La position de l'Allemagne unifiée à l'égard des structures européennes et transatlantiques de sécurité : l'accélération de 1990, le tournant modéré de 1998

L'attrait que la construction d'une politique étrangère commune aux Etats européens représente pour l'Allemagne n'est pas nouveau. [1]

A l'ouest, la RFA s'en fit l'écho dès les années 1970, lorsque le premier gouvernement du chancelier Brandt prit position en faveur d'un dispositif de coopération politique européenne. En arrière-plan, l'objectif d'émancipation de l'Allemagne par l'Europe était déjà présent. Il fut également endossé par les gouvernements suivants. Ainsi en est-il en 1981 de l'initiative Genscher-Colombo, par laquelle les deux ministres des affaires étrangères allemand et italien invitèrent les Etats membres de la CEE à prévoir un chapitre spécifique au sein du traité instituant la Communauté économique européenne, à renforcer les institutions de coopération politique par la création d'un secrétariat et à augmenter la fréquence des rencontres au niveau ministériel comme à celui des chefs d'Etat et de gouvernement. A en juger la réaction peu enthousiaste de leurs partenaires puis l'accord a minima de Stuttgart en 1983, timidement repris dans l'Acte unique européen, les Allemands, comme les Italiens, avaient alors fait preuve de précocité communautaire.

L'unification allemande, en même temps que la fin de la guerre froide en Europe, ouvrirent au troisième gouvernement Kohl, issu des élections de décembre 1990, de nouvelles perspectives et lui donnèrent de nouveaux outils.

Deux évènements lui permirent de définir les grandes lignes de la position allemande en matière de politique extérieure européenne et, plus spécifiquement, en matière de sécurité et de défense : la première guerre du Golfe et la préparation du traité de Maastricht, dans le cadre de la CIG 1990-1991.

En acceptant d'apporter un soutien financier à l'effort militaire des Etats engagés dans le conflit contre l'Irak, l'Allemagne se vit reprocher de mener une « diplomatie du chéquier » (« Scheckheftdiplomatie »), jugée peu courageuse par certains, voire franchement subversive par d'autres. Les négociations autour de la création, au sein des traités fondamentaux européens, d'un pilier entièrement consacré aux questions de coopération politique, furent pour l'Allemagne l'occasion de tirer la leçon de ces critiques et de préciser ses choix.

Dans ce contexte, les contours de sa position sur la sécurité européenne se dessinèrent en triangle : le développement d'une politique européenne de sécurité et de défense, tout d'abord, devint un objectif assumé, développement dans lequel l'Allemagne, ensuite, assumerait un rôle moteur, et politique, enfin, qui se voudrait, du point de vue allemand, également fidèle à l'OTAN et au partenaire français [2].

Ainsi, tout en restant fidèle au lien transatlantique, d'une part, et au partenariat franco-allemand, d'autre part, le gouvernement Kohl prit acte de l'unification et en déduisit la place qui devait ainsi échoir au nouveau pays. Il introduisit également une nouveauté en ne défendant pas seulement l'objectif d'une politique extérieure communautarisée, mais en proposant à l'Europe et, par son intermédiaire, à l'Allemagne, de faire un pas en avant vers une émancipation, fut-ce-t-elle nuancée, en matière de sécurité et de défense.

Si, en 1998, la coalition fédérale SPD-Les Verts du premier gouvernement Schröder créa la surprise, ce fut donc peut-être davantage pour avoir d'emblée préféré la continuité à la rupture. Avant cette date, les Verts et l'aile gauche du SPD s'étaient montrés, sinon opposés, du moins très critiques à l'égard des choix chrétiens-démocrates en matière de sécurité européenne. La conférence ministérielle de Berlin de juin 1996, au cours de laquelle les Etats européens membres de l'OTAN et de l'Union s'accordèrent sur la pertinence de faire émerger, au sein de l'Alliance atlantique, une « Identité européenne de sécurité et de défense », avait suscité de fortes critiques au sein de la gauche allemande, dénonçant la militarisation de l'Union européenne.

Il aurait donc été difficile de prévoir que la coalition SPD-Les Verts choisirait, deux ans plus tard, de poursuivre les objectifs formulés avant elle par les chrétiens-démocrates. [3] L'accord de coalition du 20 octobre 1998 et, surtout, les objectifs de la présidence allemande de l'Union européenne au premier semestre 1999, reprirent pourtant à leur compte les grandes lignes suivies par les deux gouvernements Kohl postérieurs à l'unification allemande, à une nuance près cependant : il a fallu attendre l'initiative franco-britannique de Saint-Malo pour que Gerhard Schröder se tourne de nouveau vers un tandem franco-allemand qu'il avait eu tendance à négliger au cours des premiers mois de son mandat.

