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L'Union Européenne dans le monde
Synthèse n°129

Vade-mecum pour les opérateurs désireux de participer aux actions de coopération décentralisée prévues dans le cadre des programmes européens de coopération au développement pour la coopération

Vade-mecum pour les opérateurs désireux de participer aux actions de coopération décentralisée prévues dans le cadre des programmes européens de coopération au développement pour la coopération
12/04/2004

Les collectivités territoriales rencontrent souvent des difficultés pour prendre part aux actions de coopération décentralisée organisées dans le cadre des programmes communautaires de coopération au développement.
Souvent, elles en ignorent l'existence, occupées qu'elles sont par les programmes structurels internes de l'Union européenne.

Pourtant, les programmes communautaires de coopération au développement offrent aux acteurs de la coopération décentralisée la possibilité de :

- trouver de nouvelles sources de financement en valorisant des expériences acquises, en matière, par exemple, de traitement et gestion des déchets, de gestion administrative (décentralisation), de crise (AZF, inondations) ;

- s'impliquer dans des actions de développement et acquérir un rayonnement international ;

L'objectif de ce petit guide est de donner un aperçu :
- des actions communautaires existant dans le domaine de la coopération décentralisée (I)

- Les conseils généraux pouvant être communiqués aux opérateurs (II)

- Le rôle de la Représentation permanente de la France (« RP ») dans l'assistance aux opérateurs (III)

I) Panorama des actions communautaires dans le domaine de la coopération décentralisée



1. Bref historique de la coopération décentralisée



- La notion de coopération décentralisée apparaît dans la Convention de Lomé IV, en 1989, au moment où la Commission européenne souhaite favoriser l'apparition de formes de gouvernance locale et la participation accrue de différents acteurs de la société civile.
- En 1998, une ligne horizontale spécifique, la B7-6002, est créée. Elle permet de financer des actions de coopération décentralisée dans l'ensemble des pays en développement, sans orientation géographique spécifique.

2. Définition de la coopération décentralisée (dans ligne B7-6002 « 21.02.13 »)



La coopération décentralisée, au sens communautaire du terme, ne se limite pas aux relations établies par des collectivités territoriales avec des homologues des pays en développement.

2.1. Définition de la coopération décentralisée par les enjeux qui la sous-tendent



L'objectif est alors de placer la société civile au centre de la coopération, ce qui doit permettre d'assurer la participation, l'appropriation et la durabilité des actions entreprises. Il s'agit donc de promouvoir une logique de « bottom up », de subsidiarité, et de gouvernance locale.

2.2. Définition de la coopération décentralisée par les acteurs impliqués



Les autorités locales, élues ou administratives, les ONG, les organisations de peuples indigènes, les syndicats, les groupes de femmes, les universités les églises, les média … « et toute autre association non gouvernementale et fondation indépendante susceptible de promouvoir le développement » . [1]

2.3. Définition de la coopération décentralisée par les activités conduites



- Développement des ressources humaines et techniques ;
- développement local, rural ou urbain dans les secteurs social et économique (services publics en réseau);
- information et mobilisation des acteurs de la coopération décentralisée sur les questions de développement ;
- soutien au renforcement institutionnel et au renforcement de la capacité d'action de ces acteurs.
- La ligne de coopération décentralisée permet également de financer l'appui et le suivi méthodologique des actions de coopération

3. Les différentes lignes budgétaires prévoyant des actions de coopération décentralisée



Deux types de programmes doivent être considérés :

- les lignes « horizontales », non spécifiques à une zone géographiques de coopération au développement ;
- les programmes géographiques d'aide extérieure de l'Union.

3.1. Les lignes horizontales de coopération décentralisée



3.1.1. La ligne B7-6002 (désormais « 21.02.13 »), spécifique à la coopération décentralisée


* Le premier règlement sur la coopération décentralisée a été adopté en 1998. Il a été renouvelé en 2002, puis en mars 2004.

