II - Essai d’évaluation des missions et interventions extérieures

2.1 Le point de vue diplomatique

Leur enjeu est énorme : les opérations militaires sont un élément de la présence internationale et une opération extérieure est une opération politique avant d’être une opération militaire. Un échec aurait signifié la mort de la PSDC et l’Europe aurait dû renoncer à toute ambition internationale. En ayant recours aux forces, elle utilise les outils qui sont d’ordinaire réservés aux États. L’opération européenne, même modeste, permet de dépasser la logique « défense nationale » et marque la prise de conscience d’intérêts communs. Il y a une force symbolique dans les opérations militaires européennes qui dépasse l’action elle-même.

L’opération militaire fait partie d’une panoplie d’outils diplomatiques qui relèvent de la PESC et élargit la gamme des actions possibles. Elle est souvent activée en lien avec (opérations civilo-militaires comme au Darfour) ou à la suite de, ou en préalable des missions civiles dans les domaines de la justice ou de la police. Il y a un continuum entre les actions militaires, les actions civiles, les partenariats économiques et financiers. « Cette polyvalence lui est parfois enviée par d’autres organisations, dont l’OTAN qui se plait parfois à rêver d’un « Berlin + à l’envers »[1].

Par ses opérations militaires, l’Union européenne trouve une crédibilité opérationnelle parmi les acteurs internationaux. Elles peuvent intervenir à la suite de forces internationales reconnues. Ce fut le cas en 2003 (Concordia) et, en 2004, Althéa succède à la SFOR, force opérationnelle de stabilisation dirigée par l’OTAN, qui elle-même faisait suite à l’IFOR, Force de l’OTAN de mise en œuvre de l'accord de paix de Dayton/Paris, qui elle-même succédait à la FORPRONU. Une articulation logique mais une responsabilité qui oblige. 

Toutes les opérations militaires de l’Union européenne ont été en lien avec l’ONU. Ce fondement, même s’il n’est pas nécessaire, se révèle très utile pour parvenir à l’unanimité. Les États de tradition multilatérale ou neutres sont réticents par principe à toute intervention militaire extérieure. Pour l’opinion, la caution de l’ONU donne une légitimité à l’opération militaire et la rend acceptable. L’opération européenne est une occasion de participer aux opérations de sécurité hors des grandes alliances militaires. Notons par exemple la présence de contingents autrichien et suisse (Althéa) ou irlandais (EUFOR Tchad). 

2.2 L’importance militaire des opérations européennes

L’objectif n’est pas de rivaliser avec les forces des grandes alliances internationales, les comparaisons seraient alors dévastatrices. L’Europe « nain » militaire, les qualificatifs sont connus et peu élogieux. C’est oublier que les forces de gestion de crise ne sont ni des démonstrations de force, ni des forces d’interposition ni a fortiori des opérations de guerre. L’EUFOR n’est pas la force internationale d’assistance à la sécurité en Afghanistan (45 Etats, 130.000 soldats) ! Une fois ce préalable posé, les opérations européennes peuvent être analysées sous plusieurs faces : l’efficacité militaire, l’expérience multinationale, les leçons de terrain.

Le succès des opérations est variable. Il faut distinguer l’impact militaire de l’opération exécutive ou de la mission non exécutive. Certaines opérations durent depuis vingt ans (Althéa) d’autres ont été tuées dans l’œuf et annulées avant d’être engagées[2]. Sur le strict plan militaire, les opérations navales sont considérées comme des succès par tous les observateurs. Même s’il est permis de penser qu’un résultat comparable aurait été possible dans un cadre bilatéral moins lourd que le cadre européen. Les avis sont plus partagés s’agissant des déploiements de forces terrestres et les actions de formation. Les premières opérations militaires en ex-Yougoslavie (Concordia et Althéa) relèvent des opérations de soutien à la paix. En Bosnie-Herzégovine, la situation demeure fragile. A chaque village son drapeau. Le feu couve sous la cendre mais la guerre n’a pas repris. En Afrique, les opérations européennes ont des résultats variables. EUFOR Mali, opération militaire la plus longue et la plus coûteuse en Afrique, a connu des problèmes de traduction, un manque de suivi des personnels, des aménagements financiers à la discrétion des autorités locales, etc. ; des difficultés courantes de formations militaires en Afrique. 

