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Question d'Europe n°330

La Commission Juncker, le retour du politique?

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La Commission Juncker, le retour du politique?
27/10/2014

Résumé :

Le Président élu de la Commission européenne, Jean-Claude Juncker, a dévoilé le 10 septembre une équipe qualifiée "de choc" dont les membres ont passé une audition devant le Parlement européen du 29 septembre au 7 octobre avant un vote d'approbation le 22 octobre. Après une présentation générale des commissaires désignés qui révèle une concentration de compétences fortes et variées, puis une analyse reprenant l'organisation matricielle innovante et les questions que soulèvent cette nouvelle architecture organisationnelle, cette étude rappelle le programme décrit par la feuille de route des membres du Collège [1].

1. Des commissaires expérimentés aux profils variés



a. Les Etats proposent, le Président de la Commission dispose, le Parlement valide



L'article 17 TFUE [2] indique que "les membres de la Commission ne sollicitent ni n'acceptent d'instructions d'aucun gouvernement, institution, organe ou organisme. Ils s'abstiennent de tout acte incompatible avec leurs fonctions ou l'exécution de leurs tâches." En effet, s'il est attendu des commissaires qu'ils mettent "leur nationalité de côté" sans se référer "à l'Etat membre qu'ils connaissent le mieux", il est avéré que les chefs d'Etat et de gouvernement se sont livrés une bataille d'influence pour que leur ressortissant obtienne le portefeuille souhaité en fonction de l'étiquette politique, du pays d'origine ou du genre. A ce "jeu" politique et diplomatique, les critiques émises et le manque de vision globale ont mené au report des décisions [3]. Lors du Conseil européen du 16 juillet 2014, les dirigeants européens ne se sont pas entendus sur les nominations à la tête des principaux postes de l'exécutif européen. Une décision a été prise lors du Conseil européen le 30 août. Les dirigeants européens se sont alors accordés sur la nomination de Federica Mogherini, ministre italienne des Affaires étrangères, pour prendre la tête de la diplomatie européenne en tant que Haute Représentante aux affaires extérieures en remplacement de Catherine Ashton. Cette fonction permet également à son titulaire d'être vice-présidente de la Commission européenne. Par ailleurs, Donald Tusk, Premier ministre polonais, remplacera Herman Van Rompuy à la tête du Conseil européen à partir du 1er décembre 2014 et ce jusqu'au 31 mai 2017.

Ce report illustre la complexité du "mercato" institutionnel qui a suivi la nomination de Jean-Claude Juncker. Les élections européennes se sont déroulées dans un contexte inédit puisque la campagne a porté en partie sur la capacité du parti arrivé en tête à proposer son "spitzenkandidat" à la direction de l'exécutif européen. C'est une innovation car cette prérogative appartient aux chefs d'Etat et de gouvernement [4] et l'interprétation de la phrase "en tenant compte du résultat aux élections au Parlement européen" a fait l'objet de nombreux débats. La liste des commissaires désignés a été présentée le 5 septembre [5] et la répartition des portefeuilles rendue publique par le Président élu Jean-Claude Juncker le 10 septembre.

En effet, le Conseil nomme les 27 commissaires désignés en accord avec le président de la Commission élu [6], mais c'est ce dernier qui assigne les responsabilités au sein du Collège. Il dispose alors d'un pouvoir de persuasion, non écrit mais important, pour encourager les Etats à proposer certaines personnalités ou profils. C'est dans ce cadre que Jean-Claude Juncker a pu souhaiter davantage de candidates femmes et assurer qu'elles obtiennent des postes clefs alors que les Etats proposaient majoritairement des hommes [7]. Il s'agit également pour le futur Président de constituer une équipe cohérente soutenue par le Parlement européen qui vote sur l'investiture de l'ensemble du Collège et pas sur chaque membre individuellement [8]. Toutefois, la procédure permettant à un Commissaire de démissionner comme l'a montré le cas de John Dalli [9], laisse davantage de pouvoir en pratique dans les mains du président de la Commission que de ses prédécesseurs à l'image de Jacques Santer qui a fait démissionner l'ensemble du Collège le 15 mars 1999. A la suite de l'approbation par le Parlement européen, avec 423 votes, contre 209 et 67 abstentions le 22 octobre, les chefs d'État et de gouvernement réunis en Conseil européen ont nommé officiellement la Commission en statuant à la majorité qualifiée.

b. Des compétences économiques et diplomatiques majeures



Jean-Claude Juncker est le 3e ressortissant luxembourgeois à prendre la tête de la Commission européenne [10]. Il dispose d'une expérience politique européenne rare parmi les responsables européens. Polyglotte (français, allemand et anglais), il a siégé tant au sein du Conseil européen que de l'eurogroupe cumulant les fonctions de Premier ministre du 20 janvier 1995 au 4 décembre 2013 et de Président de la réunion mensuelle (et informelle) des ministres des Finances de la zone euro du 1er janvier 2005 au 22 janvier 2013. Lors de la campagne européenne, il a rappelé l'avantage de connaître personnellement la majorité des dirigeants européens et sa maitrise de l'ensemble des rouages du Conseil, notamment dans leur dimension budgétaire, financière et économique en période de crise. De plus, cette position l'a fait connaitre au-delà des frontières européennes et permis d'affirmer sa personnalité sur les marchés financiers et les organismes monétaires.
Jean-Claude Juncker s'appuie sur un Collège composé de 27 personnalités d'envergure. Parmi les commissaires nommés, 10 possèdent une expérience significative dans le domaine économique et financier. D'ailleurs, parmi les commissaires associés aux compétences économiques, la volonté de placer des personnalités issues de pays ayant subi la crise et mené des réformes structurelles fortes est évidente. De plus peu de commissaires issus des pays démographiquement importants sont vice-présidents. Ceci traduit la volonté de ne pas distinguer les Etats membres mais d'assurer un certain équilibre avec une "prime" aux Etats réformateurs. Par ailleurs, 8 membres du Collège peuvent se prévaloir d'une expérience en matière de relations étrangères. Ces deux aspects reflètent les priorités politiques actuelles et la volonté de se concentrer sur l'économie mais aussi sur l'accompagnement de la résolution des crises extérieures.

