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Synthèse n°144

Le nouveau régime commercial entre l'Union européenne (ue) et les pays d'Afrique - Caraïbes - Pacifique (ACP)

Le nouveau régime commercial entre l'Union européenne (ue) et les pays d'Afrique - Caraïbes - Pacifique (ACP)
26/07/2004
Le nouveau régime commercial entre l'UE et les ACP [1], qui est défini dans l'accord de Cotonou signé le 23 juin 2000, marque une transition avec celui de Lomé [2] vers « leurs zones de libre- échange». Cette transition est marquée par la révision à la baisse des préférences commerciales accordées par l'UE aux pays ACP. Elle résulte des règles de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC). La fin de la confrontation Est-Ouest et la mondialisation conduisent l'UE à faire prévaloir ses intérêts économiques et la géostratégie de proximité au détriment des liens historiques.

1/ Un cadre juridique insuffisant apporté par l'accord de Cotonou



1.1/ Un changement pressé par le nouveau contexte



Les pays ACP bénéficiaient depuis 1975 d'avantages commerciaux placés au sommet de la hiérarchie des partenaires préférentiels [3] de l'UE. Dans ce cadre, la quasi-totalité des exportations des pays ACP (92% [4]) accédait sans droits de douane au marché communautaire. A ce titre, les produits industriels originaires des pays ACP étaient exonérés des droits de douane pour accéder au marché communautaire, à condition qu'ils satisfassent aux règles d'origine. Les accords de Lomé autorisaient néanmoins des avantages aux pays ACP en ce qui concerne ces règles, permettant ainsi de considérer comme produits ACP les produits exportés d'un pays d'ACP et contenant jusqu'à 15% d'éléments d'un autre pays ACP, au lieu de 10% en droit commun [5]. A l'inverse, les préférences pour les produits agricoles ACP étaient moins souples puisqu'elles étaient souvent limitées avec des contingents ou des restrictions saisonnières [6]. Ces préférences n'étaient pas réciproques, les pays ACP n'ayant pas à accorder en retour des préférences commerciales aux exportations européennes à l'entrée de leur marché.

Les produits en provenance d'autres origines du même niveau que les pays ACP étaient traités moins favorablement. A titre indicatif, le tarif appliqué aux pays bénéficiant du schéma des préférences généralisées (SPG) se calculait sur la base de l'abattement de 20% pour les produits sensibles et de 40% pour les produits semi- sensibles. Les produits sensibles (textile, habillement) exportés par les pays en voie de développement étaient en outre soumis à des contingents. Le SPG pouvait enfin être modifié de manière unilatérale alors que les modalités propres aux ACP étaient sur une base contractuelle.

Or, l'article I du GATT [7] mentionne que toute préférence accordée à un membre (du GATT/OMC) doit l'être automatiquement à tous les autres. Les préférences accordées par l'UE aux pays ACP enfreignent ainsi cette règle de non-discrimination. L'accord de Cotonou répond au souci de mettre l'accord de coopération entre l'UE et les pays ACP en conformité avec le traité de Marrakech [8].


1.2/ Une profonde mutation des secteurs affectés par la révision à la baisse des préférences commerciales accordées aux pays ACP



Dans un premier temps (2000- 2008), l'accord de Cotonou prolonge le régime tarifaire de Lomé en vue des préparations des négociations aboutissant à la mise en place des zones de libre- échange entre l'UE et les sous- ensembles ACP. Cette prolongation vise à adapter les pays ACP à une libéralisation économique tout en diminuant certaines « prérogatives » de leurs exportations vers le marché communautaire, ceci entraîne des pertes significatives de préférences, donc de compétitivité pour les secteurs d'activités concernés.

Elle révèle cependant une redéfinition de ses priorités géostratégiques au détriment des pays ACP. En effet, l'UE privilégie la proximité géographique (l'élargissement récent vers l'Est et les pays méditerranéens) ainsi que les relations bénéfiques (par exemple, les pays asiatiques). Cet infléchissement est d'autant plus accentué que les nouveaux membres de l'UE [9] sont en double position, d'une part, bénéficiaires d'une politique massive d'aides, et d'autre part, contribuables. Leur économie n'atteint toutefois pas encore la moitié du PIB communautaire et leurs contacts diplomatiques et commerciaux avec les pays d'ACP ne sont pas traditionnels.