Sans compter la possibilité d’effets pervers : « la FEP, instrument extrabudgétaire (a été) initialement créée pour former des armées, principalement en Afrique, et non pour acheter des armes. Ce manquement a facilité la pénétration de la présence russe en Afrique par le biais de la vente d’armes, notamment en Centrafrique »[3]. S’agissant du Mali, que sont devenus les 16.000 soldats formés par l’EUTM Mali ? On ne sait combien sont passés vers le camp du terrorisme islamique. Une préformation européenne avant de passer chez Wagner ?

L’expérience multinationale

Les opérations militaires européennes sont des opérations internationales impliquant l’envoi de forces de combat. Le financement des coûts communs est collectif mais la participation est volontaire. Les participations sont variables selon les pays et selon les missions. Ainsi, la France n’a qu’un contingent mineur en Bosnie-Herzégovine, mais est toujours très présente dans les EUFOR africaines. EUFOR Tchad comptait 3300 militaires dont plus de la moitié (1640) étaient français. L’Espagne et l’Italie participent également souvent aux opérations européennes. Les cas particuliers de l’Irlande (EUFOR Tchad) et de l’Autriche (Althéa) ont été évoqués. Les contraintes institutionnelles (accord du parlement) expliquent que l’Allemagne n’a souvent qu’une présence modeste au sein des opérations. EUFOR Congo en 2006 fut la première participation allemande significative à une opération européenne. L’Allemagne fut alors désignée nation-cadre. Ces coopérations ne sont pas des juxtapositions mais bien des coopérations multilatérales, les moyens d’un État pouvant être mis à la disposition d’un autre État (les unités françaises à bord d’avions italiens par exemple). 

L’opération militaire européenne constitue une expérience de commandement de forces internationale irremplaçable. Planifier et conduire une opération impliquant des forces de vingt ou trente États, même avec des contingents symboliques, est un défi militaire, état-major de planification (en Europe) et état-major de forces sur le terrain sont sous l’autorité de commandants de nationalité différente. La désignation d’un État comme nation-cadre a des effets importants sur la participation matérielle et la responsabilité de commandement. Les rotations rapides (six mois) permettent à un grand nombre de pays d’exercer des responsabilités militaires internationales. Le commandant (Deputy Operation Commander) d’Atalanta a été espagnol, italien, britannique, portugais, grec. 

Sur le terrain, les retours d’expérience sont plus mitigés

Les opérations européennes impliquent un grand nombre d’unités aux expériences variables. L’enjeu est de montrer une capacité de travailler ensemble. Pour les armées modestes et plus spécialement pour les forces spéciales qui ont peu d’occasions de déploiements extérieurs, il s’agit d’une formation sans égal. Les missions EUFOR ont même été l’occasion d’innovations. Comme par exemple une des premières utilisations de drones d’observation par une unité belge, à l’occasion d’EUFOR Congo en 2006. Les opérations européennes permettent également d’appréhender les défis logistiques considérables de toute opération internationale surtout en Afrique (avions cargos, eau). Ce mélange constitue pour certains une ébauche d’armée européenne par la coopération d’unités de plusieurs pays.

Il reste que l’opération européenne ne peut être considérée comme un véritable apprentissage militaire. Car elles présentent deux failles. La question de l’approvisionnement en munitions, déterminante dans les conflits de haute intensité ne se pose pas. L’épreuve du feu manque. Les missions EUFOR connaissent le coup de feu mais de façon très ponctuelle et sans engagement massif[4]. Une expérience militaire mais sans munition et sans exposition au feu ne peut être que partielle. Ces limites sont aussi révélatrices de problèmes de fond.

