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Synthèses
L'Union Européenne dans le monde
Synthèse n°91

France-Allemagne-Russie : Retour sur une alliance atypique

France-Allemagne-Russie : Retour sur une alliance atypique
19/05/2003
Dans le contexte du conflit en Irak s'est constituée une alliance atypique : pendant plus de deux mois, la France, l'Allemagne et la Russie ont affiché leur convergence de vues, s'opposant largement à la politique de la coalition dirigée par les Etats-Unis. Certains y ont vu l'émergence d'un nouvel axe durable, s'inscrivant dans un contexte de réaménagement des relations internationales. Or, un mois après la fin des combats en Irak, la « troïka du refus » [1] n'est plus guère visible. N'était-ce là qu'une éphémère alliance de circonstances, vouée à se défaire sitôt la paix revenue ? Ou s'agit-il au contraire d'une véritable rencontre d'intérêts – dans ce cas, lesquels ? -, momentanément silencieuse mais appelée, à l'avenir, à devenir un nouveau pôle mondial ? Pour en comprendre la logique, il n'est pas inutile de revenir sur les étapes de son développement.

Des positions de départ divergentes (30 juillet - 20 septembre 2002)



A la fois simple - simpliste, diront ses détracteurs - et constante, la position officielle de l'Allemagne a le mérite d'être claire. Fixée dès l'été dernier et réitérée tout au long du conflit irakien, celle-ci se décline de la façon suivante : oui au désarmement de l'Irak, non à une intervention armée. Cette double exigence, le chancelier Schröder l'a toujours justifiée par la lutte contre le terrorisme international, autour de laquelle s'est articulée l'ensemble de son argumentation.

Ainsi a-t-il indiqué en août 2002, dans une de ses premières interventions sur la question, que l'Allemagne ne faillerait pas aux engagements pris moins d'un an auparavant, au lendemain du 11 septembre, vis-à-vis de son partenaire transatlantique [2] ; il faut dire que son importante participation à la Force internationale d'assistance à la sécurité (ISAF) en Afghanistan, dans laquelle elle a engagé près de 2500 soldats dès décembre 2002, parle sur ce point en sa faveur. En même temps, c'est précisément au nom de la lutte contre le terrorisme que le chancelier et son gouvernement ont refusé l'option militaire qui, selon eux, risquait fortement de déstabiliser la région et de détruire l'alliance fragile constituée autour des Etats-Unis. [3] Cette logique, Gerhard Schröder s'en est également réclamé lorsque, en septembre, il a radicalisé sa position sous prétexte de lui apporter des précisions. Confronté à des sondages défavorables quelques semaines même avant les élections législatives, il affirme, sans hésiter à flatter une opinion publique majoritairement opposée à la guerre, que tant qu'il serait au pouvoir, l'Allemagne ne participerait pas, ne serait-ce que financièrement, à une guerre ne prenant pas en compte l'ensemble des problèmes régionaux. Qu'elle soit ou non mandatée par les Nations unies ne changeait rien à l'affaire, seul le retour en Irak des inspecteurs en désarmement étant pour lui acceptable.

Dans le même temps, Paris tente de son côté d'atténuer la position de Washington mais, contrairement à Berlin, ne s'en désolidarise pas. Comme s'il souhaitait se démarquer de l'attitude radicale de Gerhard Schröder, qu'Alain Juppé a d'ailleurs ouvertement critiqué pour son refus « précipité » de participer à d'éventuelles opérations militaires, c'est à Schwerin, lors du sommet franco-allemand de juillet 2002, que Jacques Chirac expose pour la première fois la position officielle de la France. Comme son partenaire d'outre-Rhin, ce dernier fait certes preuve de la plus grande réserve vis-à-vis d'une éventuelle guerre en Irak et s'oppose à des frappes automatiques. En revanche, il n'écarte nullement la possibilité de recourir à la force dans un avenir plus ou moins proche ; il n'exclut pas non plus la participation de la France à une guerre contre l'Irak, à condition cependant que l'intervention soit mandatée par les Nations unies. C'est essentiellement sur ce point crucial que la France se différencie de l'Allemagne. A cette période, il n'était en tout cas nullement question pour elle de recourir à son droit de veto au Conseil de sécurité. Depuis le mois de septembre, Paris soutient « une démarche en deux temps » qui se veut à la fois prudente et ouverte à l'option militaire, passant d'abord par une résolution permettant le retour des inspecteurs, puis par un bilan de l'action accomplie, si nécessaire suivi d'une intervention. A moins d'un changement de gouvernement en Allemagne, il n'était donc guère imaginable, à ce moment du conflit, que la France et l'Allemagne parviendraient dans un avenir proche à parler d'une seule voix sur la question de l'Irak [4].

