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L'Union Européenne dans le monde
Question d'Europe n°65

La paix froide: stabiliser les relations entre l'UE et la Russie

La paix froide: stabiliser les relations entre l'UE et la Russie
25/06/2007

Résumé :

La dégradation brutale des relations entre l'Union européenne et la Russie pose la question de la pérennité du Partenariat entre Moscou et Bruxelles. La crise actuelle s'explique par un mélange de désaccords politiques et de dysfonctionnements institutionnels. Sa racine la plus profonde réside toutefois dans le retour des conflits de puissance entre Moscou et l'Occident, suscités par une Russie redevenue despotique et une Amérique résolument impériale. L'Union européenne n'a pu que constater son inadaptation foncière à un tel cas de figure. L'apaisement des tensions ne pourra intervenir que dans un cadre global. L'ensemble des problèmes doivent être rediscutés, non dans un cadre bilatéral, mais au sein d'un forum tripartite regroupant Américains, Russes et Européens. Ces derniers devront, par ailleurs, tirer les leçons de l'insuffisance ainsi démontrée d'une politique étrangère dépourvue de moyens de contrainte.

Introduction



Le retour du conflit dans les relations entre les Etats-Unis, l'Union européenne et la Russie marque en quelque sorte la victoire de la permanence sur l'utopie. Rétrospectivement, le " nouvel ordre mondial " de l'après-guerre froide, aboutissement annoncé [1] d'une nouvelle ère de collaboration entre un Occident magnanime et une Russie convertie à la démocratie, ressemble à un de ces " gouvernements qui n'ont jamais existé " raillés par Machiavel. A l'inverse, le projet américain de bouclier antimissile et les menaces de représailles formulées par le président Poutine témoignent de la permanence des rapports de force dans les relations entre les deux principaux partenaires de l'Union européenne. La situation actuelle ne constitue pourtant pas une rechute pure et simple dans les errements du passé, mais plutôt une sorte de station intermédiaire entre la sécurité parfaite et l'insécurité sans limites, entre le nouvel ordre mondial et l'ancienne guerre froide.
Il n'y a pas de retour à la guerre froide. L'armée russe ne menace plus l'Europe, les dirigeants russes ont renoncé à toute ambition révolutionnaire au profit d'objectifs plus prosaïques tels que l'argent et le pouvoir. Bien loin de vouloir détruire le mode de vie occidental, la Russie s'efforce d'en acquérir l'usufruit, non sans un certain succès. Les crises récentes illustrent des divergences d'intérêts et de systèmes politiques magnifiées par des diplomaties défectueuses: brutale et manipulatrice dans le cas de la Russie, irénique et autiste dans le cas des Etats-Unis, inflexible et impuissante dans le cas de l'Union européenne. L'apaisement des relations entre Washington, Bruxelles et Moscou imposera, au préalable, un retour aux vérités ancestrales de la diplomatie, au terme desquelles la gestion dépassionnée de différences ouvertement admises remplacera la volonté de conversion et d'unanimisme, et la certitude d'une inimitié insurmontable. Les relations entre l'Occident et la Russie resteront encore longtemps un composé instable de coopération et de compétition. L'objectif des futurs dirigeants devra être de rendre ce processus aussi prévisible que possible, en privilégiant les décisions transparentes et collégiales et en s'abstenant de toute initiative intempestive.