2.3 Les difficultés courantes d’ordre technique et budgétaire

La coordination des opérations militaires 

Toutes les actions internationales se heurtent aux difficultés de coordination entre acteurs présents sur le terrain. Le foisonnement des organisations internationales non gouvernementales et, plus particulièrement, des organisations humanitaires toujours très attentives à leur indépendance ne facilite pas les missions militaires. Mais les opérations européennes se heurtent à des difficultés supplémentaires lorsqu’elles se juxtaposent avec les opérations militaires nationales (EUFOR Tchad et opération épervier conduite par la France), voire avec des opérations multinationales menées par l’union africaine ou l’ONU. La coordination avec les Nations unies est parfois problématique[5]. La coordination peut même se poser au niveau européen lorsque les missions mêlent opérations civiles et militaires ou lorsque les missions se chevauchent comme c’est le cas en Bosnie-Herzégovine avec une mission militaire, une mission de police et une mission de préadhésion. Une opération militaire européenne est aussi un exercice de diplomatie. 

Observations d’ordre budgétaire

Les décisions du Conseil prévoient un budget basé sur un montant de référence destiné à financer les coûts communs. Le coût est ensuite réparti entre les États proportionnellement à leur part dans le RNB. La définition des coûts communs est particulièrement complexe. Mais la seule évaluation des coûts suscite aussi beaucoup de malentendus[6]. Les coûts communs ne représentent qu’une fraction modeste du coût total de l’opération. L’estimation courante se situe entre 10 et 15%. Les opérations européennes sont très majoritairement financées par les budgets nationaux. La participation à des opérations militaires européennes constitue un effort pour les États. Elle se compose de deux éléments : la contribution à la FEP qui finance les coûts communs et le coût qui reste à la charge de l’Etat. Le coût total d’une opération est ainsi pratiquement impossible à déterminer car chaque Etat finance sa part de son côté. Le détail a été fait parfois par État et par opération[7]. En France, la contribution est imputée pour partie sur le budget des armées et pour partie (pour ce qui ressort des mesures d’assistance à caractère non létal) sur le budget des affaires étrangères. Que ce soit au niveau européen ou au niveau national, les opérations militaires européennes s’accompagnent d’un exercice budgétaire exigeant.

Sur la base d’un montant de référence total de 352 millions € pour les dix opérations, le coût total des opérations militaires européennes (stricto sensu) est de l’ordre de 2,3 milliards €.

Ce régime budgétaire n’est qu’un des volets de la complexité procédurale. L’opération européenne commence par un parcours du combattant administratif ponctué de réunions innombrables. Une caractéristique qui n’est pas propre ni à la politique de défense ni à la Commission car les décisions Athena et FEP sont des décisions du Conseil (le même reproche est souvent fait à la politique agricole commune) mais qui est amplifiée par la double caractéristique d’être une opération militaire et d’être une opération internationale. L’opération militaire européenne, est sur le plan administratif et budgétaire, est une horreur. Comment est-il possible qu’une si bonne idée se soit traduite par tant de complexité ? La complexité procédurale est révélatrice des divergences entre États membres. Le paragraphe ajouté au dernier moment dans un règlement est souvent la condition de l’unanimité.

III. Les conséquences des opérations militaires sur le fonctionnement de l’Union 

Les opérations et les missions militaires sont des opérations très politiques qui ont des conséquences majeures sur le fonctionnement de l’Union européenne.

3.1 Les débats entre États membres

Ajouter une compétence militaire aux missions de l’Union européenne sous forme d’intervention au moyen de forces de combat n’a pas été sans poser de difficultés au sein de l’Union. Trois sujets peuvent être évoqués.