L'Allemagne et la PESD: un objectif de puissance intermédiée

Le choix de la continuité, assumé par le gouvernement Schröder, n'est pas, en soi, véritablement surprenant. Lorsqu'il s'agit de sécurité européenne, l'Allemagne doit en effet composer avec deux spécificités historiques : le renoncement à la puissance militaire, scellé juridiquement, et la fidélité au binôme transatlantique, affirmée politiquement. Le renoncement à la puissance militaire fut conclu avec le traité dit « 4+2 », signé le 2 septembre 1990 à Moscou.

Il comporte deux volets :

La fidélité au binôme transatlantique repose sur des fondements nettement plus délicats à évaluer. Si ceux-ci s'inscrivent dans une continuité historique claire, ils relèvent également d'une certaine conscience collective, cultivant pendant plusieurs décennies un sentiment de redevance à l'égard des Etats-Unis. Ce sentiment, encore très perceptible après le recouvrement par l'Allemagne de sa pleine souveraineté, ne fut remis en cause pour la première fois qu'à l'occasion de la crise irakienne, en 2003.

Ces deux spécificités marquent fortement le positionnement allemand dans le domaine de la sécurité et de la défense européenne après comme avant 1998, et rendent plus complexe encore pour le pays la définition de choix tout à fait lisibles pour un œil extérieur. Essentiellement binaire, la position allemande au sein de la PESD et, à travers cette dernière à bien des égards, le rapport de l'Allemagne à l'objectif de puissance politique qu'elle s'est fixée, demeure partagée entre la volonté régulièrement renouvelée de se poser en acteur de premier plan sur la scène extra-européenne, et la conscience que cet objectif, du fait de l'histoire, mais également des moyens économiques de l'Allemagne aujourd'hui, doit être réalisé par l'intermédiaire d'une Europe forte et néanmoins fidèle à l'héritage transatlantique.

Pour demeurer compatible avec l'identité politique de la République fédérale, l'affirmation sur la scène internationale de l'Allemagne unifiée passe donc, du point de vue de ses élites, par deux filtres : la PESD, comme multiplicateur de puissance, notamment par le rôle de caisse de résonance qu'elle joue pour les intérêts allemands et l'OTAN, comme passerelle vers les Etats-Unis - garante de la cohésion transatlantique - et comme structure opérationnelle susceptible de rendre plus efficace la mise en œuvre de la PESD.

Ainsi définie, la position allemande est difficile à tenir au sein de l'Union européenne, alors que deux « écoles » se distinguent avant la déclaration de Saint-Malo.

La première école, que nous pourrions qualifier de française, envisage la PESD comme un moyen d'opposer un contrepoids européen aux Etats-Unis, par la construction d'une puissance européenne, garante d'un monde multipolaire. [4] Aussi la France s'est-elle employée, dès les négociations préparatoires au traité d'Amsterdam, à promouvoir la création de structures de sécurité et de défense européennes permanentes, ainsi que le développement d'un lien étroit entre l'Union européenne et l'Union de l'Europe occidentale (UEO). La seconde école, d'obédience britannique, voit dans le développement d'une politique de sécurité et de défense commune un instrument de stabilisation des relations transatlantiques. Notamment, il importe à la Grande-Bretagne d'apporter des gages aux Etats-Unis, las d'assumer la charge d'une présence militaire sur le Vieux continent coûteuse et dont l'effondrement du bloc socialiste en Europe a rendu l'ampleur obsolète [5].

Dans cette perspective, la PESD n'a pas pour ambition de dupliquer les moyens de l'OTAN, mais d'en assurer la cohérence. Le principe d'autonomie d'une Europe de la défense ressort de cette approche fortement affaibli.

Rapidement, la coexistence de ces deux tendances au sein de l'Union conduisit l'Allemagne au grand écart, alors qu'elle aurait du, au contraire, venir conforter très en amont un tandem franco-britannique fragile.