Les nouveautés introduites dans le règlement de 2004 :

- La liste des acteurs de la coopération décentralisée a été allongée dans le dernier règlement du Conseil du 31 mars 2004, pour prendre en compte les associations non gouvernementales. La délégation belge a cependant exprimé le regret que les organisations philosophiques et non confessionnelles ne figurent dans la liste des acteurs retenus.
- Le règlement qui régit la coopération décentralisée et qui a été publié en mars 2004 prévoit que la coopération décentralisée est maintenue lorsque les relations de l'UE avec les institutions étatiques d'un pays bénéficiaire d'aide ont été suspendues pour des raisons politiques. (C'est ce qui se passe pour la Birmanie et Haïti, notamment). Il s'agit, en l'occurrence, de ne pas pénaliser la société civile du pays concerné, et de continuer à pouvoir la soutenir dans son développement.
- La ligne de la coopération décentralisée permet en outre le financement de la « participation aux enceintes internationales afin de favoriser le dialogue concernant l'élaboration de la politique » de développement.

Le règlement précise toutefois que cette participation ne sera possible que dans la limite des compétences, souvent constitutionnelles, définies au niveau national

* Cette ligne budgétaire fonctionne par appels à propositions publiés chaque année.

- L'Union européenne fonctionne donc ici comme un guichet ouvert aux demandes des opérateurs.
- Le prochain interviendra en juin ou juillet 2004.
- Pour 2004-2006 : 18 meuros seront engagés pour la coopération décentralisée au cours des trois prochaines années. (Le Parlement européen et Belgique avaient quant à eux demandé la mobilisation de 36 meuros. Cependant, en 2002 et 2003, les montants dédiés à cette ligne budgétaire étaient inférieurs à 6 meuros : 5, 2 meuros en 2003, 3, 9 meuros en 2002).
- En mars 2004, la Commission a proposé le déliement de l'aide sur cette ligne budgétaire.

* Les domaines couverts par cette ligne de coopération décentralisée :

1. Information : réalisation de séminaires, de pages d'information, de sites web, et de manuels au service du développement des collectivités décentralisées ;
2. Formation : ateliers, stages, visites de terrain pour le renforcement des capacités des collectivités décentralisées des pays en développement ;
3. Création de réseaux de dialogue public-privé ;
4. Mobilisation : création d'instruments d'appui au développement, création de groupes structurés ;
5 Appui institutionnel : définition de plans d'action, d'assistance technique pour les acteurs de la coopération décentralisée ;
6. Actions de programmation d'actions ;
7. Autre : missions d'identification, études…

3.1.2. La ligne de cofinancement des ONG (ex « B7-6000 », devenue « 21.02.03 »)


* Cette ligne est fondée sur le règlement du Conseil CE N° 1568/98 de 1998.
* Elle fonctionne également par appels à propositions
* Un des objectifs de cette ligne est le renforcement institutionnel des acteurs de la société civile et des structures locales.
* Le montant de cet appel à propositions : 199, 8 meuros, dont 120 M en 2003 pour l'appui à la société civile.
* Prochain appel à propositions : mars 2004

3.1.3. La Ligne « Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme » (« IEDDH »)


- Les montants disponibles sur cette ligne : 100 meuros en 2003, 122 meuros en 2004.
- Les lignes directrices adoptées en 2003 prévoient de réserver 15 meuros au renforcement des capacités de la société civile.
- Les appels à propositions s'échelonnent tout au long de l'année (une dizaine par an).

3.1.4. Ligne « Aide et sécurité alimentaire » (425,6 meuros en 2003, 419 meuros en 2004)


Les orientations directrices relatives à cette ligne budgétaire prévoient de consacrer 52 meuros (en 2003) au dialogue avec les acteurs locaux de la société civile.
Ce dialogue est en effet jugé essentiel pour garantir une allocation effective de l'aide alimentaire aux populations locales qui en ont le plus besoin.

