de fournir un complément de 30 % au-dessus du taux des paiements communautaires, étant entendu que ce complément sera entièrement financé par des ressources nationales. Ce système de compléments modifie sensiblement le principe de phasing in.

En tout état de cause, le solde budgétaire du chapitre agricole (2004-2006) s'approche des 10 milliards d'euros (cf. Annexe I).

Des négociations plus techniques, mais aussi douloureuses ont porté sur les différents quotas de produits agricoles (quota laitier, sucrier, d'isoglucose, de pommes de terre, de tomates, et pour les importations le quota de riz et de bananes).

Afin d'illustrer la difficulté du compromis dans ce domaine et sans vouloir soulever de polémique, notons que la Pologne a dû accepter de réduire sa production laitière de manière notable. Aujourd'hui, à consommation constante, le quota laitier négocié lui permet d'obtenir un équilibre entre sa production et sa consommation internes. Dès lors que sa consommation augmentera, elle devra recourir à des importations de l'Union, alors que son potentiel actuel lui permettrait de combler largement la différence.

Le chapitre agricole, réputé politiquement sensible, a été négocié jusqu'à la dernière minute du Conseil Européen. Les compromis étaient de taille puisqu'il s'agissait d'inclure dans le mécanisme de la Politique Agricole Commune dix nouveaux pays avec des populations rurales notables (Pologne 20%, Lituanie 16%, Lettonie 15%).

De nouvelles appellations contrôlées s'ajoutent à celles déjà existantes en Europe.

La Pologne aura l'exclusivité de la production de la vodka aromatisée à l'herbe de bison et de la "Polish Cherry", une liqueur à la cerise, boissons déjà présentes sur les rayons des magasins européens.

De plus, en accord avec l'annexe VII point C2 du règlement 1493/1999, le nom "vin polonais" est accepté pour des produits fermentés et faits à base de jus de raisin et de moût concentrés. Il ne pourra être en vente que dans la seule Pologne.

En ce qui concerne la Hongrie, la "Pálinka", spiritueux traditionnel à base de fruits (prune ou abricot ou encore cerise) viendra s'ajouter à la liste du règlement n° 1576/89, une attention particulière sera portée à l'orthographe hongroise seule autorisée.

La chasse et la pêche étaient également au programme des négociateurs. Deux pays de la Baltique, l'Estonie et la Lettonie, ont une tradition de la pêche aux harengs et de la chasse du lynx.

A travers certaines adaptations techniques inscrites aux Traités d'Adhésion, la pêche traditionnelle des harengs baltiques de petite taille (dans les eaux traditionnelles de ces pays) sera autorisée dans le but d'une consommation strictement personnelle.

Quant au lynx (Lynx lynx), l'Estonie a été autorisée de maintenir sa chasse. Tenant compte du fait que l'évolution des populations de lynx et de chevreuil sont étroitement liée, ce premier passe, pour une durée de cinq ans, de l'annexe IV (protection stricte) à l'annexe V (espèces nécessitant des mesures de gestion) de la Directive communautaire Habitat n° 1992/43. Une demande similaire de la Lettonie a été rejetée par la Commission.


2. Libre circulation des capitaux



Il s'agit d'une des libertés fondamentales du marché commun européen. Les Etats candidats ont unanimement exprimé le souhait de disposer de périodes transitoires afin d'éviter l'éventuel rachat par des capitaux occidentaux de terres agricoles infiniment moins chères que dans les Etats membres causant ainsi des perturbations sur le marché du foncier agricole.

L'Union Européenne a donc accepté de limiter le flux des capitaux vers les nouveaux membres en leur octroyant une période transitoire de sept ans qui peut être prolongée de trois ans supplémentaires afin de protéger ces marchés.


3. Fonds Structurels



Les Fonds structurels représentent le budget le plus important du cadre financier de l'élargissement. Le projet budgétaire établi en début d'année 2002, a fixé à 25,5 milliards d'euros le volet des aides structurelles. A Bruxelles, en octobre 2002, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont abaissé ce plafond à 23 milliards d'euros. A l'arrivé, le budget final des fonds structurels s'élève à 21,75 milliards d'euros (cf. Annexe I)

Afin de prendre en compte la situation spécifique de plusieurs pays, le Conseil Européen a décidé de libérer des sommes du budget des Fonds Structurels, dont l'utilisation est conditionnée à des projets nationaux préalablement acceptés par la Commission Européenne et à des co-financements par les Etats nationaux. Cette manœuvre permettra aux pays bénéficiaires d'utiliser ces sommes en toute liberté.