I- Les racines de la crise



A- Un contexte difficile



1) Le surmoi autocratique de l'Etat russe



Quelles qu'aient pu être les intentions initiales de Vladimir Poutine, les deux tendances essentielles de sa présidence apparaissent désormais de manière claire. Ces deux tendances, d'ailleurs complémentaires, auront été la recentralisation du pouvoir à l'intérieur, au profit de l'exécutif et plus spécifiquement de la présidence, et une volonté de retour de la puissance vis-à-vis de l'extérieur. De même qu'il aura cherché à coopter, marginaliser ou détruire les groupes ou individus qui, en Russie même, auraient pu contester son pouvoir, de même le président russe se sera-t-il efforcé de restaurer ou d'accroître la puissance de son pays à l'extérieur, en cooptant ou en affaiblissant ses voisins immédiats et en remobilisant les ressources russes afin de maximiser sa position vis-à-vis de ses principaux interlocuteurs étrangers [2]. En théorie, cet objectif était pleinement compatible à la fois avec une volonté de modernisation économique à l'intérieur et de souplesse diplomatique à l'extérieur: l'Etat russe ne peut en effet espérer asseoir sa puissance qu'à condition de disposer d'une base économique saine et de n'être pas isolé sur la scène internationale. Le président Poutine a du reste toujours eu conscience de cette double obligation, mais sa pratique du pouvoir aura constitué au bout du compte l'obstacle le plus sérieux à la réalisation de ces objectifs.
Outre la remise en cause des libertés publiques et le dépérissement des organes de régulation, notamment judiciaires, et des administrations intermédiaires (y compris, dans bien des cas, la fonction publique gouvernementale), l'hypertrophie de l'institution présidentielle et la disparition de tout mécanisme de surveillance auront eu deux conséquences. Sur le plan économique, les réformes éclairées du début du règne [3] et la confirmation des mesures de libéralisation mises en place au cours des années 90 ont progressivement laissé la place aux tentations prédatrices de certains membres de l'entourage du Président et à la volonté de mettre les ressources énergétiques du pays au service d'une stratégie de reconquête sur le plan international. Le résultat est qu'en dépit d'une politique macroéconomique globalement sage et modérée, la pérennité des éclatants succès économiques remportés depuis 8 ans [4] est rien moins qu'assurée. Particulièrement préoccupantes sont les menaces de crise de sous-production générées par le sous-investissement dans le secteur gazier et l'incertitude engendrée par la protection souvent lacunaire des droits de propriété pour les entreprises dépourvues de protecteurs haut placés. Cette évolution trouve son pendant sur le plan diplomatique, où la volonté initiale du président Poutine d'approfondir son entente avec les grandes puissances occidentales aura finalement largement souffert du manque de transparence et de concertation dans la prise de décision, de la permanence d'un sentiment de méfiance aggravé par les velléités de déstabilisation et le déploiement d'une rhétorique nationaliste à usage interne, et du refus d'accepter l'indépendance des anciennes Républiques soviétiques. Au total, la volonté de modernisation de Vladimir Poutine aura été la victime de son incapacité à imaginer un Etat fort qui ne soit pas despotique.

2) La logique de l'hyper-puissance



Une Russie encore largement imprégnée de la mentalité soviétique aurait constitué en toute hypothèse un partenaire difficile pour l'Occident. La politique du gouvernement américain, à partir du milieu des années 90, n'en a pas moins largement contribué à aggraver le problème. Cette politique semble avoir été faite d'un mélange de triomphalisme (la fin de la guerre froide étant interprétée à Washington comme une victoire de l'Amérique, plutôt que comme l'aboutissement d'un long processus de négociation et le résultat de concessions librement consenties par Moscou) et d'irénisme démocratique (la conviction apparente des dirigeants américains étant que la démocratisation de la Russie était désormais irréversible et que cette transformation suffirait à abolir les désaccords entre la Russie et l'Occident). Elle a en tout cas conduit les Etats-Unis à délibérément marginaliser la Russie d'une double manière.
D'une part, alors que les dirigeants russes avaient proposé une nouvelle architecture de sécurité européenne pour l'après-guerre froide, regroupant l'OTAN et le Pacte de Varsovie en une nouvelle organisation paneuropéenne, les dirigeants américains ont préféré élargir l'OTAN jusqu'aux frontières de la Russie tout en refusant l'adhésion de celle-ci, ignorant ainsi les objections souvent légitimes des dirigeants russes [5] et rejetant ces derniers hors de tout processus de décision relatif à la sécurité du Continent européen [6]. C'est ainsi que la guerre contre la Serbie en 1999 aura été décidée en dehors de tout accord préalable avec la Russie, alors même que les liens privilégiés entre Moscou et Belgrade étaient connus.
D'autre part, l'encouragement prudent à la transition en Russie s'est transformé à la fois en un soutien sans restriction accordé à la personne de Boris Eltsine et à la mise en place d'une " thérapie de choc " censée accélérer le basculement de la Russie vers le capitalisme. Cette politique, largement influencée par les conseillers américains dépêchés auprès du président Eltsine, s'est avérée catastrophique, tant pour l'Etat [7] que pour les citoyens russes. Un rapport du Congrès devait reconnaître en 2000 que " la qualité des conseils économiques offerts à la Russie a été si mauvaise et leurs résultats si catastrophiques que 81% des Russes pensent qu'il s'agissait d'une stratégie délibérée pour faire de la Russie une puissance de second ordre " [8].

La politique américaine vis-à-vis de la Russie demeure pourtant largement inchangée : des reproches publics sont adressés à la Russie pour son refus de se conformer au modèle américain ; des initiatives aussi lourdes que l'installation d'un bouclier antimissile aux frontières même de la Russie [9] sont prises sans concertation préalable. Les discussions n'ont réellement débuté qu'après la formulation par Vladimir Poutine de menaces de représailles explicites. Le message ainsi envoyé est dévastateur: les Etats-Unis n'acceptent de discuter sérieusement qu'avec ceux qui les menacent et dont ils ne peuvent réduire la dissidence. C'est le prix à payer pour avoir refusé, lorsqu'il en était encore temps, d'établir avec la Russie un véritable dialogue institutionnel sur les questions de sécurité, notamment en Europe. Le résultat est que la Russie ne fait plus partie du système occidental [10]: son assentiment doit désormais être négocié au cas par cas et parfois au prix de concessions substantielles [11].