Avant que l'initiative de Saint-Malo ne contraigne de facto la RFA à faire un choix, l'inconfort de la situation allemande s'est exprimé par des positions différenciées selon qu'elle s'adressait à l'Union européenne ou à l'OTAN. Dans le cadre de la PESD, l'Allemagne a prêté le flan aux critiques d'une approche quelque peu paradoxale. Si, d'une part, le gouvernement de Gerhard Schröder a rapidement affirmé vouloir assumer un rôle moteur dans le développement de la sécurité et de la défense européenne, il a aussi rapidement incarné, d'autre part, l'une des voix les plus réticentes, du moins au tout début de son mandat, au développement d'une capacité militaire autonome.

Dans la définition des objectifs, l'Allemagne a régulièrement réaffirmé son attachement à l'Alliance atlantique, le développement d'une structure européenne de sécurité et de défense n'ayant pas pour objectif l'affaiblissement de l'OTAN.

Dans la mise en œuvre de la PESD, elle se montre ainsi plus prompte à renforcer le dispositif civil de gestion de crise, tout en défendant, dès 1998, une vision plutôt communautarisée de la sécurité européenne [6].

Dans le domaine militaire, l'Allemagne est avant tout restée fidèle, y compris dans la vision de Gerhard Schröder en 1998, au traité de Washington.

Elle a été, dès le début des années 1990, l'un des premiers Etats à se prononcer en faveur de l'adhésion des pays d'Europe centrale et orientale et de l'élargissement stratégique et géographique du champ d'intervention de l'Alliance atlantique. Elle est aujourd'hui, avec la Grande-Bretagne, le principal contributeur européen aux contingents de l'OTAN dans les Balkans et en Afghanistan.

L'Allemagne et la PESD dans l'Union élargie : le risque de la puissance minoritaire

L'ambition de l'Allemagne de se placer à équidistance de la PESD et de l'OTAN a échoué.

Immédiatement après les élections de 1998, la coalition SPD/Les Verts s'est, dans un premier temps, éloignée du tandem franco-allemand et a tenté de se rapprocher de Londres sans y parvenir de façon significative, comme en témoigne la déclaration conjointe adoptée par la France et la Grande-Bretagne à Saint-Malo, le 4 décembre 1998.

Par cette déclaration, les deux voisins du bord de Manche s'accordèrent sur la nécessité de doter l'Union d'une capacité d'intervention autonome, prenant appui sur des forces militaires « crédibles » et opérationnelles. Dans un premier temps, l'Allemagne ne fut pas associée à cette initiative et il n'est pas interdit de penser que son positionnement tout en nuances, tel que décrit plus haut, lui ait d'abord fermé la porte d'un directoire européen assumé par la Grande-Bretagne et par la France. Cette initiative a pu être interprétée en Allemagne comme une mise en garde, lui imposant de faire des choix. Arrivant à point nommé, la présidence allemande de l'UE, au premier semestre 1999, permit à Berlin de prendre en marche le train de Saint-Malo et de donner la preuve que la PESD ne se construirait pas sans l'Allemagne.

La présidence allemande de 1999 dota à la sécurité européenne un cadre institutionnel. Déboutée sur sa proposition d'adjoindre un « c » à l'acronyme PESD pour faire de la Politique européenne de sécurité et de défense une Politique européenne commune de sécurité et de défense, plus intégrée, l'Allemagne parvint tout de même à accorder les Etats membres sur la création de trois institutions propres à la PESD: le comité politique et de sécurité, le comité militaire et l'Etat-major de l'Union européenne, amenant ainsi l'Union à ne plus recourir à l'UEO pour disposer de moyens militaires opérationnels.

Par ailleurs, le gouvernement Schröder prit de lourds engagements dans la construction d'une force de réaction rapide européenne, décidée au Conseil européen d'Helsinki, en décembre 1999.

Dans un premier temps, il associa l'Allemagne à la France, la Grande-Bretagne, l'Espagne et l'Italie pour la construction du premier avion de transport militaire européen, l'A400M. En passant commande de soixante-treize appareils, il donna au projet la perspective d'une viabilité économique. Dans un second temps, l'Allemagne s'est distinguée lors de la Capabilities Commitment Conference de novembre 2000, en mettant à disposition de la force européenne de réaction rapide dix-huit mille soldats, soit le contingent le plus important de l'objectif de soixante mille soldats fixé à Helsinki.

C'est aussi dans ce contexte de relance que l'Allemagne, en prenant sa place au sein d'un directoire européen de sécurité et de défense, renoua lentement avec la « tradition » d'un tandem franco-allemand. Celui-ci fut malmené à plusieurs reprises au long des années 1990 par des interprétations fondamentalement différentes du conflit yougoslave et des oppositions sur le rôle de l'OTAN en Europe, renforcées encore par la mise en œuvre de réformes militaires divergentes. Le sommet franco-allemand de Toulouse en 2000 fut la première étape du rapprochement. Il y fut notamment décidé de transformer l'Eurocorps en unité d'intervention rapide pour les missions autres que celles entreprises dans le cadre de l'art. V du traité de Washington.