Quant à la Russie, membre permanent du Conseil de sécurité comme la France, elle est alors divisée entre, d'une part son intention de se rapprocher des occidentaux, en particulier des Etats-Unis, conformément à sa stratégie politique définie au lendemain du 11 septembre 2001, et d'autre part sa volonté de préserver ses nombreux intérêts économiques dans la région du Golfe, ainsi que de conserver son indépendance politique. Dans la mesure où la France et la Russie rejettent toutes deux l'option militaire en affirmant que tous les moyens pacifiques de remédier à la crise n'ont pas été mis en œuvre et insistent sur le recours à la voie diplomatique, la position officielle de Moscou, telle qu'elle est apparue en septembre 2002, peut sembler assez proche de celle de Paris. Mais en réalité, elle est aussi et surtout plus confuse, laissant une large marge à l'interprétation, au malentendu et à la négociation avec les différents partis. C'est sur la question de l'intervention militaire que l'embarras des autorités russes est le plus visible. Pressé par les journalistes de préciser la position de la Russie, notamment sur l'usage du veto, le ministre des Affaires étrangères se contente début septembre d'espérer « que la question de l'usage de la force ne sera pas posée au Conseil de sécurité ».

Quant au chef du Kremlin, il n'est guère plus explicite ; quelques jours après la déclaration de son ministre, il répond simplement à ses homologues américain et britannique qu'il « doute sérieusement » [5] de la nécessité d'une intervention en Irak. Dans ces conditions, il n'est pas évident de savoir dans quel camp se range la Russie. Il semble en tout cas qu'avant de constituer ses alliances, elle évalue avec prudence ses propres intérêts à moyen et long terme.

Rapprochement franco-allemand sur fond d'asymétrie (20 septembre - 10 février)



« Nous avons défini notre position avant les élections ; nous n'en avons pas changé après les élections » [6], affirme Gerhard Schröder début octobre pour (se) convaincre de la continuité de sa position et répondre à ses opposants l'accusant d'opportunisme électoral. Certes, dans la première déclaration gouvernementale qu'il livre après sa réélection, le 29 octobre, il répète qu'il reste possible d'éviter une confrontation militaire en Irak, et se montre en cela fidèle à ses propos de candidat. Mais en même temps, il cherche à tout prix à sortir l'Allemagne de l'isolement dans lequel il a contribué à la plonger. Dès que son gouvernement est en place, début octobre, l'essentiel de son travail consiste à « rentrer dans le rang » [7] et à rétablir les relations transatlantiques, qui se sont fort altérées au cours de la campagne électorale. Tout est donc fait pour calmer les esprits des partenaires anglo-saxons : le chancelier rend rapidement visite à son homologue britannique, alors que son ministre des Affaires étrangères Joschka Fischer ne ménage pas ses efforts de séduction vis-à-vis de l'administration américaine - d'ailleurs non sans un certain succès. Mais les Allemands doivent également retrouver leur place au sein de la famille européenne. Pour le gouvernement Schröder, la solution consiste principalement à s'approprier la position française, alors plutôt modérée.

Lors de la première rencontre franco-allemande depuis sa réélection, alors même que le président Bush accentue sa pression sur l'ONU, le chancelier affirme clairement ses convergences de vue avec son homologue français, qui refuse d'évoquer le recours automatique à la force dans la résolution des Nations unies. Dans une déclaration commune, les deux dirigeants disent ainsi souhaiter « que l'Irak soit dépourvu d'armes de destruction massive, que les inspecteurs puissent retourner là bas sans condition » [8].

En fin de compte, ils se retrouvent sur le plus petit dénominateur commun possible, à savoir sur la finalité de la politique irakienne plutôt que sur ses moyens, G. Schröder n'hésitant pas à minimiser des divergences pourtant non négligeables.