La Commission comprend [11] 4 anciens Premiers ministres, 4 vice-Premiers ministres, 19 anciens ministres, 8 anciens députés européens. Un tiers des commissaires désignés (9 sur 28), y compris le président élu, ont été candidats aux élections européennes ce qui témoigne d'une certaine légitimité démocratique. Cet équilibre et ces expériences variées seront utiles dans les relations et la compréhension mutuelle avec les deux autres institutions du triangle institutionnel européen, le Parlement et le Conseil.

7 commissaires sortants sont reconduits alors que cela avait été le cas de 8 d'entre eux lors du second mandat de la Commission présidée par José Manuel Barroso. Ces 7 commissaires "reconduits" obtiennent des portefeuilles distincts de leur précédent mandat alors que cela avait pu être le cas dans le passé (Sicco Mansholt, Hans von der Groeben, Albert Borschette, Karel Van Miert, ou Franz Fischler) [12].

Leur appartenance politique reflète le résultat des élections et le soutien apporté lors de l'élection du président par le Parlement européen. C'est pourquoi, 14 membres de la Commission sont affiliés au Parti populaire européen (PPE), 8 à l'Alliance Progressiste des Socialistes et Démocrates (S&D), 5 à l'Alliance des démocrates et des libéraux pour l'Europe (ADLE) et 1 aux Conservateurs et Réformistes européens (ECR).

Alenka Bratusek, ancienne Premier ministre de Slovénie, s'était vue proposer une vice-présidence et l'Union de l'énergie. Ayant passé une mauvaise audition, elle s'est retirée le 9 octobre [13] et a été remplacée par Violetta Bulc qui reprend le portefeuille des transports alors que Maros Šefcovic devient vice-président aux fonctions d'Alenka Bratusek. Cette dernière a été la seule "victime" des auditions des candidats désignés par le Parlement européen, jugée insuffisamment préparée à exercer cette fonction. Les futurs commissaires ont souligné leur engagement européen, leur parcours et leur connaissance du portefeuille attribué. Toutefois, la qualité a été très inégale en raison de la durée des auditions (trois heures), la maîtrise variée de cet exercice par les candidats en fonction de leur passé et de leur habitude parlementaire. De plus, le jeu politique entre les partis, la volonté de certains députés de favoriser la polémique sur le fond, des questions très techniques, ou des demandes de prise de position sur des sujets politiques ont dévoyé l'ambition de ces auditions. Enfin, la volonté manifeste de ne pas prendre d'initiative ni d'effectuer des annonces, associée aux réponses vagues aux questions (y compris pour les intéressés) que pose la nouvelle architecture du Collège, ont rendu cet exercice de style parfois laborieux et pourrait être amélioré à l'avenir.

Données compilées sur la base des données publiées par la Commission européenne


c. Une parité insuffisante



Au terme de plusieurs mois de discussions informelles et de pression sur les Etats membres pour désigner davantage de femmes aux postes de commissaires, force est de constater que le résultat est mitigé. Les femmes représentent un tiers de l'effectif comme sous la Commission sortante. Toutefois, 2 des 7 vice-présidents sont des femmes et Jean-Claude Juncker leur a proposé des portefeuilles importants tels que les affaires étrangères, le budget, le commerce, l'emploi ou la concurrence. Si la nomination des candidates demeure du ressort des Etats membres, on peut regretter que le "rubik's cube [14]" consistant à "superposer" genre, parti politique et géographie ait de nouveau prévalu au détriment des compétences propres de chaque candidat potentiel [15].

2. Revenir au politique avec un Collège au sein du Collège



Face au comportement administratif reproché à l'exécutif sortant qualifié de "secrétariat général bis" du Conseil, Jean-Claude Juncker a apporté ses réponses aux questions "Que changer à Bruxelles? Comment améliorer rapidement le fonctionnement des institutions européennes ? [16]". Il suit en cela les recommandations qui poussaient vers une réorganisation forte du Collège, nécessaire notamment en raison de l'obligation maintenue d'un Commissaire par Etat membre inadaptée aux nécessités politiques de l'institution. L'enjeu affiché par JC Juncker est de remettre "la politique" au cœur de la prise de décision. Pour cela, plusieurs changements dans les méthodes de travail sont à noter. Chacun d'entre eux peut s'apparenter à un défi tant le Président compte sur ces innovations organisationnelles pour impulser une nouvelle politique. Pour ce nouveau mandat de 5 ans qui débute le 1er novembre 2014, les mots à retenir pourraient être délégation de pouvoir, responsabilité politique, simplification administrative et communication.