B- Un Partenariat peu adapté



1) Grandeur et insuffisance de la paix démocratique



L'Accord de Partenariat et de Coopération entre l'Union européenne et la Russie illustre la force de l'illusion démocratique chez les dirigeants européens. Conclu en 1994 au moment où la Russie était à la fois la plus faible et la plus désireuse de s'attacher à l'Occident, il est le reflet presque exclusif de préoccupations et de conceptions caractérisant la politique extérieure de l'Union européenne. Officiellement, c'est un traité de commerce élargi à la coopération institutionnelle et financière: l'essentiel de son contenu définit les conditions d'échange et d'investissement entre les deux partenaires, l'objectif d'une zone de libre-échange russo-européenne étant théoriquement subordonné à la consolidation de l'économie de marché en Russie, que l'Union européenne entend promouvoir par une aide financière et un dialogue politique avec les dirigeants russes. En réalité, l'Accord définit jusqu'à présent l'objectif et les modalités d'ensemble de la politique de l'Union vis-à-vis de la Russie. Silencieux sur les questions militaires et stratégiques, qui constituent la préoccupation essentielle des dirigeants russes, l'Accord affirme, en revanche, que " les libertés politiques et économiques constituent la base même du Partenariat ", un des ses objectifs étant " la consolidation de la démocratie en Russie ". Cette priorité accordée à la démocratisation de la Russie est réaffirmée dans des documents ultérieurs comme la Stratégie Commune pour la Russie, adoptée par l'UE en 1999, ou la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement de février 2004. Les instructions préalables aux négociations mort-nées de renouvellement de l'Accord de Partenariat mentionnaient également cet objectif.

Les dirigeants européens souhaitent voir la Russie se libéraliser. En en faisant l'objectif essentiel de leur politique et un quasi préalable à leur volonté de coopération stratégique avec Moscou, ils se condamnent néanmoins à l'échec. L'évolution contraire de la Russie est alors interprétée comme le signe de la faillite de la politique européenne, ce qui a pour effet de paralyser les décideurs européens et de jeter une ombre sur les autres domaines de la coopération russo-européenne. Par ailleurs, cet objectif, défini sans accord préalable des dirigeants russes, est incompatible avec la vision européenne de la Russie, dont les buts, constamment réaffirmés depuis 1999, sont la défense de sa souveraineté interne et externe (c'est-à-dire le refus de toute ingérence étrangère dans ses affaires intérieures), la promotion de ses intérêts nationaux, la reconquête de sa puissance économique et de son influence extérieure (en particulier vis-à-vis des pays de la CEI) et la " création d'un système paneuropéen de sécurité collective " fondé sur l'égalité des Etats [12]. Autrement dit, la Russie a des objectifs traditionnels de puissance et définit sa politique européenne en fonction de ces objectifs. Dans ces conditions, la paix démocratique espérée par l'Union européenne ressemble à une chimère.

2) L'intendance ne suit pas



Les divergences de philosophie entre l'Union européenne et la Russie ne sont pas le seul obstacle au bon déroulement de la coopération russo-européenne. Cette coopération se heurte, en outre, à de nombreux obstacles de nature institutionnelle.

Depuis 2005, la coopération entre la Russie et l'Union européenne est définie par 4 " Espaces communs ": un espace pour l'intégration économique, l'espace de coopération en matière de libertés, de sécurité et de justice, un espace de coopération en matière de sécurité extérieure et un espace pour la Recherche, l'Education et la Culture [13]. L'Accord de Partenariat de 1994 définit les différents échelons de cette coopération. Outre les sommets semestriels réunissant les chefs d'Etat et de gouvernement, le Conseil Permanent du Partenariat réunit les ministres russes et européens, selon une variété de formats en fonction des sujets traités. Ces réunions doivent être préparées par des comités d'experts, de même que le " dialogue politique " réunissant des représentants du ministère russe des Affaires étrangères et de la " troïka " européenne [14]. A quoi il faut ajouter les mécanismes de coopération sectoriels et le Comité de Coopération parlementaire entre le Parlement européen et la Douma.

Un dialogue aussi institutionnalisé ne peut être mené à bien que par un personnel spécialisé compétent. Or, la Russie ne possède pas ce personnel. Les administrations russes chargées de négocier avec l'Union européenne se caractérisent à la fois par un manque de coordination et par une absence criante de personnel qualifié [15] - une situation qui reflète l'état général de la fonction publique russe, peu nombreuse et peu motivée, mal formée et mal rémunérée. Ces déficiences structurelles ont deux conséquences. Le gouvernement russe n'est généralement pas en mesure de proposer des initiatives à ses partenaires européens, se contentant de réagir aux propositions émanant de Bruxelles - ce qui entretient le ressentiment envers les diktats bruxellois. Par ailleurs, de nombreux problèmes n'ayant pu être résolus au niveau des experts doivent remonter au niveau des chefs d'Etat et de gouvernement où ils sont de plus en plus éclipsés par les désaccords stratégiques. La coopération se trouve alors immobilisée, même sur les sujets en apparence les plus neutres et les moins conflictuels.