3.2. Les programmes géographiques et la coopération décentralisée



3.2.1. Dans le cadre du programme FED, pour les pays « ACP » de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique


* L'accord de Cotonou fait une place inédite à la coopération décentralisée en créant :
- une obligation de consultation des acteurs non étatiques lors de la formulation des stratégies ;
- la possibilité pour les acteurs non étatiques (« ANE ») de bénéficier de financements FED pour la mise en œuvre des stratégies, programmes et projets. 10 % des fonds bilatéraux leur sont en principe réservés.
- Il faut toutefois noter que l'article 6 de l'accord de Cotonou considère les collectivités locales comme des émanations de l'Etat, qu'elles soient ou non élues. Ainsi, elles ne sont pas éligibles. En revanche, tous les autres acteurs de la coopération décentralisée sont éligibles (associations, ONG.. etc).
Ce point sera probablement discuté dans le cadre de la révision de l'accord de Cotonou, qui débutera en mai 2004.

* Des exemples de programmes bilatéraux de coopération décentralisée dans le cadre du FED :
(1) Programmes de soutien au renforcement institutionnel local :
- Bénin : Programme de soutien au renforcement des capacités des communes, 8, 85 meuros (8ème FED) ;
- Cameroun : Programme de soutien aux capacités décentralisées en vue du développement urbain, 20 meuros, (8ème FED) ;
- Côte d'Ivoire : Programme de soutien à la décentralisation et à la planification urbaine et locale (49, 5 meuros), (8ème FED) ;

(2) Programmes de développement économique local :
- Afrique du Sud : Programme de développement économique des provinces du Nord », 34 meuros ;
- Afrique du Sud : « Développement économique local de la province de Kwazulu Natal », 37 meuros ;

(3) Programmes de réhabilitation, micro-projets et programmes de santé ayant une dimension locale :
exemple : Somalie : 4ème programme de réhabilitation, 50 meuros ;

(4) Programmes de développement rural :
exemple : Rwanda : Programme décentralisé de lutte contre la pauvreté rurale, 32 meuros.

(5) Programmes relatifs à l'eau et au développement urbain :
exemple : Centrafrique : 2003 : Réhabilitation du réseau de la voirie de la ville de Bangui, 6,530 meuros.

Dans un document de mars 2004, la Commission évalue à 210 meuros le total des engagements du FED dans le domaine de la coopération décentralisée.

3.2.2. Dans le cadre du programme «PVD- ALA », destiné à l'Asie et à l'Amérique latine


Dès 1992, puis 2002, le règlement ALA prévoit la possibilité de conduire des actions de coopération décentralisée via les acteurs de la coopération décentralisée (les collectivités locales et les organisations régionales, notamment…)

* Programmes régionaux, couvrant plusieurs pays d'Amérique latine ou d'Asie :
- Asia-Urbs (1996-2002, renouvelé à la fin de 2003, 10 meuros)
La Mongolie, l'Afghanistan et le Timor oriental ont été inclus dans la liste des pays éligibles en 2004. Des co-financements pouvant aller jusqu'à 90% des actions conduites sont possibles pour des actions conduites dans les pays les moins avancés de la région.
- Urb-Al, pour l'Amérique latine (2001-2006, 50 Meuros)

* De nombreux programmes bilatéraux :
- Guatemala, 2003 : décentralisation et renforcement municipal, 20 meuros
- Pérou, 2003 : décentralisation et développement économique, 14 meuros
- Nicaragua, développement local rural, 7,5 meuros

3.2.3. Les programmes de coopération décentralisée dans le cadre du programme TACIS


- des actions de collectivité à collectivité : IBPP société civile : 100 à 200.000 euros pour des périodes allant de 18 à 24 mois.
- un appel à propositions annuel en décembre.

3.2.4. Pour mémoire, dans le cadre du programme PHARE : un appui des collectivités aux ONG était prévu par le programme ACCESS (2000-2002, 20 meuros)


3.2.5. La coopération décentralisée dans le cadre du programme MEDA


* Au niveau régional :

- Après l'échec de Med-Urbs, qui a contribué à la chute de la Commission Santer, la Commission a montré une grande frilosité à développer de nouveaux programmes de coopération décentralisée.
- Elle adopte en revanche une approche thématique de la coopération décentralisée : tous les programmes régionaux (Euromed-Héritage, Euromed-Jeunesse…) sont accessibles aux acteurs de la coopération décentralisée.