Un n°1 bis au programme prévisible ?



Le Collège comprendra, en la personne de Frans Timmermans, présenté comme son "bras droit" par Jean-Claude Juncker, un "premier Vice-président" qui sera chargé de l'amélioration de la réglementation, des relations interinstitutionnelles, de l'État de droit et de la Charte des droits fondamentaux. Il veillera notamment à ce que toute proposition de la Commission respecte les principes de subsidiarité et de proportionnalité, qui occupent une place déterminante dans le travail de l'institution. Il reprend l'idée de "better regulation [17]" lancée par la Commission il y a 10 ans mais avec un volontarisme politique plus marqué.

Cela répond aux campagnes de "rapatriement" de compétences soutenues par plusieurs Etats membre, Royaume-Uni et Pays-Bas en tête. Frans Timmermans, en tant que ministre des affaires étrangères néerlandais, avait adressé le 21 juin 2013 un courrier à la Deuxième Chambre (équivalent de l'Assemblée nationale) listant un inventaire de 54 règles européennes qui devraient selon lui "retourner" sous la compétence des Etats membres. Cet "exercice de subsidiarité" estime que "le temps d'une 'ever closer union' avec toutes les politiques possibles est désormais révolu. Il ajoute que le leitmotiv de l'Union devrait être que "soit européen ce qui doit être européen, et national ce qui peut être national. [18]"

Pour cet exercice, tous les ministres des Pays-Bas ont effectué une analyse de la législation en vigueur ou en devenir. Ils en ont extrait les actions européennes dont ils estiment qu'elles auraient dû être prises au niveau national selon le principe de subsidiarité, ainsi que là où les normes existantes dépassent ce qui est nécessaire. [19] Au cours des trois premiers mois du mandat, Jean-Claude Juncker a demandé à son Vice-président de discuter avec le Parlement européen et le Conseil, de la liste des propositions législatives en instance et de déterminer s'il faut les poursuivre ou non, en accord avec le principe de "discontinuité politique [20]".

C'est la pratique qui montrera comment F. Timmermans compte appliquer ces nouvelles prérogatives sans dérégler une machine technocratique complexe. Par exemple, est-ce que le droit de "veto" théorique du premier Vice-président s'appliquera sur l'ensemble des procédures qui font l'actualité quotidienne des directions générales ? On pense aux consultations, à l'ensemble des évaluations, aux groupes d'experts qui accompagnent au jour le jour le processus de décision communautaire. Sa lettre de mission précise que ses responsabilités incluent le pilotage des travaux de la Commission sur le "programme de remise en forme et de la performance de la réglementation" (REFIT) de la législation européenne et d'assurer la qualité des analyses d'impact qui sous-entendent les activités de la Commission. Certes, les premiers mois de mandat permettront une liste des propositions législatives en instance et de déterminer s'il faut les poursuivre ou non mais le processus de révision des textes est permanent en droit européen. En particulier, une clarification devra s'opérer sur l'évaluation, 3 mois après son entrée en fonction, de l'ensemble des propositions législatives de la Commission avec la volonté de diminuer le volume de règlements car "l'Union doit se charger des grands problèmes et être modeste, presque inexistante, sur les problèmes mineurs [22]" selon Jean-Claude Juncker. Or cette définition des problèmes mineurs est essentielle, et notamment du point de vue normatif qui concentre une large part des compétences humaines et techniques de la Commission européenne. Les réglementations techniques peuvent sembler accessoires ou secondaires en comparaison des enjeux liés aux réponses aux crises multiples mais néanmoins être essentielles pour les secteurs concernés.

Des vice-présidents, "chef d'équipe"



La Commission comprendra 6 Vice-présidents, en plus de la Haute Représentante de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, qui est également l'une des vice-présidentes de la Commission et qui symboliquement, aura ses bureaux au sein du Berlaymont aux côtés des autres membres du Collège. Les Vice-présidents auront la charge d'un certain nombre de projets prioritaires bien définis et ils guideront et coordonneront les travaux menés dans l'ensemble de la Commission dans les domaines clés des orientations politiques, comme "un nouvel élan pour l'emploi, la croissance et l'investissement", "un marché unique du numérique connecté", "une Union plus résiliente sur le plan de l'énergie" ou encore "une Union économique et monétaire plus approfondie et plus équitable" [22]. Ce mode de fonctionnement est en rupture avec les approches cloisonnées et les structures statiques traditionnelles dites "en silos".

Une carte interactive est disponible http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/structure/index_en.htm. En gras les commissaires qui auront un dossier "phare" à traité avec le VP, en clair les commissaires qui auront une partie plus réduite de leur activité en lien avec le VP.


Une "fusée" politique pour davantage d'efficacité législative ?