3) L'Union européenne existe-t-elle?



La bureaucratie russe n'est pourtant pas seule en cause; les institutions européennes constituent aussi un ultime facteur de blocage. Non seulement le processus de décision communautaire est complexe et opaque, mais plus grave encore, la règle de l'unanimité qui prévaut quant à la définition du mandat de négociation signifie que le négociateur européen - en l'espèce, principalement la Commission européenne - ne dispose pratiquement d'aucune flexibilité face à son homologue russe et donne l'impression de vouloir simplement imposer ses vues, sans tenir aucun compte des positions de son interlocuteur. Cette tendance est aggravée par le légalisme pointilleux de la Commission et par l'insistance de l'Union à intégrer dans sa politique extérieure des " valeurs " par définition non négociables. L'incapacité apparente des institutions communautaires à intégrer les contraintes de la culture diplomatique constitue, pour la politique extérieure de l'Union européenne, un vrai handicap.

Le plus grand obstacle à l'effectivité de la politique étrangère de l'Union reste évidemment le fait que l'UE n'est pas un Etat, mais une organisation de 27 Etats, dont chacun conserve l'essentiel de ses prérogatives en matière d'action extérieure. Cela signifie que les désaccords réellement fondamentaux qui séparent actuellement la Russie de ses partenaires européens ne pourront être résolus, non par les institutions européennes, mais par les Etats membres de l'UE. Or ces derniers se sont, pour l'heure, avérés globalement incapables de parler d'une seule voix face à la Russie et d'entamer avec elle des négociations de nature géopolitique, pour deux raisons essentielles: les différences dans leurs positions vis-à-vis de Moscou et l'acceptation, par la plupart d'entre eux, de la suprématie de la politique américaine en Europe.

Les visions parfois antagonistes de la Russie qu'entretiennent les Etats membres s'expliquent aussi. Cibles régulières des menaces et des mesures de déstabilisation en provenance de Moscou [16] et préoccupées, en tant qu'anciens pays communistes, par le sort des anciennes Républiques soviétiques devenues Nouveaux Etats Indépendants (NEI), les gouvernements centre-européens continuent naturellement de considérer la Russie comme une ennemie irréductible et poussent à l'extension du glacis territorial bâti contre elle, en particulier par l'adhésion à l'UE des NEI d'Europe et du Sud-Caucase. Formulée de cette manière, cette politique reste inacceptable à des pays comme la France et l'Allemagne. Non seulement ces derniers n'entendent pas prolonger dans l'immédiat le processus d'élargissement de l'Union, mais détenteurs d'intérêts économiques essentiels en Russie et conscients du rôle incontournable de Moscou dans la résolution de crises internationales aussi aigües que la question iranienne ou la prolifération nucléaire, ils n'ont aucunement l'intention de rompre avec Moscou ou de prendre des initiatives susceptibles d'alourdir encore l'atmosphère.

Ces divisions internes à l'Union, répondant peut-être aux intentions de Moscou, ne peuvent en tout cas que conforter la prééminence de la politique américaine pour toutes les questions touchant aux grands équilibres stratégiques et sécuritaires en Europe. Le problème est que cette politique, tant sur le Continent que vis-à-vis de la Russie, est de plus en plus déterminée par des considérations extra-européennes et dépend, pour une part grandissante, des aléas de la position de Washington dans d'autres régions du monde, en particulier au Proche-Orient [17]. De plus, l'incapacité des Européens à infléchir cette politique ou à proposer une alternative efficace ne peut que conforter le mépris des dirigeants russes pour les institutions européennes et leur volonté de s'entendre directement avec l'Amérique, surtout depuis que la création du Conseil OTAN-Russie a permis de résoudre une bonne partie de leur contentieux. On aboutit ainsi à un paradoxe inquiétant : alors que l'Union européenne constitue désormais pour la Russie une menace géopolitique essentielle en raison de l'attraction qu'elle exerce sur des pays comme l'Ukraine et la Géorgie et que la position de la Russie sur le Kosovo accroît le risque d'un retour des affrontements au cœur de l'Europe, les dirigeants européens ne peuvent aborder avec leurs homologues russes la question de l'équilibre de la puissance et de la répartition des zones d'influence en Europe parce que l'Union se trouve, sur ces questions, réduite à l'impuissance. Si les relations russo-européennes sont en crise, il paraît même impossible d'examiner honnêtement les vraies raisons de cette crise.