Le premier sujet porte sur le principe de l’opération et de l’assistance militaire. Cette orientation peut être acceptée lorsqu’il s’agit de participer à la stabilité dans les Balkans occidentaux ou de lutter contre la piraterie, qui est d’un intérêt collectif évident. Elle devient plus problématique lorsqu’il s’agit d’opérations d’assistance en Afrique (via la facilité africaine pour la paix). On conviendra qu’utiliser les fonds européens destinés au développement pour financer la sécurité en Afrique ne va pas de soi. Les réactions à cette évolution ont souvent été tranchées. D’un côté, les États favorables à l’assistance militaire européenne, qui ont une expérience ou un intérêt direct à la sécurité en Afrique (France, Espagne, Italie, Portugal, Allemagne). De l’autre, les États qui freinent. Un rapport parlementaire indique : « Certains États d’Europe du Nord ont une réticence de principe vis-à-vis des interventions militaires et freinent toute évolution allant dans le sens d’une militarisation de l’UE jugée contraire aux idéaux de paix ayant présidé à sa fondation. » Sans compter la position du Royaume-Uni, déjà évoquée. 

La crispation a surtout porté sur l’assistance en armes létales. Le débat a duré deux ans. Un débat de principe sur un sujet qui manque de surcroît de pertinence, tant les équipements non-létaux peuvent s’avérer décisifs dans la progression des armées.  

Le deuxième sujet est l’encadrement démocratique des opérations. L’unanimité exige beaucoup de compromis qui est d’abord traduit dans les textes. Les opérations et l’assistance militaire avec armes létales sont encadrées par des règles de conditionnalité et de contrôle. Le Conseil décide au coup par coup quel type d'assistance et d'équipement peut être fourni. Les mesures d’assistance de la FEP sont fondées sur des analyses des risques. Le Conseil évalue les garanties, le respect des droits de l’Homme et du droit international, la prévention du détournement d’armes : « Aucune mesure d’assistance ne peut être utilisée pour la fourniture d’articles qui seraient incompatibles avec le droit ou les obligations internationales de l’Union »[8]. Les mines, par exemple, sont interdites. Le Conseil peut aussi mettre fin à l’assistance européenne.

Le troisième sujet concerne le mandat des missions, défini par la décision du Conseil. Là encore, l’unanimité impose de s’adapter aux demandes des États membres. « Quelques États d’Europe du Nord ont demandé d’intégrer au mandat d’EUTM Mali la formation des soldats maliens à l’égalité de genre. Louable en elle-même et certainement justifiée sur le principe, une telle formation n’est peut-être pas la priorité compte tenu de la situation du pays »[9].

Même en multipliant ses interventions et missions, « l’UE est restée un acteur international prudent qui tend à éviter l’emploi de la force »[10]. Le tabou absolu est le risque vital. Les missions exécutives s’appliquent à éviter tout risque de confrontation. Les missions non exécutives excluent toute exposition au combat. Une opération militaire européenne ne peut revenir avec des cercueils dans les soutes des C130 ou, pire encore compte tenu de la médiatisation qui s’ensuivrait, avoir des otages aux mains de groupes rebelles. « Morts pour l’Union » ? Impensable. Ces différentes contraintes ont poussé l’Europe à poser des limites à ses actions. 

Les opérations militaires de temps de paix peuvent-elles servir de support d’expérience en temps de guerre ? Le problème de fond est l’articulation entre les principes, les vertus et les valeurs portées par l’Union européenne et l’assistance militaire. Limiter la fourniture d’armes létales, prévoir des clauses inadaptées, éviter toute exposition aux risques sont des pudeurs de temps de paix. Il s’en est fallu de peu que les livraisons d’armements ne soient freinées pour des raisons environnementales (par référence aux consommations gigantesques des matériels militaires). L’Union porte ses exigences – ses valeurs- jusqu’à la caricature. La guerre en Ukraine a tout balayé. En mars 2022, le Danemark a renoncé à sa dérogation et par conséquent à son abstention constructive. L’Union doit-elle aussi faire sa mutation ? Les repères de l’Union ne peuvent plus être les mêmes. De même qu’il y a une économie de guerre avec des contraintes, il y a aussi des valeurs de temps de guerre qui supposent une adaptation.

3.2 La compétition institutionnelle entre le Conseil et la Commission 

Il existe une forme de compétition institutionnelle entre le Conseil européen et la Commission en matière militaire, même si le terme de « compétition » doit être nuancé : il s’agit plutôt d’une tension entre les deux institutions, mettant le Conseil sous pression.