L'objectif affiché de la réforme est d'avoir une interaction forte entre commissaires puisque chacun aura besoin de l'appui d'un Vice-président pour ajouter une initiative au programme de travail de la Commission ou à l'ordre du jour du Collège. Parallèlement, un Vice-président dépendra des contributions des commissaires de son équipe de projet pour mener à bien la tâche qui lui est assignée. Chaque commissaire se voit confier un portefeuille, certains portefeuilles étant vastes et de nature horizontale (Vice-président), d'autres plus spécialisés

En imageant la structure du collège, il nous apparait qu'une proposition législative pour être "lancée" au Parlement et au Conseil fonctionnerait sur le modèle d'une fusée pour laquelle chaque étage politique doit être assemblé avant décollage. Le socle est constitué du commissaire et de sa direction générale compétente. Le second étage est celui du (ou des) Vice-président(s) en fonction du "projet". Le troisième étage représenterait le 1er Vice-président qui donne l'autorisation de décollage à Jean-Claude Juncker qui a encore la possibilité d'appuyer ou non sur le starter. En pratique, ce premier socle était composé jusqu'à maintenant des directeurs généraux et de l'impulsion politique des commissaires. Cette "mise sous tutelle" des commissaires par Vice-présidents interposés ajoute un étage à la hiérarchie de l'institution. Le commissaire pourrait être dans une position de mise en œuvre plus que dans une position de leadership (comme une sorte de super directeur-général). C'est l'un des facteurs de reprise en main du politique sur la structure administrative de la Commission [23]. Cette répartition en "clusters", qui n'en ont pas le nom, appelle plusieurs observations qui conditionneront la réussite du mandat [24]:

  • La coordination des commissaires par projet souligne qu'un commissaire peut être placé sous la coordination de plusieurs Vice-présidents en même temps. La définition des priorités demandera invariablement des arbitrages lorsque les projets se chevaucheront en termes d'agenda et de priorités.
  • La question de l'autorité des commissaires et Vice-présidents sur les directions générales se pose. Est-ce qu'il faudra l'accord de l'ensemble des Vice-présidents compétents avant qu'un directeur général lance les procédures administratives dans l'élaboration d'un texte ? Est-ce que la transparence et la duplication des responsabilités au sein du Collège ne peut conduire à une forme d'inertie avant que l'ensemble des arbitrages ne soient rendus ?

  • La consultation interservices, sur le même modèle que l'inter-cabinet qui précède les réunions du Collège, permet à l'ensemble des directions générales de suggérer des modifications aux textes en cours de rédaction proposés par la DG "chef de file". Quelle sera la place des Vice-présidents dans le cadre de cette procédure qui permet d'assurer également que chaque commissaire puisse prendre part au processus décisionnel avant l'adoption formelle? Dans cette procédure, un commissaire peut-il s'affranchir de son Vice-président ?

  • Les moyens humains dont disposeront les Vice-présidents seront limités. Ils pourront s'appuyer sur le secrétariat général et le service juridique en priorité. Leur cabinet comptera 7 membres, soit un de plus que les commissaires. Mais, à la différence de ses derniers, ils n'auront pas de directions générales directement sous leur autorité. Néanmoins, pourront-ils faire appel à ces dernières sans solliciter l'accord du commissaire responsable ? Derrière la volonté de coordination affichée, éviter des conflits d'autorité entre commissaires et Vice-présidents seront une des clefs du succès de ce format institutionnel novateur.

  • A qui sera attribuée la responsabilité de porter les propositions de la Commission ? On pense aux auditions des commissaires par le Parlement européen. Est-ce le Vice-président ou le commissaire qui défendra le projet face aux députés ? L'expérience des multiples porte-voix européens dans le domaine des affaires étrangères montre que cela est contre-productif.



Une communication remaniée



La Commission a, par le passé, multiplié les outils de communication par direction générale, avec l'aide d'une structure dédiée (équipe de porte-paroles). Les médias européens déplorent le fait de ne pouvoir rencontrer aussi souvent qu'ils ne le souhaitent les commissaires européens pour comprendre leur action et se contenter d'explications formatées alors que "Communiquer c'est annoncer des décisions et non être transparent sur tout. Communiquer c'est une responsabilité politique et non une tâche administrative. [25]"

A partir du 1er novembre 2014, la communication sera profondément remaniée dans son fonctionnement et désormais rattachée directement au Président de la Commission.

Alors que chaque commissaire avait son porte-parole et une équipe spécifique, la communication s'effectuera désormais directement sous l'autorité du Président. Margaritis Schinas sera le porte-parole en chef de la Commission accompagné dans cette tâche par un nombre réduit de porte-paroles. Les commissaires et les Vice-présidents auront une personne au sein de leur cabinet qui pourra être en charge de la communication mais sans pouvoir s'exprimer au nom du commissaire ou de la Commission.

Lors de la conférence de presse de présentation de la répartition des postes, Jean-Claude Juncker a souligné qu'il souhaitait que les commissaires expliquent davantage le travail communautaire au sein des Etats membres. Ils doivent incarner la politique de la Commission auprès des opinions publiques et rapprocher l'Europe des citoyens. L'objectif est de rationnaliser la communication et de parler d'une seule voix. C'est là aussi un des facteurs qui rendront la perception de la Commission plus politique. Les commissaires ont pour mission de reprendre en main une communication devenue trop institutionnalisée et peu efficace.

3. Une répartition de compétences innovante, mais un programme politique à préciser



C'est la grande innovation institutionnelle, les commissaires sont répartis par équipe de projet.

a. Une union économique et monétaire plus approfondie et plus équitable



Un des projets majeurs est de renforcer l'union économique et monétaire (UEM) de manière plus approfondie et plus équitable en mettant en œuvre des règles communautaires en matière de surveillance macroéconomique et budgétaire ainsi que la poursuite d'un solide programme de réformes structurelles. Jean-Claude Juncker veut consolider certaines mesures prises durant la crise, tout en les simplifiant et en les rendant plus légitimes socialement. [26] Ce projet poursuit la réforme de l'UEM afin de préserver la stabilité de l'euro. L'ancien Premier letton, Valdis Dombrovskis Vice-président chargé de l'euro et du dialogue social, dirigera une équipe composée de Pierre Moscovici, Marianne Thyssen, Jonathan Hill, Vera Jourova, Tibor Navracsics et Corina Cretu.