II- Les impératifs de la coexistence



A- La Russie et l'Union européenne entre accords et désaccords



1) Les succès de la coopération économique et civile



En dépit de tous ces problèmes, le Partenariat entre la Russie et l'Union européenne a abouti à deux succès indéniables. Les relations économiques sont globalement au beau fixe, qu'il s'agisse des échanges commerciaux (multipliés par 3 entre 2000 et 2005 [18]) ou des investissements européens en Russie, en forte augmentation [19] en dépit de la protection lacunaire des droits des compagnies étrangères, en particulier dans le secteur énergétique [20]. Malgré les difficultés structurelles auxquelles se heurte la coopération institutionnelle de part et d'autre, les obstacles à la liberté de circulation des personnes ont été allégés [21], tandis que la coopération dans les domaines policiers et judiciaires a progressé [22]. Autrement dit, deux des quatre espaces de coopération entre la Russie et l'Union présentent un bilan honorable, en dépit d'une base institutionnelle très fragile. Quant à l'espace pour la Recherche et l'Education, chacun s'accorde à penser que son potentiel reste sous-exploité, mais il ne menace en aucune manière les relations bilatérales. Les difficultés réellement insurmontables se concentrent en réalité sur le troisième espace, c'est-à-dire sur la politique extérieure, tant sur le Continent européen qu'à l'extérieur de celui-ci. Consubstantiel aux enjeux de puissance et aux rivalités géopolitiques, l'espace de sécurité extérieure démontre à la fois l'incompatibilité des conceptions russe et européenne des relations internationales et les insuffisances persistantes de l'Union européenne en tant qu'acteur extérieur.

2) Les nouveaux conflits territoriaux



La principale pomme de discorde concerne le statut juridique et politique des territoires issus de l'ex-Yougoslavie et de l'ancienne Union soviétique, plus spécifiquement le Kosovo, les " conflits gelés " de Transnistrie, d'Abkhazie, d'Ossétie du Sud et du Nagorny-Karabakh. Les dirigeants russes n'ont jamais fait mystère de leur intention de retrouver un rôle dominant dans l'ancienne Union soviétique. Cette détermination de la Russie à conserver un glacis de sécurité à ses propres frontières se traduit par l'ambition d'installer des régimes clients chez ses voisins immédiats [23]. Lorsque cette ambition est frustrée, la Russie n'hésite pas à user de sa capacité à déstabiliser ou " punir " les récalcitrants. Ce comportement, récemment appliqué à des Etats membres de l'Union européenne comme la Pologne ou l'Estonie, concerne essentiellement la Géorgie et l'Ukraine, mais les manifestations d'indépendance n'ont pas été mieux tolérées de la part de régimes théoriquement amis, comme la Biélorussie ou l'Azerbaïdjan. Ce refus de la Russie de voir s'installer des puissances stables et indépendantes à ses frontières ne semble pas devoir disparaître.

Quant à la question du Kosovo, la Russie se considère depuis plus de deux siècles comme la protectrice des Serbes. Cette fidélité n'est pas incompatible avec les intérêts : la Serbie, dernière alliée indéfectible de la Russie au cœur de l'Europe, constitue un atout dans le jeu de Moscou vis-à-vis des Européens et des Américains. Il est difficile de discerner les véritables motivations du refus de la Russie d'approuver l'indépendance du Kosovo. S'agit-il d'une application logique de l'alliance russo-serbe? D'une position de principe ; la Russie ayant toujours soutenu le principe de l'intangibilité des frontières? D'une crainte de la contagion, la Russie n'étant pas épargnée par les ferments sécessionnistes? Ou plus simplement d'une tentative de marchandage avec les Occidentaux? [24] Quoiqu'il en soit, ayant toujours considéré l'intervention occidentale au Kosovo comme illégale et illégitime [25], la Russie paraît s'être trop engagée dans le refus pour pouvoir revenir sur sa position sans contrepartie tangible.

B- Renouer le dialogue



1) Russie et Europe - Russie en Europe



Cette double crise illustre en fait la nécessité de repenser en profondeur les relations entre la Russie et l'Occident. Pour l'instant, chacun paraît camper sur ses positions : les dirigeants américains refusent de compromettre si peu que ce soit leur entière liberté de manœuvre; les nouveaux Etats membres de l'Union européenne rejettent dans l'ensemble toute perspective de coopération authentique avec Moscou; et celle-ci conserve un comportement quasi-colonial vis-à-vis de ses anciennes dépendances. Deux faits demeurent néanmoins évidents: la volonté des dirigeants russes de poursuivre le lucratif processus d'intégration économique avec l'Occident; et la nécessité pour celui-ci de se prémunir contre les réactions parfois imprévisibles de la Russie, ce qui implique de réintégrer celle-ci au sein des mécanismes de décision touchant à la sécurité du Continent européen.
La France et l'Allemagne ont su maintenir des relations relativement apaisées avec Moscou [26] et ont l'oreille de Washington. Elles pourraient dès lors s'efforcer de mettre à profit la conjoncture actuelle, marquée à la fois par l'isolement de la Russie et l'affaiblissement des Etats-Unis, pour proposer la mise en place de nouvelles relations entre la Russie et l'Occident (une initiative qui ne pourrait sans doute aboutir qu'après le départ du président Poutine). Les éléments de ce nouveau dialogue pourraient être les suivants:

