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Politique et démocratie
Synthèse n°141

Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel en date du 10 juin 2004

Commentaire de la décision du Conseil constitutionnel en date du 10 juin 2004
05/07/2004
« Le droit européen prime désormais sur la Constitution française ». C'est du moins ce qu'a annoncé un quotidien du soir dans son édition du 16 juin 2004. Les exigences journalistiques ne correspondent pas toujours à celles de la rigueur juridique. Il est vrai qu'il est tentant de voir dans la décision rendue le 10 juin 2004 par le Conseil constitutionnel un complet renversement de jurisprudence.

Pourtant, la réalité est plus nuancée. En effet, la décision commentée est loin d'être aussi simple à décrypter qu'il y paraît. Assez subtile, elle invite à présenter un panorama nouveau des rapports entre Constitution française et droit communautaire.

Rien ne permettait de prévoir le contenu central de la décision ici commentée. Aussi, dans un souci de clarté, on présentera d'abord brièvement le contexte dans lequel elle est intervenue (I) ; on en expliquera ensuite le contenu (II) avant de présenter des hypothèses sur sa portée (III).

I/ Contexte



La décision porte sur une loi qui a été votée le 13 mai 2004. Le texte portait l'appellation de « loi pour la confiance dans l'économie », et constituait un enjeu non négligeable : il devait fonder le nouveau droit de l'Internet. La loi définit notamment dans son article 1er la notion de courrier électronique : « On entend par courrier électronique tout message, sous forme de texte, de voix, de son ou d'image, envoyé par un réseau public de communication, stocké sur un serveur du réseau ou dans l'équipement terminal du destinataire jusqu'à ce que ce dernier le récupère ».

La loi constitue la transposition en droit français de la directive communautaire en date du 8 juin 2000. On peut d'ailleurs noter que la date limite imposée par cette directive a été dépassée de plus de deux ans par la France.

Par ailleurs, il faut signaler que le Conseil constitutionnel a été saisi à la fois par soixante députés et soixante sénateurs, tous issus de l'opposition parlementaire.

Il ne faut pas non plus oublier que cette décision est l'une des premières rendues depuis le renouvellement partiel du Conseil opéré cette année. On se souvient qu'à cette occasion, de nombreux observateurs avaient évoqué la possibilité, voire la nécessité, de faire plus de place au droit international et européen, et plus précisément de revenir sur la décision du 15 janvier 1975, dite Interruption volontaire de grossesse. Par cette décision, le Conseil avait affirmé qu'il ne lui appartenait pas de vérifier la conformité d'une loi à un traité international. Lors de l'entrée au sein du Conseil constitutionnel de nouveaux membres, la possibilité d'une évolution sur ce point était très régulièrement évoquée.

II/ Texte



En vérité, l'apport essentiel de la décision du 10 juin 2004 a bien peu à voir avec le droit de l'Internet. La décision est surtout remarquable en ce qu'elle précise les rapports entre contrôle de constitutionnalité et droit communautaire. Le considérant central est le suivant : « Considérant qu'aux termes de l'article 88-1 de la Constitution : 'La République participe aux Communautés européennes et à l'Union européenne, constitués d'Etats qui ont choisi librement en vertu des traités qui les ont instituées, d'exercer en commun certaines de leurs compétences' ; qu'ainsi, la transposition en droit interne d'une directive communautaire résulte d'une exigence constitutionnelle à laquelle il ne pourrait être fait obstacle qu'en raison d'une disposition expresse contraire de la Constitution ; qu'en l'absence d'une telle disposition, il n'appartient qu'au juge communautaire, saisi le cas échéant à titre préjudiciel, de contrôler le respect par une directive communautaire tant des compétences définies par les traités que des droits fondamentaux garantis par l'article 6 du Traité sur l'Union européenne ».

Qu'est-ce à dire précisément ?

Le Conseil constitutionnel tire les conséquences de l'article 88-1 de la Constitution, introduit par la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, préalable nécessaire à la ratification du Traité de Maastricht.

En vertu de ce texte, précise le Conseil, il appartient aux pouvoirs publics français de procéder à la transposition des directives communautaires. Tel est le premier enseignement de la décision : le fondement constitutionnel de la transposition. Il ne s'agit pas là d'une innovation fondamentale. En effet, on trouve un précédent à cette position dans une décision du 30 décembre 1977 (relative à la loi de finances rectificative pour 1977). La question en cause portait sur une cotisation établie par un règlement communautaire. Le Conseil constitutionnel conclut de la manière suivante : « Considérant que (…) le Parlement n'avait pas à intervenir dans la détermination de l'assiette et du taux de la cotisation (…) ; que les répercussions de la répartition des compétences ainsi opérée entre les institutions communautaires et les autorités nationales au regard tant des conditions d'exercice de la souveraineté nationale que du jeu des règles de l'article 34 de la Constitution relatives au domaine de la loi ne sont que la conséquence d'engagements internationaux souscrits par la France qui sont entrés dans le champ de l'article 55 de la Constitution ; que, dans ces conditions, les dispositions de la loi de finances rectificative pour 1977 soumises à l'examen du Conseil constitutionnel ne sont contraires à aucune règle ni à aucun principe ayant valeur constitutionnelle ».