Un travail d'approfondissement devra être rendu au cours de la première année de mandat. Valdis Dombrovskis tiendra un rôle important dans l'avenir de l'UEM puisqu'il supervisera le Semestre européen. Il devra coordonner, présenter et mettre en œuvre des initiatives destinées à améliorer la convergence des politiques économiques, budgétaires et de marché du travail entre les Etats membres partageant la monnaie unique. Il gérera et coordonnera la participation de la Commission dans la configuration du Conseil ECOFIN", à l'Eurogroupe, dans le dialogue économique avec le Parlement européen, au dialogue macroéconomique et au Conseil des gouverneurs de la BCE ainsi que pour la préparation des sommets sociaux tripartites [27]. Il sera suppléé au Semestre européen par Marianne Thyssen, Pierre Moscovici, Elzbieta Bienkowska qui participeront aux discussions concernant les domaines social, économique, emploi et croissance. Marianne Thyssen dirigera le volet social de l'UEM. Sa participation au Semestre européen permettra de progresser vers les objectifs fixés dans la stratégie Europe 2020 [28] dans les domaines de l'emploi et de l'intégration sociale. [29] Pierre Moscovici le conduira pour la coordination des politiques économiques. Toujours dans ce volet, il devra aussi, durant la première année, proposer des initiatives législatives et non législatives visant à approfondir l'UEM comprenant un examen axé sur la stabilité des législations "six-pack" [30] et "two-pack" [31]. Tibor Navracsics participera à ce projet concernant le volet "Education" puisque dans la stratégie Europe 2020, la modernisation des systèmes d'éducation est un des objectifs fixés [32]. Corina Cretu veillera à ce que les nouvelles dispositions de la conditionnalité des fonds soient respectées et jouent leur rôle, en totale conformité avec les nouvelles exigences du cadre de gouvernance économique [33].

b. le marché unique du numérique



Le marché unique du numérique connecté est une des priorités du mandat. Certains dossiers laissent présager des débats riches, notamment sur la réforme de l'économie des télécoms ou celle de la législation sur le droit d'auteur pour s'adapter à la révolution numérique en cours [34]. L'ancien Premier ministre estonien, Andrus Ansip, a la responsabilité de coordonner ce projet composé de plusieurs commissaires [35]. L'objectif est que l'Europe devienne un leader mondial dans la technologie de l'information et de communication avec tous les outils nécessaires pour réussir dans l'économie numérique mondiale et ainsi créer des emplois. La protection des données [36] est également prioritaire. Jean-Claude Juncker estime que les droits individuels des citoyens européens sont primordiaux dans le projet de la directive relative à la protection des données. D'ailleurs, il envisage de suspendre l'accord TTIP avec les Etats-Unis s'ils ne respectent pas les clauses de protection des données personnelles. En revanche, l'audition de G. Oettinger laisse la politique sur la neutralité d'internet dans le vague et notamment sur la question des coûts ou de la protection des données .

L'équipe menée par A. Ansip a 6 mois pour rendre des mesures législatives ambitieuses, mais le projet sur le marché unique du numérique reste à définir. Beaucoup d'objectifs donnés au Vice-président sont identiques à ceux de Gunther Oettinger chargé de l'économie numérique, qui soutiendra la mise en place d'une infrastructure du réseau numérique en étayant tous les secteurs de l'économie à l'échelle continentale [37]. Il devra aussi mettre en place de nouveaux instruments compatibles avec le Marché unique du numérique connecté comme le développement des industries créatives et des médias européens. Il s'agit d'accompagner une industrie du contenu capable d'atteindre de nouvelles audiences. Jean-Claude Juncker veut faire du marché unique du numérique un leader dans la préparation de la lutte contre la cybercriminalité et d'augmenter la confidentialité des communications. La commissaire chargée de la Justice, des Consommateurs et de l'Egalité des genres, Vera Jourova, participera avec Gunther Oettinger et Andrus Ansip à la conclusion des négociations sur l'accord UE-Etats-Unis sur la protection des données qui fournit des droits justiciables pour tous les citoyens européens, quel que soit leur lieu de résidence [38].