Renouveler le cadre institutionnel du dialogue entre la Russie, l'Europe et les Etats-Unis. La dispersion actuelle des forums de discussion russo-européens (rencontres bilatérales ou trilatérales, sommets UE-Russie) et la quasi-absence de concertation entre Européens et Américains nuit à la cohésion de l'Occident et à la stabilité des relations russo-occidentales et européennes. La solution passe sans doute par le rétablissement d'une forme de concert des puissances, associant les Etats-Unis, la Russie et, à tout le moins, les principaux Etats européens, accompagnés du Haut-Représentant pour la Politique Etrangère et de Sécurité Commune de l'Union européenne. Cette sorte de Congrès permanent serait chargée de délibérer et de prendre en commun les décisions modifiant les dispositifs militaires et le tracé des frontières sur le Continent européen. A défaut, Russes et Occidentaux pourraient envisager d'accorder un rôle accru à certaines structures déjà existantes, telles que le G8, le Conseil OTAN-Russie ou le Conseil de Sécurité de l'ONU. L'approfondissement de la coordination entre l'Union européenne et le Conseil OTAN-Russie constitue un enjeu décisif des années à venir.

Séparer les problèmes. Les principaux thèmes de l'agenda russo-occidental comprennent des aires de coopération consensuelles, des désaccords ponctuels mais surmontables et des divergences plus profondes. Le risque essentiel, apparu ces dernières années, est une remise en cause progressive des aires de coopération initiales sous l'impact de ces divergences de fond. Il importe, en revanche, d'isoler ces dernières, de manière à ce qu'elles ne puissent contaminer et remettre en cause les réussites de la coopération entre la Russie et l'Union européenne.

Confirmer le soutien de l'Union européenne à l'indépendance pleine et entière des Nouveaux Etats Indépendants. Bien qu'un tel soutien puisse constituer initialement un facteur de tension entre la Russie et l'Occident, il est encore plus important, sur le long terme, d'obliger la Russie à renoncer à ses méthodes d'intimidation vis-à-vis de ses voisins, à la fois en refusant de les cautionner fût-ce de manière implicite et en administrant la preuve de leur caractère contre-productif [27]. Soutenir vigoureusement l'indépendance de ces pays n'implique pas nécessairement de leur ouvrir les portes de l'OTAN et de l'Union européenne; de telles initiatives pourraient apparaître au contraire comme des provocations inutiles. Il paraît préférable de préserver pour le moment leur position intermédiaire, en équilibre entre la Russie et l'Union européenne.

2) Après 2008



En dépit d'une atmosphère dégradée, l'année 2008 pourrait offrir un certain répit dans les relations russo-occidentales. Le successeur de Vladimir Poutine, qui devrait être désigné en mars 2008, se consacrera, dans un premier temps, à asseoir sa position et à confirmer sa prise de pouvoir, notamment vis-à-vis de son prédécesseur. Pour cette raison, le début de mandat pourrait être favorable à l'apaisement des tensions internationales [28]. A l'inverse, l'affaissement inexorable de l'administration Bush explique, depuis quelques mois, l'assouplissement des positions américaines et le retour progressif des Etats-Unis aux pratiques diplomatiques ordinaires. Ce retour au multilatéralisme devrait se confirmer, alors que la présidence Bush entre dans sa dernière ligne droite et que les Etats-Unis ont plus que jamais besoin du soutien de leurs alliés et de la neutralité bienveillante des autres grandes puissances. Les Européens pourraient donc bénéficier d'une fenêtre de tir, leur permettant d'entraîner les Russes et les Américains vers une conception plus coopérative de la relation tripartite et peut-être de modifier durablement le style de cette relation. Cette fenêtre de tir correspond pour l'essentiel au second semestre 2008 et à la présidence française de l'Union européenne.