En premier lieu, les mécanismes de compensations des variations de prix des produits de base (Stabex [10] et Sysmin [11]) ont été supprimés. Cette abolition est révélatrice. D'une part, la part des produits primaires des les importations européennes a en effet été ramenée de la moitié à un tiers entre 1975 et 1995. En conséquence, la sophistication croissante des biens consommés limite aujourd'hui les importations communautaires en la matière. D'autre part, l'agriculture européenne garantit pleinement l'autosuffisance de ses consommations, sans parler de ses excédents.

En second lieu, le sucre, la banane, la viande bovine et le rhum étaient entrés au marché européen avec un prix supérieur à celui du marché mondial. Cette garantie a été assurée par les protocoles de produits de Lomé. Or, l'accord de Cotonou prévoit leur disparition. En effet, malgré leur maintien, le sucre et la viande bovine seront réexaminés au cours des négociations des accords de partenariat économique (APE). Le rhum et la banane sont supprimés :

Le rhum est supprimé en raison de l'accord sur les spiritueux signé entre l'UE et les Etats- Unis

La banane est supprimée pour des raisons de conformité aux règles de l'OMC. Pourtant, les importations européennes de banane en provenance des pays ACP sont aujourd'hui régie par l'accord Lamy- Zeollik conclu entre l'UE et les Etats- Unis. Ce texte autorise jusqu'en 2006 le maintien du contingent de 750 000 tonnes réservés aux pays ACP [12]. Il perd cependant une partie de son attrait du fait des réductions de prix décidées dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune (PAC) [13].

Ces révisions conduiraient à diminuer les marges préférentielles réservées aux pays ACP qui étaient déjà érodées suite aux négociations commerciales multilatérales. Ces suppressions graduelles aggravent les secteurs concernés qui présentaient et présenteraient des parts importantes dans leurs exportations vers le marché européen. L'accord de Cotonou n'a cependant pas prévu les modalités en vue de préparer à ces économies une compétitivité et une diversification de production et d'exportation.


1.3/ Les difficultés de la mise en œuvre de l'accord de Cotonou dues aux imprécisions de son cadre juridique



Selon les accords de Lomé, la quasi- totalité des exportations ACP entraient en franchise de droits de douane sur le marché européen, l'enjeu principal de l'accord de Cotonou réside, pour les pays ACP, dans l'ouverture de leurs marchés aux importations européennes. Le cadre juridique défini par l'accord de Cotonou est pourtant très flou, ce qui mettrait en péril sa mise en œuvre.

Premièrement, l'accord de Cotonou cherche à répondre au souci de mettre les relations commerciales entre l'UE et les pays ACP en conformité avec les règles de l'OMC. En d'autres termes, leurs règles de jeu seraient régies par celles résultant de l'OMC. Or, certains pays ACP ne sont pas encore membres de l'OMC [14], parmi lesquels plusieurs pays sont par ailleurs les pays les moins avancés (PMA) [15]. Il devient donc un régime commercial très complexe et multiforme.

Deuxièmement, les avantages tarifaires deviennent accessoires dans la mesure où les négociations multilatérales les diminuent sans cesse. Pour les produits industriels, la moyenne de ces droits a été réduite de 10,4 à 6,4% par Tokyo et ramené à 3,6% par Marrakech. Les négociations du cycle d'Uruguay réduisent 30% de la marge préférentielle par rapport aux conditions imposées aux autres exportateurs [16]. Or, l'accord de Cotonou continue à ouvrir l'accès au marché européen aux pays ACP en éliminant les barrières douanières, elles ne les ont pas préparés à affronter les barrières non tarifaires relatives aux normes de sécurité et de qualité. Ne répondant en outre pas aux exigences sanitaires et phytosanitaires européennes, les exportations agricoles ACP ne pourraient pas entrer dans le marché communautaire.

La réciprocité prévue par l'accord de Cotonou explique aussi les préoccupations européennes de préserver, puis de renforcer leur commerce sur les marchés ACP face à la présence grandissante des autres partenaires, notamment celle des Etats- Unis [17]. L'UE espère les devancer, mais, l'expérience prouve qu'un décollage commercial doit être assorti des investissements européens afin de conquérir leur marché intérieur. Or, l'insécurité politique des pays africains ainsi que l'éloignement géographique et la taille modeste des économies du Pacifique et des Caraïbes ne sont pas des facteurs incitatifs pour les investisseurs européens.