Ainsi, la Pologne s'est vue attribuer 1 milliard d'euros (500 millions en 2005 et le reste en 2006), tandis que la République Tchèque a bénéficié de 100 millions d'euros versés en deux parts égales (50 M en 2005 et 50 M en 2006).

L'île de Gozo, petite île située au nord-ouest de l'île de Malte et faisant partie intégrante de la République de Malte, a reçu un traitement favorable lors des négociations. Cette île présente des spécificités économiques et sociales, aussi bien que des handicaps résultant de sa double insularité, de sa fragilité environnementale, de sa population réduite et de ses ressources propres limitées. De plus, le PIB par habitant est nettement inférieur à celui de l'île de Malte.

Malte a donc obtenu que la Commission suive avec attention l'évolution des disparités entre les îles de Malte et de Gozo et que cette dernière bénéficie de mesures spéciales de la Politique régionale communautaire. De plus, si Malte en tant qu'ensemble ne sera plus éligible aux aides régionales, Gozo pourrait toutefois être maintenue dans ce dispositif.


4. Neutralité militaire



Parmi les Etats membres de l'Union Européenne, on compte quatre pays militairement neutre (l'Autriche, la Finlande, l'Irlande, la Suède). Suivant le modèle irlandais, Malte a demandé que soit annexée à son traité d'adhésion une déclaration concernant la neutralité de l'île et sa volonté de participer à la Politique Etrangère et de Sécurité Commune qui n'affecte en rien cette neutralité.


5. Avortement



Sur le modèle irlandais, un protocole sur l'avortement sera annexé au Traité d'Adhésion de Malte stipulant qu'aucune disposition des divers traités européens ne devra affecter la législation maltaise qui prohibe cette intervention médicale.


6. Mesures dérogatoires à la TVA



L'Union dispose de ressources propres se définissant comme des recettes de nature fiscale qui lui sont affectées une fois pour toutes et qui lui reviennent de droit sans qu'une décision ultérieure des autorités nationales ne puisse intervenir.

Ces ressources sont financées à partir de la TVA de chacun des pays membres. Le taux de la ressource TVA et l'assiette à prendre en compte sont fixés par le Conseil européen en accord avec la Commission. Par conséquent, toutes dérogations qui modifient l'équilibre des ressources nécessitent l'accord de Bruxelles.


Plusieurs pays ont demandé à bénéficier de mesures dérogatoires. Ainsi, la Hongrie pourra maintenir pendant un an après son adhésion une TVA réduite sur la distribution du gaz et de l'électricité.

La Lettonie a su négocier une exemption à la TVA (0%) jusqu'au 31 décembre 2004 pour le chauffage domestique.

La demande de Malte d'être exemptée de la TVA (0%) sur les produits alimentaires et pharmaceutiques jusqu'au 31 décembre 2009 a trouvé un dénouement favorable.

En ce qui concerne la Pologne, elle a pu maintenir sa TVA réduite à 7% sur les services de rénovation des immeubles, excluant les nouvelles constructions et les matériaux, jusqu'à la fin 2007.


7. Contribution des PECO au rabais britannique



Dès leur entrée dans l'Union Européenne, les nouveaux membres deviennent contributeurs au budget communautaire avec une somme non négligeable de 14,74 milliards d'euros pour les trois années 2004, 2005, 2006.

La règle du rabais britannique [2], négociée par Mme Thatcher en 1984, leur sera également applicable. Ils y participeront à hauteur de 1,36 milliards d'euros sur trois ans, selon la répartition suivante : 320 millions en 2004, 497 en 2005 et 529 en 2006.


8. Questions institutionnelles



La date de l'adhésion des dix nouveaux membres est fixée au 1er mai 2004. Plusieurs nouvelles règles touchant à la représentation de ces pays dans les institutions communautaires ont été décidées lors des Conseils Européens de Nice, Bruxelles et Copenhague.


a/ Pondération des voix au Conseil :



Pour la période allant de l'adhésion du 1er mai 2004 jusqu'au 31 décembre 2004, les voix des nouveaux membres seront distribuées selon l'ancienne pondération découlant du Traité d'Amsterdam. La nouvelle pondération adoptée à Nice entrera en vigueur au 1er novembre 2004 [3].