Dans les conditions actuelles, l'apaisement des tensions, et non la résolution des désaccords, constitue le seul objectif crédible. La coopération entre la Russie et l'Union européenne restera à l'avenir consacrée aux questions civiles et économiques. Le Partenariat UE-Russie demeurera donc un élément important, mais secondaire de la relation plus globale entre la Russie et l'Occident, celle-ci restant dominée par la compétition pour la puissance entre la Russie, les Etats-Unis et, sans doute, leurs principaux alliés européens. Seules deux évolutions de fond pourraient venir modifier cet état de fait:
une européanisation complète de la Russie, qui non seulement adopterait sans restrictions les pratiques de l'état de droit et la règle démocratique, mais renoncerait de surcroît à toute politique de puissance au niveau international et à tout " souverainisme " de principe. Une telle transformation permettrait à la Russie de devenir membre à part entière du système de relations institutionnelles que l'Union européenne s'efforce d'élaborer avec les Etats de son voisinage;
une accession de l'Union européenne à la souveraineté et à l'indépendance, responsable de sa propre sécurité et maîtresse de sa politique étrangère n'aurait aucune peine à établir avec la Russie le type de relations bilatérales qui caractérise depuis toujours les rapports mutuels des Etats souverains.
A l'heure actuelle, aucune de ces deux évolutions ne paraît vraisemblable.