2/ Une difficulté rencontrée dans la mise œuvre des zones de libre-échange des pays ACP



2.1/ Une intégration régionale forcée pour les pays ACP



Le nouveau régime commercial avec les pays ACP stipulé par l'accord de Cotonou est fondé, à partir de 2008, sur leur intégration régionale et la libéralisation des échanges. La signature des APE requiert au préalable la constitution de zones commerciales « effectives » sur la base des sous-ensembles régionaux existants et sur le libre choix par les ACP de leur appartenance. En d'autres termes, la logique de Lomé sera abandonné : la différence de niveau de développement entre l'UE et les pays ACP ne se traduira plus par une différence d'obligations. En se substituant à celui d'échanges préférentiels de Lomé, il se base sur la constitution des zones de libre- échange qui englobent tous les secteurs de commerce régis par le droit communautaire : celui des marchandises, des services et des aspects commerciaux de la propriété intellectuelle. Il existe cependant un bon nombre de difficultés dans la mise en œuvre dont les négociations en cours [18] devraient prendre en compte.


Néanmoins, les pays ACP peinent à désigner les organisations régionales qui négocieront avec la Commission européenne. L'intégration interne au sein de ces groupes conditionne le succès de Cotonou, or cette condition n'est jusqu'à ce jour satisfaite que pour trois groupes : CEDEAO [19], CEMAC [20], CARICOM [21]. Les pays de l'Afrique australe [22] n'ont pas encore désigné l'intégration qui conduira les négociations. Il en est de même pour les pays du Pacifique [23]. Les pays ACP qui ne pourraient et ne voudraient pas conclure d'APE verront leurs relations commerciales avec l'UE déterminées par le SPG, autorisé par l'OMC. Il est moins favorable que les précédents régimes. Le SPG doit par ailleurs être révisé en 2004, ce qui ne peut que conduire certains ACP à attendre.


Les zones de libre- échange se font selon la logique géographique. Ils se heurtent pourtant au clivage du passé persistant et aux disparités de peuplement. De même, ils restent souvent fortement cloisonnés entre eux. Beaucoup d'économies ACP connaissent par ailleurs des difficultés structurelles en raison de la faiblesse de leurs échanges due au commerce informel.


Les échanges commerciaux entre les deux intégrations régionales supposent un consensus au sein de chaque région entre tous les partenaires nationaux sur l'objectif d'une politique commerciale unique. Or, les exportations ACP vers le marché européen sont soumises à plusieurs régimes différents, selon leur niveau de développement. Cette différenciation du régime commercial pourrait conduire à une aggravation des tensions et des divisions, entravant donc la promotion de l'intégration régionale.

Les PMA se voient réserver le régime des conventions de Lomé. Chaque ensemble régional est composé de plusieurs PMA. A titre indicatif, douze sur seize pays pour la CEDEAO, trois sur six pays pour la CEMAC. Depuis 2001, tous les PMA bénéficient du régime « Tout sauf les armes » : un libre accès pour tous les produits, sauf les armes et munitions et ainsi qu'à l'exception provisoire de trois produits : les bananes fraîches (libéralisées en 2006), le sucre et le riz (libéralisés en 2009).

Les pays non- PMA qui mènent les négociations avec l'UE sont régis par le libre- échange.

Les pays, qui ne négocient pas ou ne peuvent pas négocier les APE avec l'UE, sont soumis au SPG. Celui-ci est un régime unilatéral décidé par l'UE qui n'offrirait pas aux bénéficiaires la même sécurité juridique que les conventions de Lomé. Son mécanisme de graduation des avantages selon le degré de pauvreté, s'il n'est pas discriminatoire dans son principe entre les pays de même niveau de développement, peut néanmoins conduire à créer des différences entre pays voisins PMA et non PMA et constituer un frein considérable aux efforts d'intégration régionale.


2.2/ Une libéralisation trop risquée pour les économies ACP



La création des zones de libre- échange comporte des défis de taille pour les ACP :

Les défis sont d'abord institutionnels. Les pays ACP doivent avoir instauré entre eux le libre- échange avant de s'engager dans cette voie avec l'UE. La réciprocité suppose également une reconnaissance mutuelle des normes et des réglementations, il appartient donc aux pays ACP de faire un grand effort de mise à niveau, en termes de d'environnement législatif et réglementaire. Cette action sera difficile, compte tenu de leur instabilité politique.