A terme, ce projet pourrait permettre d'atteindre le but fixé par JC Juncker de 250 milliards € de croissance supplémentaire en Europe en créant ce marché unique du numérique connecté [39].

c. Une Europe plus forte sur la scène internationale



Au cours des dernières années, l'action extérieure a fait l'objet d'âpres négociations entre les institutions pour parler d'une seule voix. Une certaine cacophonie s'est instaurée et il n'a pas été rare de voir le tandem Barroso-Van Rompuy parfois même accompagné de C. Ashton aux rencontres et sommets internationaux. La communication a été parasitée par un nombre disproportionné de communiqués, d'allocutions et de conférences de presse alourdissant la clarté du message. En outre, Catheirne Ashton s'est concentrée sur l'organisation du service européen d'action extérieure (SEAE) nouvellement créé au détriment de son rôle de Vice-présidente de la Commission. Le déplacement de son bureau dans le bâtiment du Berlaymont, cœur du pouvoir, symbolise la volonté de F. Mogherini d'user pleinement de cette double responsabilité. Durant les 100 premiers jours, elle souhaite développer une revue de l'action du SEAE. Dans la même logique que Frans Timmermans, elle a indiqué vouloir renforcer la coordination entre les institutions européennes en matière de politique étrangère. Trois actions seront instaurées pour concrétiser la politique extérieure de l'Union européenne : une vision partagée, un travail commun sans qu'il y ait de "nous" et "d'eux" (Institutions et Etats membres), des actions et des politiques coordonnées suivies d'effets, notamment dans le domaine de l'énergie, de l'immigration et du commerce [40]".

La Haute représentante coordonne l'action de nombreux commissaires et services, en liaison avec les Etats membres. En pratique il s'agit de la coordination de près de 12 milliards € de dépenses annuelles pour l'aide au développement ou l'aide humanitaire, la gestion des crises, l'élargissement et le voisinage et les grandes négociations sur le commerce international [41]. Dans cette perspective, elle sera suppléée par Johannes Hahn, Cecilia Malmström, Neven Mimica, Christo Stylianides qui pourront la remplacer au niveau international dans le cadre de leur compétence [42]. Ces commissaires seront réunis une fois par mois en "steering comittee" appelé "groupe pour l'action extérieure" dont l'agenda sera proposé par la Haute représentante ou le Président. Il faut également souligner la volonté de coordination avec la Vice-présidente en charge du budget car l'action politique du service extérieur était liée aux budgets détenus par les directions générales compétentes.

Si elle dirigera toutes les activités de la Commission dans le domaine des relations extérieures. Jean-Claude Juncker souhaite que F. Mogherini se concentre sur les véritables défis géopolitiques et notamment les nombreuses crises actuelles qui frappent l'Union et son voisinage [43]. L'un des objectifs est de développer une approche commune de l'action extérieure et ce sera un des défis à relever face à des politiques étrangères variées au sein des Etats.

Par ailleurs, les commissaires Hahn, Malström et Mimica continueront le travail effectué avec les Etats voisins de l'Union en développant les accords bilatéraux. Le Président a rappelé qu'il n'y aurait pas d'élargissement dans les cinq années à venir. Toutefois, Johannes Hahn sera compétent pour conduire une politique de voisinage renforcée, mais aussi les négociations en cours en matière d'élargissement et notamment avec les Balkans occidentaux.

Un portefeuille en charge des questions migratoires est créé sous l'autorité de Dimitris Avramopulos. Dans le volet migration du projet "Amélioration de la réglementation", il devra élaborer une nouvelle politique européenne sur la migration légale. Christos Stylianides apportera son soutien à la politique de voisinage spécialement dans les pays en conflit grâce à l'impact de l'aide humanitaire européenne.

Si JC Juncker semble vouloir laisser une certaine liberté à sa Vice-présidente, la qualité des relations de travail entre elle et Donald Tusk demeure une inconnue.

d. Un nouvel élan pour l'emploi, la croissance et l'investissement



Le 15 juillet 2014 devant le Parlement européen, Jean-Claude Juncker affirmait "ma priorité absolue et le fil conducteur de toutes mes propositions seront de remettre l'Europe sur les rails de la croissance et de faire en sorte que chacun retrouve un emploi décent" [44]. L'aspect prioritaire du chantier de la relance économique se matérialise clairement au niveau de l'organisation de l'action de la Commission : résultats rapides exigés, moyens importants mis en place aussi bien en termes de budget qu'en nombre de commissaires rattachés au projet.

D'un point de vue organisationnel, Jean-Claude Juncker veut initiet un grand projet nommé "un nouvel élan pour l'emploi, la croissance et l'investissement". L'ancien Premier ministre finlandais, Jyrki Katainen, Vice-président chargé de l'emploi, de la croissance, de l'investissement et de la compétitivité, sera chargé de guider et de coordonner l'action de huit commissaires, ce qui en fait le projet le plus important en termes de commissaires "mobilisés". Ils auront 3 mois [45] pour présenter des mesures concrètes et financées pour que la Commission puisse présenter son projet "croissance, emploi, investissement" dont JC Juncker a fait une "priorité absolue". Ce projet ambitieux doit permettre de stimuler jusqu'à 300 milliards [46] € d'investissements publics et privés supplémentaires dans l'économie réelle au cours des 3 prochaines années. Il doit par ailleurs être le fer de lance de la stratégie de la Commission en matière économique et sociale pour atteindre ses objectifs dans la perspective Europe 2020 [47]. Elżbieta Bieńkowska [48], chargée du volet industrie du projet économique, devra mettre en place des mesures pour accroître la visibilité et l'importance de l'industrie dans l'économie, de moins de 16% actuellement à un ambitieux 20% du PIB d'ici 2020. Toutefois, le financement de cette enveloppe de 300 milliards € reste à préciser. Il s'agira d'une mobilisation conjointe de la part des secteurs privés et publics, de la Commission européenne, de la Banque européenne d'investissement et des Etats membres.