Une percée de la Commission dans le domaine militaire

La guerre en Ukraine a changé l’Europe. Le défi militaire est connu. L’effort sur les capacités militaires pourtant évoqué dès le traité de Nice en 2001 est longtemps resté marginal. La guerre a changé les priorités mais aussi le fonctionnement institutionnel. La percée de la Commission dans le domaine militaire est incontestable. Les blocages institutionnels ont été contournés. La PESD relève du Conseil. Soit. L’appui aux industries de défense relève de la politique industrielle et de la compétitivité (art 173 TUE) et du marché intérieur (art 114 TUE). La Commission retrouve ainsi son pouvoir d’initiative. Pas une année sans que la Commission propose de nouveaux instruments de financement : sur les soutiens à l’industrie d‘armement (fonds européen de défense FED), sur les capacités de fabrication des munitions (ASAP), sur les aides aux acquisitions conjointes d’équipement (EDIRPA), sur les soutiens aux équipements militaires (EDIP), sur la mobilité militaire. Lorsque le budget de l’Union ne suffit pas, la Commission propose que le financement se fasse par l’emprunt (SAFE). Autant d’initiatives visant indirectement à accroître les capacités de défense de l’Union mais qui marquent surtout la prise de pouvoir de la Commission – qui a l’initiative – sur la question militaire. 

La question se pose d’abord au niveau des principes. L’habilité de la Commission à s’appuyer sur des compétences non militaires (industrie, compétitivité, marché intérieur) se double d’une duplicité manifeste. En réponse à un avis motivé adressé par le Sénat[11] considérant que la proposition de règlement EDIP n’était pas conforme au principe de subsidiarité, la Commission choisit de balayer l’argument : « Aucun des objectifs ou composantes de la proposition de la Commission ne concerne la politique de sécurité et de défense commune. » Mais la compétition a lieu surtout avec le Conseil.

Un Conseil sous pression 

L’agenda est particulièrement parlant. La facilité européenne pour la paix (FEP) et le fonds européen de défense (FED) ont été créés à un mois d’intervalle en mars et avril 2021. Une coïncidence qui n’est sans doute pas fortuite. « Le SEAE y voyait un moyen de concurrencer institutionnellement la Commission européenne qui lançait le Fonds européen de défense »[12]. Cette synchronie dure depuis trois ans. Chaque initiative de l’un est suivie d’une initiative de l’autre. Depuis le début de la guerre en Ukraine, le Conseil a adopté plus de soixante-dix décisions d’assistance militaire. En 2024, le conseil crée une « facilité pour l’Ukraine » financé par la FEP, en 2025, la Commission prend l’initiative d’un « fonds de soutien à l’Ukraine ». 

Les deux tableaux ci-dessous montrent les initiatives juridiques et budgétaires du Conseil et de la Commission en matière militaire. Comment ne pas être frappé par l’articulation entre les deux ? Certes, l’urgence commande. Mais est-ce seulement l’urgence ?

Comparaisons des moyens budgétaires engagés par l’Union (initiative Commission) et par le Conseil dans le domaine militaire (millions €)

Source : Conseil décision du Conseil (PESC) 2024/890 annexe 1. Commission, budgets annuels titre 13 (en crédits d’engagements)

Initiatives de la Commission et du Conseil dans le domaine de la défense 2021/2025

Source : Législation et décisions PESC traitement auteur

Un enjeu de pouvoir 

FEP et FED/EDIP, même combat ? Ou plutôt même combat l’un contre l’autre ? En tout cas, deux instruments en miroir. Ou face à face. 

A priori, la ligne de partage est claire : l’effort capacitaire via des règlements de droit commun et le budget de l’Union, les opérations et l’assistance via des décisions au Conseil et un fonds alimenté par des contributions nationales. Autrement dit, la FEP aux États, le FEP (et l’EDIP) à l’Union. Deux instruments différents répondant à des objectifs différents mais surtout relevant de compétences - et de pouvoir- différentes.