Cependant, la Commission est en train d'évoluer sur ce sujet :

A court terme, pour la période 2005-2006, elle envisage deux programmes.

(1) Le premier, de 5 millions d'euros, vise à promouvoir la coopération entre villes euro-méditerranéennes. Il vient d'être adopté dans le cadre du programme indicatif régional (« PIR ») MEDA, lors du Comité MED des 8 et 9 mars derniers.
(2) La Commission envisage par ailleurs de présenter au comité MED de juillet 2004 un programme de 15 millions d'euros visant à renforcer la coopération transfrontalière entre régions et villes euro-méditerranéennes. Ce second programme s'inscrirait dans le cadre de la politique de voisinage élargie aux partenaires euro-méditerranéens. Les actions prévues par le programme INTERREG pourraient ainsi s'étendre aux pays tiers méditerranéens, avec un financement INTERREG pour les régions européennes, et un financement MEDA pour les régions méditerranéennes.
Si ce dernier programme était effectivement adopté, les montants consacrés à des actions de coopération décentralisée dans la zone euro-méditerranéennes atteindraient donc 20 meuros pour la période 2005-2006.

. A plus long terme, dans le cadre des nouvelles perspectives financières 2007-2013, la Commission européenne réfléchit à l'élaboration d'un instrument juridique et financier transfrontalier spécifique et unique, qui associerait INTERREG, MEDA et les autres programmes géographiques impliqués dans la politique de voisinage (TACIS et CARDS, notamment). Cet instrument serait accessible aux régions, aux villes, et à tous les acteurs de la coopération décentralisée, sans exclusion des Etats des deux rives de la Méditerranée. Il n'est pas possible d'indiquer à ce stade le montant envisagé pour un tel programme.

* Les programmes bilatéraux :

- Algérie, 2002 : Réhabilitation des zones affectées par le terrorisme dans 6 willayas du Nord ouest de l'Algérie, 30 meuros
- Egypte : 2001 : Epuration des eaux usées, 6 meuros
- Algérie : 2001,développement local des provinces du nord-est de l'Algérie, 50 meuros
- Palestine : 2001 soutien municipal d'urgence, 30 meuros
- Maroc : juillet 2003 : - assainissement de villes Marocaines, 9 meuros
- ONEP IV. Protection de l'environnement (requalification de 7 stations de traitement d'eau), 4, 79 meuros
- ONE : Dépollution de la centrale électrique de Mohammedia, 9 meuros
- novembre 2000 : Développement rural participatif dans le moyen Atlas central, 15 meuros

II. Conseils généraux pour la participation des opérateurs aux programmesde coopération dé centralisée:



1. Comprendre le cadre stratégique dans lequel s'inscrit le programme ou projet.



1.1. Pour les appels d'offres :



- La proposition de financement relative à ce programme. Il est bien sûr indispensable de la maîtriser. Celle–ci est accessible sur le site de la Représentation permanente de la France (« RP »), après avoir fait la demande d'un mot de passe auprès d'Evelyne Laigneau (tél : 00 322 229 84 62, et « evelyne.laigneau@diplomatie.gouv.fr ») dès son adoption en Comité et donc avant la publication des appels d'offres et appels à propositions de la Commission.

L'inscription des opérateurs sur la liste de diffusion des compte-rendus des comités permet aux opérateurs d'être informés en amont des appels d'offres et appels à propositions de la Commission.