Enfin, il sera intéressant d'observer l'impact britannique sur les services financiers avec Jonathan Hill. L'attribution de ce portefeuille répond aux questionnements britanniques sur sa place dans l'Union. Est-ce que cette position "vitale" pour l'économie du Royaume-Uni ne les forcerait pas à conduire un projet positif d'intégration (capital market union) ?

e. Une Union plus résiliente sur le plan de l'énergie, dotée d'une politique visionnaire en matière de changement climatique



La stratégie de JC Juncker consiste à chercher à diversifier les sources énergétiques de l'Union européenne pour réduire la dépendance de plusieurs Etats membres, et améliorer son efficacité énergétique tout en augmentant la part des énergies renouvelables pour créer des emplois et réduire les dépenses.

Les 7 commissaires responsables devront proposer une série de mesures dans chacun de leur domaine (en lien avec l'Environnement et l'Energie) que Maros Šefcovic sera chargé de coordonner et de piloter avec comme objectif central et majeur de réaliser 30 % d'économies d'énergie d'ici 2030 [49]. Dès le début du mandat, Miguel Arias Canete et Carlos Moedas, assureront la préparation et la négociation des instruments législatifs qui permettront un accord politique sur l'énergie et le climat à l'horizon 2030 comme notifié dans le Livre vert "Un cadre pour les politiques en matière de climat et d'énergie à l'horizon 2030." [50] L'objectif est aussi environnemental dans la perspective de la conférence de l'ONU sur le réchauffement climatique prévue à Paris en 2015 [51].

Avec un portefeuille regroupant l'environnement, les affaires maritimes et la pêche, Karmenu Vella [52] est chargé de refléter les logiques jumelles de la croissance "bleue" et de la croissance "verte" et devra s'engager dans l'élaboration de la gouvernance internationale des océans à l'ONU, et dans d'autres forums multilatéraux et bilatéraux avec les partenaires mondiaux.

A plus court terme, ils devront empêcher tous risques de pénurie en assurant la sécurité énergétique de l'Union dans les douze premiers mois du mandat. La Commission renforcera les outils permettant une politique d'alertes de sécurité d'approvisionnement illustrées par les "stress test" du marché du gaz par exemple [53]. Jean-Claude JunCker fait du projet "d'Union de l'énergie" une priorité de son mandat non seulement pour son importance climatique, environnementale mais aussi par le poids qu'elle peut avoir dans son projet de relance économique. Il mise ainsi sur l'importance géopolitique (indépendance énergétique vis à vis de l'Est notamment), environnementale (lutte contre le réchauffement climatique) budgétaire (réduction des coûts) et économique (croissance verte) de la politique énergétique et environnementale de l'Union européenne. C'est la raison pour laquelle le projet d'Union de l'énergie se coordonne avec le projet de relance économique dirigé par Jyrki Katainen.

Conclusion



Plusieurs facteurs permettent de penser que la Commission Juncker sera plus politique: une association de compétences élevées, des personnalités expérimentées et maitrisant les arcanes tant du Conseil que du Parlement européen, une volonté de se concentrer sur l'essentiel, une organisation innovante qui souligne la volonté de débat politique fort au sein du Collège.

Il a été reproché à la Commission sortante de ne pas avoir suffisamment cette dimension politique. Les directives et règlements techniques, une communication inaudible, des visages inconnus et un manque de leadership ont rendu l'action de la Commission opaque. Certes, le défi de l'élargissement, les débats institutionnels peu clairs pour le citoyen (constitution, traité, pacte budgétaire, etc.) associés à une période de crises multiples ont favorisé l'approche intergouvernementale répondant parfois davantage à l'adage "qui paye décide" qu'à une méthode communautaire aboutie.

