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Supplément à la Lettre n°193

Chypre et l'Europe ou la nouvelle question d'orient

Chypre et l'Europe ou la nouvelle question d'orient
20/12/2004
Chypre, la Turquie, l'Europe et l'ONU : tels sont les mots clé qui structurent le débat politique dans le plus oriental des pays de l'Union. Chypre, parce que la « question chypriote » n'est évidemment pas réglée dans une île divisée par la force depuis 30 ans ; la Turquie, parce qu'elle est au cœur de l'avenir de Chypre, avec sa diplomatie encore hésitante entre héritage militariste panturque et réalisme européen ; l'Europe, parce que l'une en est membre et que l'autre veut y entrer ; l'ONU, enfin, parce que Chypre vit depuis 1974 au rythme du droit international, des projets et des plans successifs de la Maison de Verre, à l'abri aussi de ses casques bleus.

Depuis le 1er mai 2004, Chypre est partie prenante d'une Union européenne au centre de gravité septentrional et largement indifférente à la complexité de ce petit Etat méditerranéen. Face à la candidature d'Ankara, les intérêts de Chypre et de ses 913.000 habitants (700.000 chypriotes grecs, 213.000 chypriotes turcs et anatoliens au Nord) comptent finalement assez peu dans une « realpolitik » européenne dont la Turquie, avec ses 70 millions d'habitants et sa puissance militaire, constitue l'une des lignes de force. Chypre assiste donc, plus qu'elle ne participe, au spectacle paradoxal d'une Europe qui voudrait ne pas avoir à écouter ses arguments, parce qu'ils contrecarrent un « projet historique » et gênent aussi sa mauvaise conscience.

Car poser la question chypriote au Conseil européen du 17 décembre 2004 équivaut à interroger la Turquie sur quelques points fondamentaux de sa posture diplomatique et européenne: un Etat tiers peut-il faire acte de candidature à l'Union européenne sans reconnaître un Etat membre des 25 ? Un pays candidat peut-il continuer d'appliquer à un Etat membre une interdiction d'accès de ses avions et de ses navires à son espace aérien et maritime et s'opposer à son adhésion dans les organisations internationales ?

A l'issue d'une action militaire offensive, un Etat candidat peut il maintenir un nombre considérable de soldats sur une portion de territoire de l'Union européenne, en contravention du droit international et européen ? Un Etat candidat, enfin, ne doit-il pas se conformer à ces mêmes règles de droit et reconnaître qu'il n'existe à Chypre qu'un seul Etat légitime ?

Poser abruptement toutes ces questions, ce serait reconnaître qu'autour de Chypre et de la Turquie la « question d'Orient » est revenue au cœur de nos préoccupations. Ce serait admettre, sinon l'existence d'un conflit de civilisations, du moins la difficulté à accorder les intérêts fondamentaux d'un Etat membre avec les fondements géopolitiques d'une Turquie candidate à l'adhésion.

C'est pourquoi l'avenir de Chypre ne peut être posé publiquement en tant qu'enjeu européen. Il doit l'être d'autant moins que l'Europe n'avait accepté l'adhésion de Chypre à l'Union que sous la pression grecque, lorsque l'adhésion des nouveaux entrants d'Europe Centrale et Orientale au sein du club européen était conditionnée par l'accord d'Athènes.

Chypre est donc, pour l'immense majorité des Européens, sinon une « non issue », du moins un souci dont on veut croire que le temps et le développement des échanges économiques adouciront les aspérités.

Les conclusions du Conseil européen du 17 décembre 2004 confirment ce souci des Européens, grecs inclus, de ne pas faire de la question de Chypre un motif de rejet de la Turquie. La présidence néerlandaise du Conseil espérait convaincre le Premier ministre Erdogan de parapher dès le 17 un protocole étendant l'accord d'Union douanière conclu en 1995 entre l'Union et la Turquie aux dix nouveaux Etats membres, dont Chypre, ce qui revenait à la reconnaître de facto. Cette solution a été rejetée par la Turquie. Une voie intermédiaire a donc été trouvée : la Turquie, par la voix de son Premier ministre, s'est engagée oralement à étendre l'Union douanière à Chypre avant le 3 octobre 2005, accord repris par écrit dans les conclusions du Conseil.