Le second enseignement est probablement le plus important. Il consiste pour le Conseil constitutionnel à rappeler le statut particulier du droit communautaire.

En effet, le Conseil pose le principe selon lequel, sauf exception très encadrée (en cas de « disposition expresse contraire de la Constitution »), il n'appartient qu'au juge communautaire de contrôler une directive communautaire, et ce au regard des compétences énoncées par les différents traités communautaires ainsi que des droits fondamentaux que garantit le Traité de Maastricht.

De ce fait, le Conseil refuse de se prononcer indirectement sur la constitutionnalité d'une directive communautaire par le biais du contrôle de la loi la transposant car, dans le cas contraire, il empêcherait la transposition de cette directive. Or, le Conseil, dans la décision du 10 juin 2004, reprend à son compte l'idée selon laquelle l'ordre juridique communautaire s'articule autour de trois principes-phares : primauté, efficacité, uniformité. En ce sens, le Conseil constitutionnel se situe dans la droite ligne de la jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés européennes. En effet, celle-ci a affirmé, dans son arrêt Simmenthal du 9 mars 1978, que « le juge national chargé d'appliquer, dans le cadre de sa compétence, les dispositions du droit communautaire, a l'obligation d'assurer le plein effet de ces normes ». Plus précisément encore, la Cour de Justice (CJCE) a interdit aux juridictions nationales (ordinaires, comme le Conseil d'Etat ou la Cour de Cassation, ou constitutionnelles, comme le Conseil constitutionnel) d'invalider les actes de droit communautaire dérivé, règlements ou directives (CJCE, 22 octobre 1987, Foto Frost). Ce dernier arrêt implique très clairement la seule compétence des juridictions communautaires pour invalider les actes de droit communautaire. C'est là ce que vient d'affirmer le Conseil constitutionnel dans sa décision du 10 juin 2004.

III/ Prétexte ?



Reste à tenter d'évaluer la portée de la décision rendue le 10 juin 2004. Deux points méritent d'être étudiés : d'une part, la question d'une éventuelle supériorité du droit communautaire sur la Constitution française ; d'autre part, le possible abandon de la jurisprudence IVG.

Sur la supériorité du droit communautaire sur la Constitution

Peut-on affirmer, comme l'ont fait certains journaux, que le droit communautaire prime sur la Constitution française ? Il paraît difficile de l'affirmer au vu de la décision commentée.

Il faut d'emblée rappeler que cette question paraissait réglée depuis deux arrêts par les deux juridictions suprêmes de l'ordre juridique français. En effet, dans un arrêt Sarran et Levacher relatif au nouveau régime électoral de la Nouvelle-Calédonie en date du 30 octobre 1998, le Conseil d'Etat a jugé que la supériorité des traités internationaux posée par l'article 55 de la Constitution, ne peut être opposée aux dispositions qui ont elle-même valeur constitutionnelle. Dans un arrêt Mademoiselle Fraisse du 2 juin 2000, la Cour de Cassation, sur le même point, confirmait cette orientation en jugeant « que l'article 188 de la loi organique du 19 mars 1999 a valeur constitutionnelle en ce que, déterminant les conditions de participation à l'élection du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie et prévoyant la nécessité de justifier d'un domicile dans ce territoire depuis dix ans à la date du scrutin, il reprend les termes du paragraphe 2.2.1. des orientations de l'accord de Nouméa, qui a lui-même valeur constitutionnelle en vertu de l'article 77 de la Constitution ; que la suprématie conférée aux engagements internationaux ne s'appliquant pas dans l'ordre interne aux dispositions de valeur constitutionnelle, le moyen tiré de ce que les dispositions de l'article 188 de la loi organique seraient contraires au Pacte international relatif aux droits civils et politiques à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales doit être écarté ».

La décision du 10 juin 2004 peut faire douter de cette supériorité puisque le Conseil constitutionnel paraît s'incliner devant une directive communautaire.

En réalité, il ne s'agit pas d'une supériorité du droit communautaire sur la Constitution, mais bien plutôt d'une extériorité de celui-là. En effet, comme cela a été dit, le Conseil constitutionnel reconnaît pleinement la spécificité de l'ordre juridique communautaire.

En ce sens, il semble distinguer un ordre juridique communautaire coiffé par des juridictions communautaires (principalement la Cour de Justice), et un ordre interne, dans lequel il a seul vocation à intervenir en vertu des compétences qui lui sont dévolues par le texte constitutionnel du 4 octobre 1958.