L'approche choisie par le nouveau Président de la Commission s'appuie sur ces constats, tirés de son poste d'acteur et d'observateur privilégié de membre influent du Conseil depuis 20 ans. Un clair leadership (avec un périmètre d'action très détaillé par les lettres de mission aux Commissaires rendues publiques), un rôle de tri qu'aura le 1er Vice-président dans les propositions législatives, une organisation matricielle innovante et une action ciblée sur des projets communs sont les moyens employés par Jean-Claude Juncker pour présenter une Commission plus politique. Un des avantages de cette approche est l'affichage de manière claire des priorités politiques dans le cadre des projets. Cela permettra de tenir la Commission plus facilement responsable. En effet, citoyens, députés européens et Etats membres pourront vérifier si les projets ont abouti ; C'est un avantage en termes démocratiques pour faire comprendre le projet européen aux citoyens.
[1] L'auteur remercie Aude Prenassi et Guillaume Anglars pour leur aide précieuse, ainsi que Thierry Chopin pour sa relecture attentive et ses commentaires pertinents.
[2] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=CELEX:12012E/TXT
[3] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/fr/ec/144004.pdf
[4] Yves Bertoncini et Thierry Chopin, "Des visages sur des clivages. Les élections européennes de mai 2014", http://www.robert-schuman.eu/fr/doc/divers/des-visages-sur-des-clivages.pdf
[5] http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-965_fr.htm
[6] Article 17 du TFUE "Le Conseil, d'un commun accord avec le président élu, adopte la liste des autres personnalités qu'il propose de nommer membres de la Commission. Le choix de celles-ci s'effectue, sur la base des suggestions faites par les États membres"
[7] http://www.euractiv.fr/sections/priorites-ue-2020/jean-claude-juncker-recherche-des-candidates-pour-la-commission-303396
[8] Un graphique détaillé de la procédure est disponible: http://www.europarl.europa.eu/news/en/news-room/content/20140916STO63701/html/Infographic-how-the-European-Commission-will-get-elected
[9] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-12-788_en.htm
[10] Gaston Thorn de 1981 à 1985 et Jacques Santer de 1995 à 1999
[11] A la suite du retrait de Mme Bratusek qui était également Premier ministre
[12] Enumeration reprise à Piotr Maciej Kaczyński, in "Returning commissioners: keeping portfolio and political responsibility"
[13] http://europa.eu/rapid/press-release_STATEMENT-14-307_en.htm
[14] Selon une expression empruntée à Hugo Brady (CER) et à sa Tribune d'avril 2013: " The EU's Rubik's cube: Who will lead after 2014? ".
[15] Yves Bertoncini et Thierry Chopin, "Qui présidera la Commission ? Une question à choix multiples", Question d'Europe n°316, Fondation Robert Schuman, juin 2014 - http://www.robert-schuman.eu/fr/doc/questions-d-europe/qe-316-fr.pdf
[16] Jean-Dominique Giuliani "Que changer à Bruxelles ? Comment améliorer rapidement le fonctionnement des institutions européennes ?", Question d'Europe n°317, Fondation Robert Schuman, juin 2014 - http://www.robert-schuman.eu/fr/doc/questions-d-europe/qe-317-fr.pdf
[17] Cette démarche s'appliquait en priorité aux législations impactant les entreprises et lancée lors de la révision en 2005 de la Stratégie dite de Lisbonne http://ec.europa.eu/smart-regulation/better_regulation/documents/brochure/brochure_en.pdf
[18] Le courrier adressé, en néerlandais : http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2013/06/21/kamerbrief-inzake-uitkomsten-subsidiariteitsexercitie/kamerbrief-inzake-uitkomsten-subsidiariteitsexercitie.pdf Note explicative des autorités néerlandaises, en anglais : http://www.government.nl/files/documents-and-publications/notes/2013/06/21/nl-subsidiarity-review-explanatory-note/explanatory-note.pdf
[19] L'inventaire en anglais: http://www.government.nl/files/documents-and-publications/notes/2013/06/21/testing-european-legislation-for-subsidiarity-and-proportionality-dutch-list-of-points-for-action/eindrapportage-definitief.pdf
[20] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/timmermans_en.pdf
[21] Conférence de presse du 10 septembre 2014, Commission européenne
[22] Voir les liens de coordination entre Commissaires et VP sur ce graphique interactif : http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/structure/index_en.htm
[23] Il convient de souligner ici qu'il s'agit d'une interprétation. Les Traités rappellent que l'ensemble des commissaires sont égaux en droit.
[24] Nous ne détaillons pas l'ensemble des "mouvements" internes des unités et des compétences au sein des directions générales. Un tableau synthétique peut être téléchargé: http://www.dehavilland.co.uk/PoliticalUploads/EP2014/Commission/ECStructuralChanges.pdf
[25] Jean-Dominique Giuliani, op cit
[26] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-523_fr.htm
[27] http://www.sylviegoulard.eu/nouvelle-commission-nouvelle-lettre-de-jean-claude-juncker-sur-la-repartition-des-roles-et-des-competences-play-it-again-sam/
[28] http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/index_fr.htm
[29] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/thyssen_en.pdf
[30] http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/governance/2012-03-14_six_pack_en.htm
[31] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-457_fr.htm et http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/moscovici_en.pdf
[32] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/navracsics_en.pdf
[33] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/cretu_en.pdf
[34] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/pg_fr.pdf
[35] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-523_fr.htm
[36] http://www.euractiv.fr/sections/innovation-entreprises/andrus-ansip-envisage-de-suspendre-laccord-avec-les-etats-unis-sur
[37] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/oettinger_en.pdf
[38] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/jourova_en.pdf
[39] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/priorities/02/index_en.htm
[40] http://www.euractiv.fr/sections/leurope-dans-le-monde/federica-mogherini-affirme-sa-ligne-politique-face-moscou-308986
[41] http://www.jd-giuliani.eu/fr/article/cat-2/396_Le-veritable-numero-2-de-la-Commission-europeenne.html
[42] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-523_fr.htm
[43] Communauté des États Indépendants. Cette annonce pourrait ne pas être suivie d'effets en raison des enjeux politiques (l'Ukraine est co-fondatrice de l'organisation et tient à préserver ses liens avec certains autres États-membres) et techniques.
[44] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/pg_en.pdf
[45] Le 22 octobre face aux eurodéputés, Jean-Claude Juncker a souhaité une proposition "avant Noel".
[46] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-523_fr.htm
[47] http://ec.europa.eu/europe2020/europe-2020-in-a-nutshell/priorities/index_fr.htm
[48] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/bienkowska_en.pdf
[49] http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-14-523_fr.htm
[50] http://ec.europa.eu/energy/consultations/doc/com_2013_0169_green_paper_2030_fr.pdf
[51] http://www.developpement-durable.gouv.fr/Les-enjeux-de-la-conference-de.html
[52] http://ec.europa.eu/about/juncker-commission/docs/vella_en.pdf
[53] http://ec.europa.eu/energy/doc/energystresstests_communication.pdf
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Charles de Marcilly
Responsable du bureau de Bruxelles de la Fondation Robert Schuman
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