I- Chypre et l'Europe : quand la culture contredit la géographie



Quatre facteurs historiques rapprochent Chypre de l'Europe occidentale.

Le premier est l'hellénisme. Chypre est grecque depuis l'installation des premiers colons originaires de la Mer Egée, 16 siècles avant notre ère. Depuis lors, l'appartenance de Chypre à la civilisation hellénique n'a jamais été remise en question, durant la présence ottomane.

Au cours de cette période qui va de 1573 à 1878, on assiste à la formation de deux communautés. D'une part, une communauté majoritaire à 80%, chrétienne orthodoxe et hellénophone, et d'autre part une communauté minoritaire, turcophone et musulmane, composée de descendants de l'armée ottomane, mais aussi de descendants de chypriotes grecs islamisés.

Le deuxième facteur est le christianisme. Evangélisée par Saint Paul et Saint Barnabé, Chypre s'enorgueillit, aujourd'hui encore, d'avoir été le premier territoire autonome de l'empire romain gouverné par un chrétien. Lors des croisades, l'île va constituer aussi l'une des pièces essentielles du dispositif géostratégique des Croisés. Pendant trois siècles l'île sera gouvernée par une dynastie d'origine poitevine, les Lusignan. Mais c'est l'imbrication étroite, jusqu'à nos jours, de l'Eglise orthodoxe autocéphale de Chypre avec la vie politique, sociale et économique du pays qui est le trait le plus marquant de l'influence du christianisme dans le pays. Le fait que le premier Président de la République chypriote indépendante fut Mgr Macarios, archevêque et ethnarque, enracine symboliquement la Chypre contemporaine dans la chrétienté orthodoxe.

Le troisième facteur qui éloigne Chypre du modèle turco moyen-oriental est la colonisation britannique, qui prend la relève de l'Empire Ottoman en 1878. Le régime colonial, qui a duré un peu moins d'un siècle, jusqu'à l'indépendance de 1960, a cédé sous les coups de boutoir d'un mouvement insurrectionnel panhellénique – l'EOKA - fondé au lendemain de la Seconde guerre mondiale. Toutefois, l'indépendance n'a pas aboli les apports positifs du système britannique à l'armature administrative et judiciaire du pays.

Enfin, le dernier facteur qui rend possible le projet d'adhésion à l'Europe, est la rupture avec les mythes romantiques de l'Enosis et du panhellénisme.

Chypre n'a pas connu de souveraineté grecque depuis le XIIème siècle. Mais, à défaut d'héritage politique commun, Chypre et la Grèce se redécouvrent une communauté de valeurs et de culture. L'Enosis est une réinvention et une synthèse de deux héritages : le passé classique et le souvenir byzantin. Dès 1818, les Chypriotes sont associés à la préparation de l'insurrection hellène. La concomitance des soulèvements contribue à souder les grecs dans l'idée d'un destin commun. Les Grecs de Chypre, qui avaient jusqu'alors cherché à s'établir en relais commercial entre l'Europe et l'Orient, font clairement le choix de l'occident. A compter de cette date, Chypre vivra au rythme de l'actualité grecque, des défaites ottomanes et de la création de nouveaux Etats orthodoxes dans les Balkans au détriment de Constantinople.

L'engagement d'Athènes à l'égard de Chypre est, quant à lui, plus inégal : en 1915, le gouvernement grec du Roi Constantin, beau frère du Kaiser, restera sourd aux promesses de Londres qui cherche à soulager le front serbe et promet Chypre à la Grèce à l'issue de son entrée dans le conflit. Lorsque l'empire britannique vacille après guerre, c'est en son seul nom que l'ethnarque Macarios III écrit, le 10 août 1953, au Secrétaire général des Nations Unies pour porter la question chypriote devant la communauté internationale. Athènes ne veut pas hypothéquer ses relations avec Londres pour la cause chypriote.