Les défis à relever sont surtout économiques. Il suppose également la levée des obstacles non- tarifaires aux échanges de biens, de services et d'aspects commerciaux de la propriété intellectuelle, une reconnaissance nouvelle des normes et des réglementations ainsi qu'un traitement commun de toutes les questions liées au commerce. La réciprocité commerciale prévue par l'accord de Cotonou incombe aux ACP, leur enjoignant d'ouvrir progressivement leur marché aux produits européens. Or, leur efficience économique présage une concurrence effrénée et très difficile sur leur propre marché avec ces derniers. Une pression supplémentaire pèserait donc sur les administrations d'ACP, aux capacités déjà souvent insuffisantes.

La réduction des recettes douanières constituant jusqu'en 2008 une part prépondérante des budgets d'ACP, la disparition possible de pans entiers du tissu économique sous l'effet de la concurrence des produits européens peuvent entraîner une forte déstabilisation de l'économie des ACP. L'expérience des pays asiatiques prouve que les avantages sont procurés par le maintien de protection pour réaliser le développement économique.


Il appartient donc aux ACP de faire un grand effort en termes non seulement de productivité et de coûts, mais aussi de qualité des produits.


Cette exigence est d'autant plus importante que les préférences dont bénéficient les ACP sont en voie d'érosion. A cela s'ajoute la suppression des protocoles produits (sucre, banane, rhum et viande bovine), des instruments financiers spéciaux de Lomé (Stabex et Sysmin) ainsi que d'un renforcement de conditionnalité politique liée à certains « éléments essentiels » (principes de la démocratie, droits de l'Homme et Etat de droit).


Conclusion



L'accord de Cotonou vise à répondre un double objectif : une compatibilité avec les règles de l'OMC et des mesures alternatives pour améliorer les résultats décevants induits par les conventions de Lomé. Il souffre pourtant des dispositions floues pour augmenter l'efficience économique et exportatrice des pays ACP. D'où une certaine méfiance marquée entre les partenaires, surtout pour ces derniers qui ont le sentiment d'être abandonnés. Il serait souhaitable d'améliorer la crédibilité lors des négociations des APE, ce qui serait favorable à une meilleure présence commerciale et économique de l'UE sur les marchés ACP. Cette attitude gagnerait par une définition précise des mécanismes et des objectifs ainsi que une meilleure coordination entre le commerce et l'aide au développement.
[1] L'accord de Cotonou est celui de partenariat qui tient au dialogue politique, au commerce comme un moyen de développement. Dans ce cadre, l'UE accorde un régime commercial préférentiel aux 76 sur 78 pays du groupe de l'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) (le commerce européen mené avec l'Afrique du Sud, devenu en 1998 le 71ème pays du ACP, est régi par un accord spécifique, signé en 1999, qui vise à établir progressivement d'une zone de libre- échange avec l'UE d'ici 2011, compte tenu de son niveau de développement économique ; N'étant pas signataire de Cotonou, Cuba, devenu pourtant en décembre 2000 le 78ème membre du groupe, n'en a toujours pas bénéficié, malgré le soutien des pays ACP, suite à la position divisée des membres de l'UE relative à sa régime politique)

[2] Entre 1975 et 2000, quatre conventions successives de Lomé signées entre l'UE et les ACP mettait en place un régime commercial préférentiel non réciproque en faveur de ces derniers.

[3] Les régimes préférentiels communautaires : zones de libre- échange établies avec les pays méditerranéens, l'Afrique du Sud, le Mercosur et le Chili ; schéma de préférences générales- SPG- accordées à certains pays en développement (en plus, il existe des régimes spéciaux du SPG : SPG- drogue, SPG- travail, SPG- environnement) ; préférences accordées à tous les pays les moins avancés.

[4] Accord de Cotonou, Texte E 1469- COM (2000) 324 final

[5] Yves Dauge, Rapport d'information sur le nouveau partenariat pour le développement des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), n° 1776, Assemblé Nationale française, 1er juillet 1999, p15.