Par ailleurs, le Conseil constitutionnel prend bien soin de réserver l'hypothèse dans laquelle une disposition expresse de nature constitutionnelle s'opposerait à la transposition d'une directive. Il y aurait là un « obstacle » à ladite transposition. On peut donner un exemple théorique de ce type d'hypothèse. L'article 6 de la Déclaration des droits de l'Homme du 26 août 1789, qui a valeur constitutionnelle, énonce le principe d'égalité d'accès à «toutes les dignités, places et emplois publics, selon leurs capacités, sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leur talents ». Si une directive mettait en place des discriminations positives en faveur d'une certaine catégorie de population, discriminations primant sur les critères que sont les capacités, vertus et talents, en bref la compétence, une telle directive ne pourrait être transposée en cas de saisine du Conseil constitutionnel.

La supériorité de la Constitution est donc, au moins formellement, préservée par la décision du 10 juin 2004.

Sur la remise en cause de la jurisprudence IVG

On a vu combien la presse a fait grand cas de la décision du 10 juin 2004. On y a décelé une volonté de modifier les rapports entre droit communautaire et droit constitutionnel. Comme on l'a précisé, la supériorité de la Constitution demeure formellement protégée par la décision rapportée.

Il n'en reste pas moins qu'elle marque un pas important dans les relations entre Constitution et droit communautaire.

Elle reconnaît, comme la Cour de Justice des Communautés européennes, le caractère particulier de l'ordre juridique communautaire, qui constitue par lui-même un système juridique, disposant de règles spécifiques et régulé par un juge ad hoc.

On sait que, depuis longtemps, un débat existe au sein des constitutionnalistes sur la question de savoir s'il convient ou non de revenir sur la jurisprudence IVG. Certains observateurs parmi les plus éminents tels Guy Carcassonne font valoir que, si le Conseil constitutionnel ne se décide pas à intégrer les traités internationaux dans le bloc de constitutionnalité, et donc à contrôler la loi au regard de ces engagements internationaux, il est appelé à perdre beaucoup de son influence. Il est vrai que le rôle des juges judiciaire et administratif, qui acceptent aujourd'hui de faire primer les traités et le droit communautaire dérivé sur la loi française.

La Cour de Cassation dans un arrêt Société des Cafés Jacques Vabre du 24 mai 1975 et le Conseil d'Etat dans un arrêt Nicolo du 20 octobre 1989, a été renforcé par l'intégration dans leur jurisprudence des exigences internationales et communautaires. Le juge constitutionnel serait peu à peu marginalisé par le refus opposé en 1975.

Dans sa décision du 10 juin 2004, le Conseil constitutionnel n'opère certes pas un contrôle de constitutionnalité de la loi en intégrant les traités et directives communautaires dans le bloc de constitutionnalité.

Mais il est intéressant de constater que, pour refuser tout contrôle sur la directive que la loi déférée transposait en droit français, le Conseil est amené à procéder à une vérification de la conformité de la loi aux dispositions inconditionnelles et précises de la directive. Et ce n'est finalement qu'après avoir constaté que la loi votée se bornait à tirer les conséquences des dispositions de la directive communautaire que le juge constitutionnel se déclare incompétent.

Ainsi, le Conseil constitutionnel est conduit à se prononcer d'abord sur le fond du droit avant d'affirmer ou d'exclure sa compétence. Il y a là un élément important, qui correspond en fait à une prise en compte accrue du droit communautaire dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Ce point est d'ailleurs confirmé, à notre sens, par le fait que ni dans la saisine des députés ni dans celle des sénateurs, cette question de l'articulation entre Constitution et droit communautaire n'était évoquée. A peine l'était-elle dans les observations présentées par le gouvernement, qui faisait simplement valoir que la loi consistait à transposer les dispositions de la directive communautaire du 8 novembre 2000. La volonté de se saisir de cette question semble indiquer un intérêt particulier du Conseil constitutionnel pour l'articulation entre les règles communautaires et la Constitution française.

En définitive, si la décision commentée n'exclut certes pas un revirement par rapport à la jurisprudence IVG, elle ne l'annonce pas nécessairement.

Ainsi, la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 10 juin 2004 apparaît importante de différents points de vue. Elle n'est pas pour autant une rupture complète avec l'état du droit antérieur. Elle est surtout révélatrice de la complexification du droit français, qui se situe désormais au carrefour entre un droit interne au sein duquel la hiérarchie des normes apparaît clairement déterminée et un droit communautaire qui constitue un ensemble juridique oscillant entre supériorité et extériorité par rapport aux droits nationaux.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
Versions disponibles
L'auteur
Manuel Delamarre
Conseiller de tribunal administratif, Maître de conférences à l'IEP de Paris.
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