En réalité, Chypre n'est pas la Crète et l'Enosis se révèle un leurre politique. La réalité du jeu intercommunautaire dans l'île fait obstacle au rattachement pur et simple à la Grèce. Certes, le rapport démographique évolue en faveur des Grecs, mais le fait insulaire turc s'installe dans la durée et les Chypriotes turcs surprennent par leur résolution à demeurer à Chypre et à y forger une vie politique propre. A partir du voyage de Churchill à Chypre, en 1907, la position britannique est définitivement tracée : elle s'attachera à faire respecter les droits de la minorité turque et, au-delà, à réintégrer Ankara dans le jeu insulaire dont elle était écartée par le Traité de Lausanne de 1923. Soutenue par Londres, la minorité turque – qui n'a pas participé à l'insurrection antibritannique des années 50 - inscrit son action dans la perspective d'une partition pure et simple plutôt que d'accepter l'Enosis.

En 1960, pour conjurer le risque de partition, il revient donc à Mgr. Macarios, symbole même du nationalisme chypriote et de son lien étroit avec l'orthodoxie, de renoncer à l'Enosis au profit de l'indépendance et de la construction d'un Etat bicommunautaire. Si Mgr Macarios en arrive à cette politique paradoxale, compte tenu de ce qu'il représente, c'est parce qu'il comprend que Chypre n'a d'autre choix que d'être chypriote ou divisée par la guerre civile et l'intervention étrangère. Les troubles de 1963, qui se soldent par la mort de plus de 100 chypriotes turcs et par la séparation des quartiers grecs et turcs, posent la question de la viabilité d'un système institutionnel qui n'est plus en mesure de réguler pacifiquement les divergences intercommunautaires.

A compter de 1967, le régime des Colonels tente depuis Athènes de forcer Chypre à l'Enosis : les services spéciaux grecs, planifiant l'« opération Aphrodite », réactivent l'EOKA, ancienne organisation de résistance de la lutte anti-britannique, et organisent des attentats. Cette radicalisation mène au coup d'Etat chypriote du 15 juillet 1974 qui dépose le président légitime au profit d'un homme de paille d'Athènes. Nikos Sampson, qui s'institue Président, proclame le rattachement à la Grèce et prétend au passage avoir assassiné Mgr Macarios, alors que celui-ci a déjà fui vers New York.

Mais ce coup d'Etat « abracadabrantesque » marque aussi la fin de l'unité de Chypre : le 20 juillet 1974, l'armée turque débarque à Chypre et passe à l'offensive, pour défendre les populations turques menacées. Dans le même temps, l'armée grecque est incapable de mobiliser les forces nécessaires pour contrer son avancée. A l'issue de la deuxième offensive turque, du 14 au 16 août, Chypre et sa capitale sont définitivement séparées en deux et un tiers du territoire, au nord de l'île, se trouve sous le contrôle d'Ankara. A Athènes, le régime des Colonels doit céder la place au pouvoir civil. Mais il emporte avec lui tout espoir de rattachement de Chypre à la Grèce.

Le cordon ombilical a été rompu, au profit d'une relation apaisée et fraternelle dans laquelle les identités grecque et chypriote s'imbriquent sans hiérarchisation.

II- Vers l'Union européenne



Ruiné, territorialement diminué, mais aussi définitivement indépendant, l'Etat chypriote peut se consacrer, dès 1975, à panser ses plaies et à construire un avenir à l'abri des convulsions qui agitent le Moyen Orient et d'une guerre froide dont les Etats faibles sont les victimes toutes désignées. L'objectif européen est donc tracé pour la diplomatie d'équilibre du « Castro de la Méditerranée », comme on qualifie alors Mgr Macarios. La République de Chypre figure ainsi parmi les premiers pays à avoir signé un accord d'association avec la CEE qui entrera en vigueur le 1er juin 1973.