[6] Les produits agricoles se divisaient en deux catégories :

- Produits tropicaux (café, cacao…) : n'étant pas concurrents avec les produits européens, ils étaient entrés en franchise au marché européen

- Produits tempérés : ils étaient soumis aux restrictions. Ils ont pourtant été exemptés de certaines restrictions appliquées au titre de la politique agricole commune (PAC) qui protège les agriculteurs européens par l'application de droits élevés à l'importation, de prélèvements, de contingents, et de l'octroi de subventions.

[7] The General Agreement on Tarrifs and Trade

[8] Qui institue l'OMC, organisation successive du GATT

[9] Depuis le 1er mai 2004

[10] Stabex (conçu à Lomé I) : garantissait les recettes d'exportation pour une cinquantaine de produits agricoles de base. Un produit est couvert par le mécanisme quand, pendant l'année précédente, les recettes d'exportation ont représenté au moins 5% des recettes totales du pays concerné (1% pour les pays moins avancés- PMA, enclavés et insulaires). La compensation est accordée lorsque les recettes se sont réduites d'au moins 5% par rapport à la moyenne des six années précédentes.

[11] Sysmin (conçu à Lomé II) : couvrait 8 produits miniers de base, et s'appliquait si, sur une période de deux années sur les quatre précédant la demande, l'Etat intéressé avait réalisé au moins 15% de ses recettes d'exportation grâce à l'un de ces produits ou au moins 20% (10% pour les PMA) de ces recettes grâce à l'exportation de tous les produits miniers confondus. La subvention pouvait être demandée lorsque des circonstances de caractère exceptionnel entraînaient un recul de 10% de la capacité de production et d'exportation ou une contraction de 10% des recettes d'exportation par rapport à la recette moyenne des deux années précédentes.

[12] Paulette Brisepierre, Accord de partenariat entre les Etats ACP et la Communauté européenne, Sénat français, rapport n° 202, p22

[13] Haut Conseil de Coopération Internationale, Rapport sur la mise en œuvre de l'accord de Cotonou entre l'Union européenne et les pays ACP, 2001, p6

[14] En 1999, 55 pays ACP sont membres de l'OMC

[15] Se situent dans la zone ACP 39 sur 48 PMA classés par l'Organisation des Nations Unies.

[16] Yves Dauge, Rapport d'information sur le nouveau partenariat pour le développement des Etats d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP), n° 1776, Assemblé Nationale française, 1er juillet 1999, p24.

[17] Les Etats- Unis ont des influences très fortes dans les pays des Caraïbes. Leurs intérêts économiques s'accroissent en 2000 en Afrique sub- saharienne depuis l'entrée en vigueur de loi d'AGOA (Africain Growth and Opportunity Act)

[18] Les négociations ont commencé officiellement le 27 septembre 2002. A la demande des pays ACP, la Commission européenne a donné son accord pour mener les discussions en deux phases mais a refusé de conditionner les négociations commerciales proprement dit à un accord formel et global avec tous les pays ACP à la fin de la première phase (entre septembre 2002 et septembre 2003). La seconde phase commence en automne 2003 avec les intégrations régionales qui se sont déclarées prêtes (CEDEAO et CEMAC).

[19] La Communauté économique des Etats de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO) regroupe 15 Etats africains de l'Ouest dont 12 sont des PMA. Elle a pour objectif de créer une union douanière. Elle intègre les 8 Etats membres de l'Union économique et monétaire de l'Ouest africain (UEMOA) qui sont déjà constitués en union douanière.

[20] La Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC) regroupe 6 Etats dont 3 sont les PMA. La CEMAC est bien avancée pour la mise en place d'une union douanière.

[21] La Communauté des Caraïbes (CARICOM) regroupe 15 Etats dont Haïti est un PMA. Elle a créé une zone de libre- échange en 1968 et a pour objectif un marché unique.

[22] En Afrique australe, les tentatives sont faites autour du Marché commun de l'Afrique de l'Est et du Sud (COMESA). Il regroupe 20 Etats dont 13 sont des PMA. Une zone de libre- échange est entrée en vigueur en octobre 2002, à laquelle ont adhéré un premier groupe de neuf pays.

[23] Dans le Pacifique, les pays ACP membres du Forum des îles du Pacifique ont constitué une zone de libre- échange, le Pacific Islands Countries Trade Agreement (PICTA), à laquelle ne participent pas l'Australie et la Nouvelle- Zélande qui sont pourtant membres du Forum. Le PICTA pourraient être le cadre des négociations pour la zone.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Thi Vinh Ha Nguyen
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