- La proposition de financement s'inscrit toutefois dans le cadre d'un
. Document de stratégie pays (« DSP ») ou Document de stratégie régionale (« DSR ») qui fixe les trois ou quatre axes de la stratégie communautaire pour un pays ou une région. Ce document est généralement conçu pour 5 ou 6 années.
. Le Programme indicatif national (« PIN ») ou régional (« PIR »), prévu en général pour 2 ou 3 ans, s'inscrit dans le cadre du DSP ou DSR et précise, plus concrètement, les programmes qui seront menés, en indiquant les engagements financiers qui leur seront consacrés.
. Dans certains programmes (MEDA, notamment), des plans de financement annuels précisent encore les actions conduites chaque année.
Ces documents constituent une référence intellectuelle pour l'appel d'offres et permettent de mieux situer la proposition de financement.

1.2. Pour les appels à propositions :



Des « Lignes directrices pour les programmes» fixent, pour une période donnée, les axes stratégiques de l'action de la Commission. Ce
document est également accessible sur le site de la RP.

2. Développer un travail de lobbying au plus près des décideurs compétents pour la définition des programmes de coopération décentralisée :



L'Union européenne est engagée depuis novembre 2000 dans une politique de déconcentration de son aide extérieure. Toutefois, celle-ci touche encore assez partiellement les programmes régionaux. Ainsi, les axes stratégiques de ces derniers restent encore largement définis à Bruxelles par la DG Relex, tandis que l'Office européen de coopération EuropeAid est compétent pour la formulation concrète des propositions de financement.

Néanmoins, la déconcentration va toucher peu à peu chacun des programmes régionaux et touche déjà les programmes nationaux. Les appels à propositions seront lancés « sur place », dans les pays bénéficiaires de l'aide, et les délégations de la Commission dans les différents pays bénéficiaires seront compétentes pour fixer des priorités locales pour chacun des programmes régionaux.
En conséquence, il importe de plus en plus que les opérateurs se fassent connaître, non seulement auprès de la Commission de Bruxelles, mais aussi dans les pays bénéficiaires.
Leur lobby doit s'exercer bien en amont des appels à propositions, pour chercher à en influencer la définition des orientations, et auprès des acteurs suivants :

les autorités politiques du pays bénéficiaire ciblé, via le SCAC de l'ambassade de France.
La délégation de la Commission dans l'Etat bénéficiaire.

Après la publication des appels d'offres et appels à propositions, les opérateurs ne peuvent normalement intervenir auprès de la Commission qui risquerait sinon de les disqualifier. Dans ces conditions, les opérateurs doivent plutôt rechercher des soutiens auprès de leurs partenaires et auprès de la délégation de la Commission dans les pays bénéficiaires.

3. Le montage des propositions soumises à la Commission :



3.1. Trouver des partenaires



Les candidatures supposent la formation de consortia associant des ^partenaires européens et des Etats bénficiaires.
- L'opérateur peut chercher à identifier des partenaires en consultant les résultats d'appels à propositions/offres antérieurs dans des domaines proches de celui qu'il souhaite couvrir. Les gagnants d'autres appels peuvent en effet constituer de bons partenaires, surtout pour un opérateur disposant de peu d'expérience des programmes communautaires.
- A noter que le choix de partenaires issus des nouveaux Etats membres de l'Union sera très bien perçu par les évaluateurs de la Commission dans les mois et les années à venir.
- Pour faciliter l'identification de ces derniers, la Représentation permanente est en mesure d'effectuer des démarches auprès de ses homologues à Bruxelles.

3.2. Les erreurs à ne pas commettre dans le montage d'une proposition ou d'un projet :



Les opérateurs se plaignent souvent de la complexité des procédures européennes tandis que la Commission se plaint de devoir rejeter, en moyenne, la moitié des propositions soumises, pour des raisons purement administratives, et de ne pas toujours pouvoir consommer l'ensemble des crédits disponibles, faute de propositions de qualité.