La déclaration n° 20 du Traité de Nice a établi une nouvelle pondération des voix au Conseil, et a octroyé 4 votes à la Lettonie. A Copenhague, considérant le principe d'une représentation adéquate et équitable des différents membres du Conseil en rapport avec le poids de leur population, la Lettonie a déclaré se réserver le droit de rediscuter cette pondération, qui lui est défavorable, à la prochaine Conférence Intergouvernementale.

b/ La présidence du Conseil :



Selon les termes du Conseil Européen de Bruxelles et après l'adhésion des dix nouveaux membres, la présidence rotative sera maintenue jusqu'à la fin 2006. L'ordre des présidences pour 2007 et les années suivantes sera décidé par le Conseil d'ici-là.


c/ La nouvelle Commission Européenne



Dès le 1er mai 2004, les personnalités des nouveaux membres intégreront la Commission, faisant passer le nombre des commissaires à 30, c'est-à-dire les vingt actuels plus les dix nouveaux. La nouvelle Commission, désignée à la suite des élections du Parlement Européen de 2004, entrera en fonction au 1er novembre 2004 selon le mode un commissaire par Etat membre [4], c'est-à-dire 25 au total.

d/ Le Parlement Européen



A compter du début de la législature 2004-2009, chaque Etat membre verra attribuer un nombre de sièges correspondant :

à la somme du nombre de sièges qui lui sont attribués par le Traité de Nice

et du nombre de sièges résultant de l'attribution des 50 sièges affectés à la Bulgarie et à la Roumanie, et qui seront répartis [6] selon les dispositions du Traité de Nice.


Le nombre total de sièges ainsi obtenu sera aussi proche que possible du chiffre de 732.

A Nice, plusieurs pays se sont sentis lésés dans la distribution des sièges parlementaires. Par rapport à leur poids démographique, la Hongrie et la République Tchèque ont eu deux sièges de moins (20) qu'un pays comparable, comme la Grèce, les Pays-Bas ou le Portugal (22 chacun). A Copenhague, le Conseil Européen leur a accordé le droit de disposer de deux sièges supplémentaires.

Cependant, les décisions de la prochaine Conférence Intergouvernementale [6] issues des travaux de la Convention Européenne pourraient modifier ce qui précède.

Notamment, sur deux points cruciaux. D'après les prises de positions actuelles de la Convention Européenne, la présidence rotative et le principe d'un commissaire par Etat membre seraient amenés à disparaître. Néanmoins, jusqu'à l'entrée en vigueur du nouveau Traité Constitutionnel (approximativement d'ici trois ans), chaque pays pourra déléguer une personnalité à la Commission Européenne.


9. Energie nucléaire



Sur les dix nouveaux membres, cinq pays ont recours à l'énergie nucléaire [7] dont deux (Lituanie et Slovaquie) disposent de centrales soviétiques de première génération que l'Union Européenne a souhaité voir fermer.

A cet effet, des dates de fermeture ont été fixées, ainsi qu'une assistance financière afin de soutenir le déclassement des centrales et d'en limiter les effets sociaux négatifs.

La Lituanie, dont la centrale de Ignalina (deux réacteurs) fournit 80 % de l'électricité du pays, sera contrainte de fermer le réacteur n° 1 avant 2005 et le réacteur n° 2 avant fin 2009. Elle percevra 285 millions d'euros entre 2004 et 2006 en tranches annuelles égales.

La Slovaquie dispose de deux centrales nucléaires, celle de Mohovce et celle de Bohunice. Elle devra fermer deux réacteurs de cette dernière, le n° 1 d'ici la fin 2006 et le n°2 avant fin 2008. Une assistance financière lui sera débloquée de l'ordre de 90 millions d'euros sur trois ans en tranches égales.

La République Tchèque et la République d'Autriche qui durant les dernières années ont eu des différends au sujet de la centrale de Temelin se sont engagées à les régler par voie de négociations et de respecter les clauses de leur accord conclu le 29 novembre 2001.