La crise irakienne de l'hiver 2002-2003 redonna au binôme franco-allemand toute sa vigueur. Pourtant, il n'est pas tout à fait certain que ni l'Allemagne ni la France n'aient réellement planifié un rapprochement faisant figure in fine de ligne Maginot aux yeux des Européens restés proches des Etats-Unis. Les raisons qui conduisirent la France et l'Allemagne à s'opposer à l'intervention militaire en Irak ne furent pas nécessairement les mêmes. La motivation première de la France était manifestement d'établir une relation d'équilibre politique non plus entre l'Union européenne et les Etats-Unis, mais entre Paris et Washington. Elle n'excluait pas le recours à la force en « ultime recours », à condition que celle-ci repose sur un mandat des Nations Unies et soit conforme au droit international public. La position de Gerhard Schröder se réclamait en revanche davantage d'un crédo pacifiste particulièrement cher aux Allemands de la République fédérale, et opposait à l'éventualité d'une intervention armée une fin de non recevoir. Cette position prit d'autant plus de résonance que l'Allemagne intégra pour deux ans, à partir du 1er janvier 2003, le Conseil de sécurité des Nations unies en qualité de membre non permanent. [7] Il n'en demeure pas moins que l'attitude de fermeté des deux pays à l'égard des Etats Unis, scellée à l'occasion des festivités du 40ème anniversaire du traité de l'Elysée, a fait craindre, notamment aux nouveaux Etats membres de l'Union européenne, l'émergence d'un directoire franco-allemand dont les choix en matière de sécurité européenne étaient loin de faire l'unanimité. La « lettre des huit » en apporta la preuve douloureuse.

Telle qu'exprimée dans le contexte de la guerre en Irak, la position franco-allemande s'est avérée intenable à long terme et contraignit rapidement les deux partenaires à l'ouverture et au compromis. Dès le mois d'avril 2003, la France, l'Allemagne, la Belgique et le Luxembourg réunis à Bruxelles en concile informel s'accordèrent au moins autant sur la nécessité de renforcer l'autonomie de la défense européenne que sur celle de rassurer leurs partenaires européens sur la vigueur du lien transatlantique. Un mois plus tard, le 9 mai 2003, la France, l'Allemagne et la Pologne réunis à Wroclaw s'engagèrent à coopérer plus étroitement dans le domaine de la PESC et de la PESD. Enfin, la rencontre de Tony Blair, de Jacques Chirac et de Gerhard Schröder à Berlin en septembre 2003 élargit encore le cercle à la Grande-Bretagne.

En Allemagne, l'opposition chrétienne-démocrate choisit de défendre une ligne pro-américaine vigoureuse, dont la concrétisation s'organisa en flagrant désaveu des choix sociaux-démocrates et verts. La réception à Washington de deux dirigeants de la CDU, Angela Merkel et Roland Koch, au printemps 2003, au plus fort des tensions transatlantiques, en est un exemple. Le gouvernement Schröder fut donc contraint, ne serait-ce que pour des considérations de politique interne, de chercher rapidement à normaliser ses relations avec les Etats-Unis.

La crise irakienne a fixé, en quelque sorte, la limite au-delà de laquelle l'individualisation de l'Allemagne comme acteur politique sur la scène extra-européenne n'est plus acceptable comme pour une partie de l'Europe, comme d'une partie des citoyens allemands. Très probablement évolutive avec le temps, la frontière ainsi dressée rappelle à l'Allemagne de Gerhard Schröder la nécessité d'un compromis européen comme socle de sa propre puissance. Or, par leur implacable fermeté lors du conflit irakien, la France et l'Allemagne ont aussi refusé à l'Union européenne une occasion d'assumer le rôle d'influence dont ces deux pays s'étaient précisément pris à rêver pour elle.

Ainsi que le souligne Hans Stark, dont nous nous ferons ici l'écho pour conclure, cette attitude a placé l'Allemagne- en même temps que la France - face à un dilemme qu'il leur appartient désormais de résoudre : choisir entre une PESD autonome et intégrée, mais minoritaire, et une PESD étroitement liée à l'OTAN, privilégiant l'intergouvernemental, mais majoritaire.