L'année 2003 marque un rapprochement sensible, non seulement des positions des deux pays sur la question irakienne, mais plus encore de leur volonté de coopérer et de s'entendre. Le président Chirac et le chancelier Schröder, qui depuis des années se voient reprocher de paralyser les réformes de l'UE par l'absence de propositions communes, ont bien l'intention de relancer le moteur franco-allemand. Le quarantième anniversaire du traité de l'Elysée, le 22 janvier 2003, est l'occasion ou jamais de prouver qu'ils en sont capables. Lors des nombreuses rencontres bilatérales qui précèdent la cérémonie d'anniversaire, leur administration et leur diplomatie ne préparent pas uniquement une série de propositions communes sur le fonctionnement institutionnel de l'Union ; elles coopèrent également étroitement sur le dossier du conflit irakien, de façon à amoindrir leurs divergences. Hasard du calendrier, c'est seulement quelques jours après les grandes retrouvailles franco-allemandes à Versailles que Hans Blix, le chef de la Commission de contrôle, de vérification et d'inspection des Nations unies (COCOVINU), présente son premier rapport intermédiaire au Conseil de sécurité, puis, le 5 février, que le ministre américain des Affaires étrangères Colin Powell expose des documents censés prouver la violation de la résolution par l'Irak.

C'est l'occasion pour la France et l'Allemagne d'affirmer que la guerre ne peut être que le tout dernier moyen pour résoudre le conflit et que la diplomatie peut encore y œuvrer de façon pacifique : la France choisit l'offensive en proposant le renforcement technique du dispositif d'inspection, ce qui ne va pas sans irriter l'administration américaine ; l'Allemagne se montre plus conciliante et se félicite quant à elle du fait que les décisions concernant le conflit irakien soient prises à l'ONU. Le ton est différent mais, sur le fond, l'idée est la même. Elle trouve son expression par excellence dans le projet, issu de la proposition française et finalisé début février par Paris et Berlin, d'organiser un renforcement des inspections en Irak.

Bien que le 1er janvier, l'Allemagne soit devenue membre du Conseil de sécurité des Nations unies - pour deux ans -, la relation entre les deux pays est dans ce contexte loin d'être égalitaire. Pour des raisons historiques, mais aussi et surtout de politique étrangère et intérieure [9], la France est en position de force.

Alors qu'elle conserve son attitude de départ, du moins pour l'essentiel, c'est l'Allemagne qui va dans son sens. Tout au long du conflit, le chancelier Schröder s'est fait discret, ayant tendance à approuver les propositions de la diplomatie française plutôt qu'à lancer ses propres initiatives. Loin d'insister sur son refus du conflit, il tente de faire oublier les tentations du Sonderweg et de mettre entre parenthèses son refus inconditionnel d'une intervention militaire. A vrai dire, l'Allemagne se trouve dans une véritable situation de dépendance vis-à-vis de son partenaire français, qui est pratiquement le seul à pouvoir la réintroduire dans le jeu international, en particulier transatlantique. Dans ces conditions, le gouvernement allemand n'a qu'une peur : que la France s'engage militairement auprès des Américains et l'abandonne dans le camp pacifiste planté par son chef. Que Paris joue délibérément ou non avec cette crainte, il ne cesse en tout cas d'affirmer qu'il continue à n'exclure aucune option. On imagine que la situation de l'Allemagne n'est pas pour déplaire à la France, qui a trop souvent déploré l'allégeance faite par Bonn au grand frère américain pour regretter ses récents efforts d'affranchissement. Peut-être est-ce même l'espoir de voir l'Europe s'émanciper et faire preuve de puissance qui conduit Paris à durcir sa position vis-à-vis des Etats-Unis dès mi-février.

Dans les coulisses de la triple alliance (10 février - 12 avril)



Alors qu'elle avait jusqu'alors joué cavalier seul, rejetant en octobre le projet de résolution mis en avant par la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, qui aurait permis un déclenchement automatique des opérations armées, mais ne perdant pas pour autant de vue ses propres intérêts, la Russie se rapproche et se rallie officiellement au couple franco-allemand à partir du mois de février.

A lire les titres des journaux, on a l'impression que les trois pays ont dès lors formé une alliance solide et cohérente. Il faut dire que pendant deux mois, J. Chirac, G. Schröder et V. Poutine ne cessent d'afficher leur entente par le biais de rencontres et de déclarations communes : le 10 février, à quelques jours de la réunion du Conseil de sécurité de l'ONU, les trois pays affirment qu'« il y a encore une alternative à la guerre » [10] et s'engagent pour le renforcement du régime des inspections en Irak ; le 24, le jour même où les Etats-Unis, le Royaume-Uni et l'Espagne déposent un projet de nouvelle résolution, ils présentent au Conseil de sécurité un mémorandum conjoint précisant que les conditions de l'emploi de la force contre l'Irak ne sont pas remplies ; le 5, puis le 15 mars, les ministres des Affaires étrangères français, allemand et russe se rencontrent et déclarent refuser le recours à la force, insistant au contraire sur la nécessité d'accélérer et d'intensifier les inspections ; le 18 mars, après que George Bush eut lancé un ultimatum au régime irakien, les trois pays affirment séparément qu'il ne peut y avoir d'attaque sans l'aval du Conseil de sécurité ; les 11 et 12 avril, alors que la guerre est terminée, les trois dirigeants se rencontrent à Saint-Pétersbourg pour parler de la reconstruction de l'Irak et concevoir une nouvelle stratégie commune face aux Etats-Unis ; dans ce contexte, ils insistent sur leur souci du multilatéralisme.