10. Libre circulation des travailleurs



Certains Etats membres, notamment l'Allemagne et l'Autriche, ont exprimé leur craintes de voir arriver en masse des travailleurs immigrés en provenance des nouvelles démocraties. Ainsi, ils ont exigé que la libre circulation de ces travailleurs soit restreinte pour une période de trois ans, renouvelable deux fois pour deux ans. A chaque étape, le Conseil de ministres pourra décider de lever l'interdiction.

Dès l'adoption de cette mesure, plusieurs Etats d'Europe du Nord ont clairement affirmé leur souhait de ne pas restreindre l'accès à leur marché du travail. Cela à la plus grande satisfaction des pays d'Europe centrale et orientale qui voyaient dans cet accord la méconnaissance du principe d'égalité entre les membres de l'Union.


11. Contrôle des frontières extérieures



Grâce à l'élargissement, les frontières extérieures de l'Union Européenne vont sensiblement se déplacer vers l'Est du continent. Leur protection reviendra à sept nouveaux pays : Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, Slovaquie, Slovénie.

Depuis des années, ils sont déjà en première ligne et représentent un filtre essentiel dans la lutte contre l'immigration clandestine et les différents trafics organisés. Ils ont été soutenus dans leur tâche par la Commission qui a co-financé la remise à niveau des frontières et la formation des gardes-frontières à hauteur de 500 millions d'euros. Le système d'information de la zone Schengen (SIS) a été installé. Entre 2004-2006, l'Union continuera de financer les efforts de ces pays, à hauteur de 857,9 millions d'euros, répartis comme suit :




12. Adhérer à l'Espace Economique Européen (EEE)



L'Espace Economique Européen, créé en 1994, comprend les quinze pays de l'UE plus l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège. Ces trois non-membres de l'UE bénéficient d'un accès libre au marché communautaire, et en contrepartie contribuent au maintien de la cohésion territoriale de l'UE à travers les Fonds structurels, selon l'article 115 de l'Accord EEE.

Les dix nouveaux membres, en adhérant à l'UE, devront obligatoirement adhérer à l'EEE. Les négociations en ce sens ont débuté le 9 janvier dernier et devront s'achever avant le 16 avril, date de la signature des Traités d'Adhésion des pays d'Europe centrale et orientale. Outre certaines ajustements juridiques, les vrais enjeux de ces négociations portent sur la participation financière des trois pays aux Fonds structurels que la Commission Européenne souhaite augmenter sensiblement, de l'ordre de 20 à 30 fois ce que les trois pays de l'EEE payent à l'heure actuelle.


Conclusion



Officiellement, les négociations ont été clauses à Copenhague. Toutefois, plusieurs pays candidats affichent clairement leur volonté, non pas de rouvrir certaines chapitres de négociation, mais de joindre diverses déclarations au Traité d'Adhésion dont la rédaction par les services de la Commission est bouclée depuis le 31 janvier 2003. La requête de la Pologne sera probablement la seule à être entendue. Celle-ci déclare qu'aucune législation communautaire ne devra contrevenir au droit de la Pologne de légiférer sur la "protection de la vie humaine".


Annexes I



Le cadrage budgétaire de l'élargissement (2004-2006)

Résultat du Conseil Européen de Copenhague (en millions €)

[1] Les négociations ont débuté en 1998 avec six pays (Chypre, Estonie, Hongrie, Pologne, République Tchèque et Slovénie), puis deux ans après se sont élargies à six autres (Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie). A l'heure actuelle, la Bulgarie et la Roumanie n'ont pas pu clore l'ensemble des chapitres.

[2] Cet accord permet au Royaume-Uni d'éviter de contribuer plus au budget communautaire que ce qu'il n'en reçoit à travers les différentes aides européennes.

[3] Selon le point 7 des Conclusions de la Présidence du Conseil Européen de Copenhague, 12-13 décembre 2002.

[4] Principe énoncé par le Traité de Nice, adopté le 26 février 2001.

[5] Cette situation prévaudra jusqu'à l'adhésion de ces deux pays prévue en 2007.

[6] Qui se réunira fin 2004.

[7] Hongrie, Lituanie, Slovaquie, Slovénie et République tchèque.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Peter Sandor
Chargé de mission à la Fondation Robert Schuman.
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