Entre temps, privée de leurs principales richesses agricoles et touristiques passées sous autorité turque, les chypriotes doivent consacrer toute leur énergie à reconstituer leur prospérité. L'environnement géopolitique et la mise en place d'un système off shore particulièrement compétitif les y aideront considérablement. La participation de la place de Chypre aux ventes d'armes soviétiques au bloc des non-alignés, dont Mgr. Macarios est une des figures de proue, fait prendre conscience aux opérateurs économiques du formidable potentiel de développement que constitue l'alliance du secret bancaire, de l'opacité des transactions et d'une très faible fiscalité. La guerre du Liban permettra à Chypre d'accroître encore ses revenus en accueillant, dans des conditions optimales, les capitaux qui fuient Beyrouth. Enfin, les convulsions de la guerre de Yougoslavie s'accompagneront de manœuvres financières auxquelles Chypre aura prêté son concours, jusqu'aux niveaux les plus élevés de la vie publique et des affaires. Cette manne financière a permis à Chypre de financer l'insertion de ses réfugiés du Nord, de rendre possible le lancement d'une industrie touristique et, en peu d'années, de voir son niveau de vie bondir jusqu'à dépasser celui de la Grèce et du Portugal.

Economiquement rétablie, Chypre pose sa candidature d'adhésion le 4 juillet 1990 et la Commission émet un avis positif le 30 juin 1993. Celle-ci, reconnaissant une identité et un caractère européens à Chypre, a confirmé la vocation de l'île à appartenir à la Communauté européenne et l'a considéré comme éligible à l'adhésion. Naturellement, la Commission a accompagné cet avis favorable d'un commentaire qui résume la philosophie de l'Union européenne sur la question chypriote : « Un règlement politique de la question chypriote ne pourrait que renforcer les liens qui unissent Chypre à l'Europe. Ce règlement ouvrirait la voie au rétablissement dans leur intégralité des droits de l'homme et des libertés fondamentales sur tout le territoire de Chypre (…). La Commission est convaincue que l'adhésion de Chypre à la Communauté se traduirait par un surcroît de sécurité et de prospérité et qu'elle contribuerait au rapprochement et à la réconciliation entre les deux communautés chypriotes ».

Les négociations d'adhésion commencent le 31 mars 1998 et sont confiées, côté chypriote, à l'ancien président, Georges Vassiliou. Celui-ci détermine rapidement les intérêts fondamentaux qu'il lui faut défendre. L'agriculture est abandonnée au profit du secteur maritime et des off shore. Si la fiscalité dérogatoire des navires est jugée compatible avec le droit européen, Chypre, soupçonnée d'offrir des facilités au blanchiment de capitaux, doit promettre la normalisation de son secteur international d'ici à 2005.

A Copenhague, les 12 et 13 décembre 2002, le Conseil européen prend la décision d'admettre Chypre dans l'Union, en même temps que neuf autres pays candidats. Le 9 avril 2003, le parlement européen vote en faveur de la demande d'adhésion et le 16 avril est signé le Traité d'adhésion à Athènes. Le protocole sur Chypre, joint au Traité, stipule la suspension de l'acquis communautaire dans la partie nord de l'île, jusqu'à ce que le « Conseil, statuant à l'unanimité (…) décide de la levée » de celle-ci. Formellement, c'est bien Chypre toute entière qui est entrée dans l'Union. Le spectre d'une partition juridiquement entérinée est écarté.

III- Contre l'ONU, contre l'Europe : l'échec du règlement de la question chypriote



Parallèlement au processus européen, se déroule une autre négociation, avec l'ONU cette fois. Le 13 février 2004, les parties chypriote, grecque et turque, se sont engagées à négocier de bonne foi sur la base du plan de règlement du 26 février 2003 en vue de parvenir à une solution globale du problème chypriote par le biais de la tenue simultanée de référendums séparés avant le 1er mai 2004 dans les deux zones de l'île. Durant toute cette période - du 19 février au 31 mars 2004, date de l'achèvement définitif du Plan Annan pour un « Règlement global du problème de Chypre » - les négociations sont intenses. Le 24 avril, les Chypriotes grecs rejettent massivement le projet bizonal et bicommunautaire des Nations Unies, tandis que celui-ci est largement approuvé par la communauté chypriote turque. La partie grecque, avec à sa tête le Président Tassos Papadopoulos, n'a pas admise la complexité et l'esprit d'un plan largement inspiré par les accords de Dayton sur la Bosnie. Ce plan onusien, qui s'inscrivait aussi dans la continuité de la défunte constitution chypriote de 1960, prévoyait notamment la dissolution de l'Etat chypriote avant sa renaissance sous une nouvelle forme bicommunautaire et bizonal, le maintien de la double souveraineté monétaire et exigeait l'unanimité dans les prises de décision au Conseil présidentiel. A une Cour constitutionnelle de 9 membres, dont 3 étrangers, revenait le soin d'arbitrer les différends au sommet de l'Etat.