La FEP peut-elle devenir un fonds communautaire ? On observera que l’ancien fonds européen de développement (FED) financé par des contributions nationales hors budget a été absorbé par le budget de l’Union. La lutte a duré vingt ans. Pour finir par la victoire de la Commission qui, il est vrai, gérait déjà le FED, ce qui n’est pas le cas de la FEP.

L’enjeu budgétaire est mineur. La différence entre le financement via la FEP sur la base de contributions nationales proportionnelles au RNB et un financement budgétaire via le budget et représente qu’un écart mineur inférieur à 0,5 % (pour la France 16,20 contre 16,55 %). 

En revanche, l’enjeu politique est déterminant. Les procédures de décision marquent le pouvoir respectif de chacun (Conseil et Commission). Les opérations militaires et les missions d’assistance – FEP) relèvent du seul Conseil à l’unanimité sur proposition du Haut représentant et « avec le soutien de la Commission ». Tandis que les instruments capacitaires (FED et EDIP) entrent dans le droit commun de l’Union avec initiative de la Commission et adoption par le législateur (Parlement européen et Conseil). Ainsi le pouvoir d’initiative revient à la Commission et, une fois le cadre réglementaire adopté, les décisions d’exécution du FED et de l’EDIP sont prises par la Commission, suivant une procédure propre à chaque instrument. 

Deux voies sont ouvertes. D’abord, la voie de l’intégration mettant la Commission au centre du jeu : malgré l’activité du Conseil via la FEP (soixante décisions d’assistance en trois ans), la dynamique est du côté de la Commission. Mais si la décision avait dû dépendre d’une initiative de la Commission, les opérations militaires auraient-elles eu lieu ? Ou bien la voie de la coopération intergouvernementale autour de coalitions nationales à format réduit, sur le modèle des coopérations structurées prévues pour les capacités. Cette possibilité est prévue aux articles 43 et 44 TUE. « Le Conseil peut confier la mise en œuvre d'une mission à un groupe d'États membres qui le souhaitent et disposent des capacités nécessaires pour une telle mission ». Un dilemme intégration/ coopérations nationale qui est la marque de l’histoire européenne.

L’analyse de la FEP témoigne (mal ?) d’une saine émulation entre les deux institutions. Cette tension ne pourra tenir indéfiniment. Toute modification aura des conséquences majeures. L’initiative, le financement, le mode de décision, l’unanimité sont en jeu et sont l’enjeu.

Annexe 4 : Liste des missions militaires (mandat non exécutif) - formation

Source : compilation de l’auteur, décisions Conseil (PESC)

Annexe 5 : Financements FEP au titre de l’assistance militaire

Aide militaire à l’Ukraine par le financement de la facilité européenne pour la paix (PEP)

- Fourniture d’équipements libérant une force létale.
Décision PESC du Conseil 2022/338 du 23 mars 2022. Modifiée par décisions PESC 2022/471, 636, 809, 1285, 1971 et décisions PESC 2023/230, 810

Total : 4120 millions €

- Financement d’équipements non destinés à une force létale (carburant, équipements de protection). 
Décision PESC du Conseil 2022/339 du 23 mars 2022 Modifiée par décisions PESC 2022 /472, 637, 810, 1284, 1972, et décision PESC 2023/229

Total : 380 millions €

- Munitions. 
Décision PESC 2023/927

Total : 1000 millions €

- Mission d’assistance militaire EUMAM (formation militaire). 
Décision PESC 2022/1986 modifiée par décision PESC 2024/2876

Total :515,5 millions €

- Assistance militaire complémentaire. 
Décision PESC 2023 /231 modifiée par décision PESC2023/ 2677

Total : 50 millions €

Soit un total de 6,07 milliards €.

Le 18 mars 2024, le Conseil a décidé d’augmenter le plafond de la FEP de 5 milliards € supplémentaires, une somme dédiée à l’Ukraine.

Ces montants doivent être complétés par les financements issus de l’application des règlements ASAP (soutien à la production de munitions) et EDIRPA (soutien aux acquisitions conjointes de matériels) qui peuvent également impliquer l’Ukraine.