En réalité, cette alliance est beaucoup moins cohérente qu'elle ne peut le paraître à première vue. D'abord parce que l'entente trilatérale dissimule trois formations bilatérales aux intérêts divergents.

Le couple franco-allemand, dont l'asymétrie n'est plus à démontrer, continue à se concerter très régulièrement, dans la perspective de la réforme des institutions européennes notamment, et finit par se doter d'un caractère propre qui le différencie de la Russie ; en insistant à partir du mois d'avril sur la prévention de la catastrophe humanitaire en Irak, il semble vouloir prouver que les considérations franco-allemandes sont avant tout d'ordre moral et que, par contraste, les motivations russes relèvent de considérations purement stratégiques - d'autant plus que les événements inhumains de la guerre de Tchétchénie ne sont pas oubliées.

Partant de leur statut identique au Conseil de sécurité et de leur intérêt pour une politique étrangère souveraine, la France et la Russie, quant à elles, orientent pour l'essentiel leur coopération contre la toute puissance américaine et l'émergence d'un ordre unipolaire, ce qui n'est pas sans rappeler l'axe franco-russe constitué au xixe siècle pour lutter contre l'hégémonie de l'Angleterre, puis de la Prusse ; dans cet esprit, ils annoncent séparément, le 10 mars qu'ils pourront faire usage de leur veto, puis s'entendent fin mars sur l'idée d'une administration de l'Irak par l'ONU.

Comparée aux deux précédentes formations, le duo germano-russe, qui repose sur la connaissance que Poutine a de l'Allemagne - et de l'allemand - ainsi que sur la bonne entente des deux dirigeants, semble manquer de consistance politique ; dans leurs déclarations communes, les 9 et 27 février, ils affirment principalement leur espoir de parvenir à un désarmement pacifique de l'Irak, mais ne font guère de propositions. Il semble que la volonté de s'affirmer, quitte à s'attirer les foudres de la coalition anglo-saxonne, leur fasse en partie défaut. C'est ce qui expliquerait qu'au sommet de Saint-Pétersbourg, alors qu'ils avaient initialement prévu de s'y retrouver seuls, le Russe et l'Allemand aient finalement convié leur homologue français à les rejoindre.

Le second élément qui relativise la cohérence et la cohésion de cette alliance est l'attitude hésitante de Vladimir Poutine : pendant toute la durée du conflit, celui-ci n'a jamais vraiment pu choisir son camp et a dans une certaine mesure joué double jeu. Il a certes entraîné la Russie aux côtés de la France et de l'Allemagne et s'est opposé avec elles à la guerre contre l'Irak. Mais en même temps, il a évité avec soin de heurter les Etats-Unis, multipliant les mots aimables à l'égard du président Bush alors même qu'il signait la première déclaration commune avec la France et l'Allemagne. Il est particulièrement révélateur que la Russie se soit faite discrète dans certains moments difficiles, préférant laisser la diplomatie française monter seule à la charge. Quoi qu'il en soit, la prévision émise début février par Serguei Lastrjembski, l'un des conseillers du président, semble s'être confirmée : « La Russie va travailler avec les Allemands, les Français et les autres mais elle veut travailler tout d'abord à préserver la coalition internationale antiterroriste dont les Etats-Unis sont les leaders » [11]. Ces derniers ne s'y sont pas trompés. Concentrant leur courroux sur l'Allemagne puis la France, ils ont toujours fait preuve de compréhension envers leur nouvel allié stratégique, se montrant prêts à discuter avec elle, voire à la soutenir [12] .

Si les trois pays s'accordent pour refuser l'ordre unipolaire esquissé par les Etats-Unis, la France et l'Allemagne d'un côté, la Russie de l'autre, ont des intérêts trop divergents pour constituer une alliance cohérente et durable.