Conclusion



Les difficultés des relations entre la Russie et l'Union européenne ne peuvent être séparées du problème plus général de la constitution de l'Union européenne en tant qu'acteur international. Ne disposant ni des compétences et moyens nécessaires pour assurer sa propre sécurité, ni des instruments d'action et de coercition qui lui permettrait de défendre ses intérêts et d'offrir des garanties effectives à ses interlocuteurs, l'Union européenne s'est efforcée, au cours des dernières années, de bâtir une politique étrangère, fondée sur l'harmonisation des normes légales et l'exportation de la paix démocratique. Ce projet s'est heurté à deux difficultés : la Russie, tout comme les pays du Sud méditerranéen (sans même évoquer les Etats-Unis ou la Chine), ne paraît pas particulièrement pressée d'adopter les mœurs politiques européennes et rejette sans ambiguïté toute ingérence étrangère dans ses affaires intérieures; et l'exigence fondamentale des Etats, en ce début de XXIème siècle, demeure encore et toujours la garantie de leur propre sécurité et le contrôle des forces susceptible de la remettre en cause. Autrement dit, la lutte pour la puissance continue, de manière plus ou moins feutrée, à structurer les relations internationales. La volonté proclamée des dirigeants européens de remettre en cause cet état de fait n'aboutira en aucune manière à une telle remise en cause; elle signifierait, si elle était prise au pied de la lettre, que l'Europe n'entend pas prendre part pour elle-même aux échéances réellement décisives de la politique internationale, échéances au cours desquelles se joue en permanence l'avenir du Vieux Continent.
Les Européens se trouvent en fait confrontés à un choix. Soit ils se dotent des moyens de soutenir leur volonté et, par conséquent, de contraindre leurs homologues étrangers à intégrer cette volonté dans leurs calculs; auquel cas l'Europe conservera la possibilité d'influencer les règles de la vie internationale et d'orienter celles-ci dans un sens conforme à ses préférences et à ses intérêts [29]. Soit ils renoncent à cet effort; auquel cas les règles du jeu seront écrites par d'autres et refléteront les intérêts et les préférences de ces derniers. Il serait alors très improbable que le résultat soit conforme aux espérances européennes.
[1] Par le président George T. Bush, en mars 1991.
[2] Cf. Marie Mendras, " Vladimir Poutine ne connaît plus que le rapport de forces ", Le Monde, 19 mai 2007.
[3] En particulier la réforme fiscale de 2001 qui a entraîné la régularisation de pans entiers de l'économie souterraine.
[4] En dépit du déclin démographique, la croissance du PIB est comprise entre 6 et 7 % par an depuis huit ans. Au cours de cette période, le nombre de foyers vivant sous le seuil de pauvreté a été divisé par deux.
[5] Cf. George Kennan, " A fateful error ", The New York Times, Feb. 5, 1997.
[6] Seuls continuent de faire l'objet d'une réelle concertation les processus de révision ou d'actualisation des traités conclus avec l'ancienne Union soviétique, tels le traité ABM de 1972 ou le Traité sur les Forces conventionnelles en Europe.
[7] Cf. Stephen Holmes, " Plaidoyer pour un Etat libéral et fort en Russie ", Esprit, juillet 1998.
[8] Russia's road to corruption, Report of the Speaker's Advisory Group on Russia, U.S. House of Representatives, September 2000. http://www.fas.org/news/russia/2000/russia/part00-summary.htm
[9] Initiative au demeurant particulièrement douteuse dans son mérite: les tests effectués jusqu'à présent ont été des échecs, l'Iran ne possède, pour l'heure, ni missiles intercontinentaux, ni têtes nucléaires et on voit mal pourquoi les dirigeants iraniens souhaiteraient provoquer leur propre anéantissement par une telle attaque.
[10] Cf. Dmitri Trenin, " Russia leaves the West ", Foreign Affairs, July/August 2006.
[11] Le silence persistant des dirigeants américains au sujet des modalités de la " pacification " russe en Tchétchénie, y compris lorsque celle-ci déborde sur le territoire de la Géorgie voisine, semble ainsi s'expliquer par la crainte de voir Moscou relâcher sa coopération dans la lutte anti-terroriste bien que cette coopération corresponde en fait à l'intérêt bien compris de la Russie.
[12] "Stratégie de Moyen Terme de la Russie vis-à-vis de l'Union européenne (2000-2010) ", promulguée en octobre 1999. Cf. également le " Concept de Politique étrangère de la Fédération de Russie" (juin 2000).
[13] Pour un panorama plus complet, cf. Quentin Perret, " L'Union européenne et la Russie ", Question d'Europe, n°35, Fondation Robert Schuman (http://www.robert-schuman.eu/fr/questions-d-europe/0035-l-union-europeenne-et-la-russie).
[14] Composée de représentants de la Commission, du Secrétariat du Conseil et de l'Etat assurant la Présidence de l'Union. Des représentants de l'Etat successeur à la Présidence se joignent désormais à ces réunions.
[15] Cf. Roy Allison, Margot Light, Stephen White, " Russian political engagement with the European Union ", pp. 69-70, in Putin's Russia and the enlarged Europe (Chatham House, 2006).
[16] Outre les embargos infligés à la Pologne et à la Lituanie, l'exemple le plus inquiétant de ce mode opératoire reste la cyber-attaque massive dont a été victime l'Estonie en mai dernier, après le déplacement d'un monument commémorant la victoire de l'Armée Rouge lors de la Seconde Guerre mondiale.
[17] L'affaire du bouclier antimissile est évidemment emblématique à cet égard, mais elle est loin d'être la seule. On peut notamment mentionner le redéploiement des bases militaires américaines à l'Est du Continent, à proximité immédiate des zones de conflit, ou encore l'usage par la CIA de sites européens pour la détention illégale et les " interrogatoires " de suspects appréhendés dans le cadre de la " guerre contre le terrorisme ".
[18] Le montant des échanges de l'Union avec la Russie s'établit à 166 milliards d'euro en 2005 - une augmentation de 20% par rapport à l'année précédente. Le déficit commercial de l'UE vis-à-vis de la Russie est alors de 53 milliards d'euro ; un chiffre qui s'explique par le poids croissant des importations énergétiques.
[19] Les investissements directs de l'UE en Russie ont plus que doublé entre 2002 et 2004, passant de 2,5 à 6,4 milliards d'euro. Ils ont poursuivi leur progression depuis lors.
[20] Deux affaires ont particulièrement secoué le secteur gazier en 2006: la décision de Gazprom d'exclure les compagnies étrangères de toute participation à la mise en exploitation du gisement de Shtokman, en septembre; et l'expropriation de fait de la compagnie Royal Dutch Shell, contrainte de céder sa part dans le projet Sakhaline-2, en décembre.
[21] Qu'il s'agisse de la liberté de transit des citoyens russes à destination ou en provenance de Kaliningrad, garantie par un accord de 2002, ou de l'allègement des conditions d'entrée et de séjour entre l'UE et la Russie, obtenu par un double accord de 2006 sur la délivrance des visas et la réadmission dans leur pays d'origine des étrangers en situation irrégulière.
[22] En particulier dans la lutte contre le crime organisé et dans la coopération transfrontalière. D'autres domaines, comme la lutte contre le terrorisme, restent plutôt du ressort des Etats membres.
[23] Ainsi que par la volonté de contrôler les flux énergétiques en provenance d'Asie Centrale et à destination des marchés extérieurs. Un accord a été conclu en mai 2007, entre le président Poutine et les présidents turkmène et kazakh.
[24] Voir l'entretien avec Pierre Hassner publié par la Fondation Robert Schuman, Entretien d'Europe, n°15, 26 février 2007 (http://www.robert-schuman.eu/fr/entretiens-d-europe/0015-la-serbie-et-les-balkans-occidentaux-apres-les-elections-serbes-du-21-janvier...)
[25] Cette intervention avait été décidée, en 1999, sans l'aval du Conseil de Sécurité de l'ONU, ce qui avait suscité une large réprobation dans le monde non occidental.
[26] Contrairement au Royaume-Uni, dont les relations avec Moscou, longtemps cordiales, ont récemment dégénéré suite à une succession de crises tenant à la remise en cause des droits des entreprises énergétiques britanniques sur le territoire russe, et à l'asile accordé à certains des opposants les plus actifs au régime du président Poutine, une liberté traditionnelle que Moscou considère comme un acte hostile.
[27] Cf. Yulia Tymoshenko, " Containing Russia ", Foreign Affairs, May/June 2007.
[28] Un tel cas de figure ne serait pas sans précédent. Les luttes de succession en Union soviétique étaient généralement propices à une certaine détente dans les relations avec l'Occident.
[29] En fin de compte, même le multilatéralisme doit être imposé.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Quentin Perret
Directeur du Pôle Énergie et Europe élargie de l'Atelier Europe.
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