* La forme et le fond :

- Les objectifs du projet ne doivent pas être trop nombreux – deux ou trois au maximum – et il importe que les activités du projet soient décrites et articulées clairement au sein du « cadre logique » imposé par la Commission.
- Ne pas oublier de fournir une signature en original – et non en copie - lors de la remise d'un dossier de candidature ;
- Il importe de répondre à chacune des questions posées, et de n'en laisser aucune sans réponse.
- Le « délai de grâce » qui existait précédemment et permettait de compléter une candidature a été supprimé.
- Accepter la règle du jeu qui consiste à devoir utiliser l'anglais, pour les programmes en Asie, l'espagnol, pour les programmes en Amérique latine.
- Les propositions/offres d'un montant supérieur à 300 000 euros doivent être certifiées par un auditeur de stature internationale et qui doit être indépendant.

* le budget :

- Il importe de ne pas surestimer le budget du projet, pour éviter, soit un échec au moment de la sélection, soit des discussions ultérieures avec la Commission. Ces discussions risquent en effet de retarder la signature des contrats et de mettre les opérateurs hors des délais prescrits par le nouveau règlement financier.
- En principe, la Commission demande un compte bancaire séparé pour la mise en œuvre du projet. Parfois cependant, elle se contente d'un sous-compte, ou même des preuves d'un usage adéquat des sommes versées.

* les questions d'appropriation :

- Si les fonds versés servent à financer des experts, ces derniers doivent, de préférence, être du pays bénéficiaire.
- Si une structure est mise en place dans le cadre d'un programme, son directeur doit, de préférence, être ressortissant du pays bénéficiaire. Ceci contribue également à la durabilité de l'action communautaire.

* L'impact environnemental, et sur les femmes, doit être pris en compte dans tout projet.

* La Commission est attentive à ce qu'une part substantielle du projet soit consacrée à la publicité sur l'action communautaire, sous forme de brochures, affiches ou ouverture d'un site Internet.

III. Le rôle de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne dans le soutien aux opérateurs :



1. Diffusion d'informations en amont du lancement des appels d'offres et appels à propositions.



* Pour cela, il importe que les opérateurs s'inscrivent sur les listes de diffusion des compte-rendus des Comités de gestion au sein desquels sont adoptées les propositions de financement de la Commission. Ces compte-rendus, qui sont rédigés à partir des débats s'étant déroulés entre la Commission et les Etats membres au sein des comités de gestion, permettent d'éclaircir certains points de la proposition de financement.

* Pour obtenir les textes des propositions de financement, les opérateurs doivent demander un mot de passe. Ce dernier leur permet d'accéder au site de la Représentation permanente. (evelyne.laigneau@diplomatie.gouv.fr, tél : 00 322 229 84 62) qui diffuse bien avant leur publication par la Commission, les propositions de financement telles qu'elles ont été adoptées en Comité.

* Diffusion d'informations générales sur les programmes de coopération au développement de l'Union européenne. (Cf. « rpfrance.org », cellule entreprises et coopération, puis programmes d'aide extérieure de l'Union).

2. Facilitation des contacts avec la Commission :



2.1. Se faire connaître auprès de la Commission :



La RP peut communiquer les coordonnées des personnes responsables du suivi des programmes communautaires et faciliter ainsi les prises de contact entre les opérateurs et la Commission.
Elle peut, dans certains cas, appuyer les opérateurs, en particulier avant la publication des appels d'offres et appels à propositions.

2.2. Faire passer des messages à la Commission, sur des questions réglementaires notamment.



2.3. En cas d'échec d'un opérateur, la RP peut interroger la Commission ou bien organiser un entretien entre l'opérateur et la Commission, afin d'obtenir des éléments d'explication officieux, qui pourront aider l'opérateur dans la formulation de ses futurs projets.

[1] Règlement (CE) N° 625/2004 du Parlement européen et du Conseil du 31 mars 2004 prorogeant et modifiant le règlement (CE) N° 1659/98 relatif à la coopération décentralisée, JO UE, le 3 avril 2004.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
Versions disponibles
L'auteur
Corinne Balleix
Chargée de la politique européenne d'immigration et d'asile au ministère des Affaires étrangères, elle est l'auteur de La politique migratoire de l'Union européenne, Paris, La Documentation française, 2013.
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