A vrai dire, un fossé les sépare : non seulement leurs situations politique et économique diffèrent. Mais leur conception de l'ordre mondial et leur culture politique sont loin de se recouper, comme le laissent apparaître leurs relations respectives avec les Etats-Unis. En fin de compte, Européens et Russes entretiennent avec les Américains des rapports privilégiés, mais chacun à leur manière : alors que les premiers partagent avec eux les valeurs libérales de l'idéal démocratique, les seconds se retrouvent largement dans leur analyse de la menace terroriste, voire dans leur peur de l'islamisme. Dès lors que l'Allemagne a abandonné la position radicale qui a été la sienne, le duo franco-allemand peut certainement contribuer à l'organisation multipolaire du monde. Mais pour cela, il devra rompre avec son isolement en Europe et en outre se doter de moyens d'action crédibles. Sur le deuxième point, les propositions faites par la France, l'Allemagne, la Belgique et le Luxembourg lors du mini-sommet sur la défense européenne, le 29 avril dernier, vont certainement dans le bon sens. Mais elles doivent également faire intervenir les bons acteurs : pour parvenir à ses fins, le couple franco-allemand et ses alliés actuels devront en effet associer à leurs efforts la Grande-Bretagne, acteur incontournable sur ces questions, et dans une certaine mesure la Pologne. Les Allemands semblent l'avoir compris, d'ailleurs plus tôt que les Français. Depuis sa rencontre avec Tony Blair le 15 avril dernier, Gerhard Schröder ne cesse d'insister sur l'entente entre les deux pays, notamment par rapport au rôle-clef de l'ONU, et conteste l'existence d'un alliance franco-germano-russe ; du côté de la société civile, de plus en plus de voix s'élèvent outre-Rhin pour qu'un axe Paris-Berlin-Londres succède - s'il a jamais été - à l'axe Paris-Berlin-Moscou [13].
[1] Editorial du Monde, 13 avril 2003.

[2] Dans une déclaration, le 11 septembre 2002, Schröder appelle également à la création d'une coalition pour la sécurité mondiale sur le fondement de l'alliance contre le terrorisme.

[3] Sur la transformation des rapports entre l'Allemagne et ses partenaires américain et britannique à l'heure de la crise irakienne, voir H. Stark, « Berlin-Londres, Berlin-Washington : l'Allemagne et son environnement anglo-saxon », Défense, n° 103, janvier-février 2003, pp. 16-17.

[4] Edmund Stoiber, le candidat de la CDU, a très vite opté pour une position assez proche de celle du gouvernement français, d'une part rappelant que l'Europe et les Etats-Unis partageaient un ensemble de valeurs fondamentales, d'autre part affirmant que l'ONU était la seule institution à pouvoir prendre une décision sur une intervention contre l'Irak. Inversement, par leur intransigeance et leur appel à utiliser le veto, le PC et le PS partageaient avec le gouvernement Schröder une même conception.

[5] cité par M.-P. Subtil, « La Russie espère ne pas avoir à faire usage de son droit de veto », Le Monde, 13 septembre 2002.

[6] G. Schröder, déclarations à la presse à l'issue de son dîner avec J. Chirac, 2 octobre 2002.

[7] D. Vernet, Le Monde, 8 octobre 2002.

[8] J. Chirac et G. Schröder, déclarations à la presse à l'issue de leur dîner, 2 octobre 2002.

[9] Les situations politiques sont inversées : alors que G. Schröder a été réélu de justesse et ne dispose que d'une très courte majorité au Bundestag, J. Chirac, libéré du poids de la cohabitation, peut se targuer d'un résultat électoral hors du commun. Dans le domaine des relations transatlantiques, il est clair que l'Allemagne ne peut que jouer profil bas.

[10] Déclaration commune Russie- Allemagne - France sur l'Irak, Paris, 10 février 2003.

[11] cité par C. Tréan, « Irak : un front antiguerre se constitue contre les Etats-Unis », Le Monde, 12 février 2003.

[12] Avant le déclenchement de l'opération militaire, les Etats-Unis se sont dit prêts à compenser les pertes économiques qu'essuierait la Russie en cas de conflit. Le 21 février, Powell a fait appel à un argument d'un autre ordre, tout aussi important pour son interlocuteur russe : il fait part de l'intention des Américains d'inscrire sur leur liste noire des organisations terroristes trois groupes tchétchènes.

[13] A. Gauland, « Amerika einbinden, nicht ausgrenzen », Die Welt, 25 avril 2003.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Claire Demesmay
Dirige le programme franco-allemand de l'Institut allemand de politique étrangère (DGAP) à Berlin.
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