Cet échec onusien – dont l'opinion internationale rend responsable le Président chypriote qui a appelé à voter « Non » - est mis à profit par l'Union européenne dès le 26 avril, à l'occasion de son Conseil Affaires générales, pour faire avancer sensiblement le droit applicable à la situation chypriote et pour « mettre fin à l'isolement de la communauté chypriote turque », principale victime de l'échec du projet.

Trois instruments juridiques sont mis au service de cet objectif de l'Union européenne.

Le premier est le règlement adopté le 29 avril 2004, dit « Règlement Ligne Verte », entré en vigueur le 23 août, qui donne un cadre au commerce intra insulaire. Malgré cette base juridique, le commerce entre les deux parties de l'île demeure embryonnaire et se heurte à la mauvaise volonté conjuguée des Chypriotes grecs et de l'administration chypriote turque.

Deux autres propositions de règlement, formulées par la Commission européenne le 7 juillet dernier, n'ont pu être adoptées à ce jour :

la première porte sur l'instrument financier d'aide à la communauté chypriote turque, qui doit permettre de mettre en place l'aide de 259 M€ promis par l'Union européenne à l'issue de l'échec du référendum du 24 avril. Le programme initial prévoyait 6 M€ en 2004 pour des études de faisabilité, puis 114 M€ en 2005 et 139 M€ en 2006. L'Agence pour la reconstruction des Balkans, basée à Thessalonique, a été choisie par la Commission pour assurer cette mission d'encadrement et de gestion. Mais, le 10 novembre dernier, lors de la réunion du COREPER, la délégation chypriote s'est opposée à ce que l'Agence installe un bureau à Chypre nord, bloquant ainsi la mise en œuvre de ces fonds. La proposition doit, en effet, être adoptée à l'unanimité par le Conseil.

Le dernier instrument qui a fait l'objet de discussions très difficiles à Bruxelles, et que soutiennent activement le Royaume-Uni et l'Allemagne, est une proposition de règlement visant à faciliter le commerce direct entre l'Union européenne et le nord de l'île, grâce à la mise en place d'un régime préférentiel pour les produits qui en sont originaires. Cet instrument, proposé sur la base de l'article 133 du Traité, régit également le commerce entre Ceuta, Melilla et Gibraltar avec l'Union européenne. Son adoption relève d'une majorité qualifiée au Conseil. Mais le gouvernement chypriote s'y oppose avec vigueur, considérant le commerce direct comme l'instrument d'une reconnaissance de fait de la partie nord de Chypre et comme une altération d'un élément essentiel de sa souveraineté : la détermination souveraine des points d'accès et de sortie de son territoire.

Chypre peut-elle être réunifiée ? La réponse est incertaine et ne dépend pas seulement des Chypriotes. La réunification politique est d'abord conditionnée par l'adhésion des militaires turcs à un projet plus européen que national, la normalisation démocratique et diplomatique de la Turquie. Elle nécessite aussi le règlement de la question des « colons » d'Anatolie, devenus majoritaires à Chypre nord. Elle implique également de nouveaux et délicats équilibres de pouvoirs au sein de l'Etat chypriote unifié. Elle requiert, enfin et surtout, que la majorité chypriote grecque ait encore envie d'écrire son futur avec une communauté turque appauvrie et quasiment inconnue des moins de 50 ans.

Dès lors, si la réunification apparaît peu vraisemblable à court et moyen termes, c'est sans doute par les échanges humains, culturels, éducatifs et commerciaux, entrepris sous l'égide de l'Union européenne, que les Chypriotes peuvent préparer le mieux les conditions d'une prospérité partagée, prélude à un possible avenir commun.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Alexandre Legrand
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