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Question d'Europe n°34

"Quelles stratégies industrielles pour l'Europe de la défense ?"
Compte rendu du séminaire - Bruxelles - 15 mai 2006

"Quelles stratégies industrielles pour l'Europe de la défense ?"
Compte rendu du séminaire - Bruxelles - 15 mai 2006
03/07/2006

Jean-Dominique GIULIANI

- Président de la Fondation Robert Schuman

L'opinion favorable des Européens à l'égard de l'Europe de la défense (dans ses composantes politique, militaire et industrielle), les récentes avancées institutionnelles (cf. la création de l'Agence européenne de défense) et la volonté institutionnelle de ne pas laisser le dossier de la défense s'enliser constituent des éléments positifs, même si ces éléments sont contrebalancés par le fait que les préoccupations pour cette question vont être vues d'une manière différente par les nouveaux Etats membres de l'UE (qui ont d'autres préoccupations de sécurité du fait de leur histoire et de leur géographie), que les budgets sont insuffisants et qu'il y a une absence de prise de conscience de l'existence de défis de sécurité réels qui sont lancés à l'Europe.

Alain LAMASSOURE

- ancien Ministre, député (PPE) au Parlement européen

Le contexte politique de l'Europe se caractérise par une triple crise : institutionnelle, budgétaire et identitaire (dont l'incertitude à l'égard des frontières de l'UE fournit une claire expression).

Dans ce contexte, néanmoins, deux éléments positifs doivent être notés : il existe un soutien fort des opinions publiques (en avance sur leurs dirigeants) à l'idée que l'Europe doit mener des actions communes en matière d'action extérieure (à cet égard, la crise irakienne a servi de révélateur de cette nécessité) ; l'Europe de la défense avance, pas à pas comme en témoignent les innovations institutionnelles, le lancement d'opérations extérieures (dans le cadre des missions de Petersberg), les coopérations industrielles, les avancées doctrinales (avec la stratégie de sécurité élaborée par J. Solana) et aussi les engagements pris par les Européens (Headlines Goals, Battle Groups, etc.).

Trois problèmes doivent être soulignés : l'absence de débat de fond sur les enjeux de sécurité dans le contexte stratégique post guerre froide ; l'absence de sentiment de responsabilité directe des dirigeants européens, les Etats membres ayant une attitude de "passagers clandestins" du système de sécurité américain (tous les pays européens devraient se considérer comme producteurs de sécurité et pas uniquement comme consommateurs si l'on veut accepter l'idée qu'il revient d'abord aux pays européens de garantir la sécurité des Etats membres de l'UE) ; l'absence de perception de l'urgence vis-à-vis des menaces.

Dans ce contexte général, le problème budgétaire se pose de manière particulière. Après la fin de la guerre froide, l'attitude des Etats membres a consisté à toucher les dividendes de la paix et à réduire les budgets militaires nationaux ; cette attitude a été maintenue après le 11 septembre et la guerre en Irak (à l'exception de l'Autriche, et dans une certaine mesure de la France). De surcroît, la situation des finances publiques des "grands" Etats européens est mauvaise et la première cible des économies budgétaires sont les équipements militaires. En outre, plusieurs de ces "grands" Etats n'ont pas procédé au passage - coûteux - de l'armée de conscription à l'armée professionnelle.

Comment réagir ? En traitant le sujet à la fois au niveau du budget de l'UE et au niveau des budgets des Etats membres.

Concernant le budget de l'UE, il faut veiller à prendre en compte les politiques qui contribuent à nos objectifs de sécurité commune (lutte contre le terrorisme, programme-cadre en matière de recherche, sécurité des frontières extérieures, Galiléo, etc.) et faire des propositions pour sortir le budget européen de son marasme actuel en décidant de ressources nouvelles. Sur ces deux points, le Parlement européen a un rôle important à jouer.

Concernant les budgets nationaux, il faut essayer d'obtenir des Etats membres qu'ils engagent un débat public sur ces questions ; il pourrait être également proposé que, en complément du budget européen, un texte soit débattu et voté sur le volet "sécurité / défense", texte qui récapitulerait les positions des Etats membres dans ce domaine quant à ce que chacun est prêt à "mettre sur la table".

Ces derniers éléments impliquent un débat sur les objectifs que les Etats sont prêts à se fixer en la matière ; de ce point de vue, le "document Solana" pourrait servir de document d'orientation stratégique et politique qui engagerait les Etats membres (sorte de Livre Blanc), à partir duquel des engagements budgétaires pourraient être définis pour les 7 années à venir (sur le modèle, par exemple, des lois de programmation budgétaire en France qui ont une portée politique puisqu'un tel texte est voté par le Parlement).

Ces propositions n'exigent aucun nouveau traité mais nécessitent la volonté politique des gouvernements et que le Parlement européen et les parlements nationaux apprennent à travailler ensemble.

Eric TRAPPIER

- Directeur général international de Dassault Aviation

A côté de la problématique budgétaire, les ambitions politiques de l'Europe (de la défense en particulier) passe par les réalités industrielles.

Un premier élément est à noter : le fait que les projets industriels se développent sur le temps long (du développement d'un projet à sa maîtrise jusqu'à la livraison des produits, il peut se passer 30 ans) et que cette exigence de durée dépasse largement le temps prévu par une loi de programmation. Les industriels doivent avoir la garantie d'un retour sur investissement avant de s'engager dans tel ou tel projet.

Le premier scénario serait que les industries européennes pourraient se retrouver sous-traitantes des industries américaines : les Etats-Unis ont une véritable stratégie industrielle (27 technologies clés ont été identifiées pour leur industrie tandis que les Européens ont des difficultés à développer de telles technologies) ; de surcroît, les acteurs industriels américains sont très offensifs dans ce secteur (cf. le JSF) ; enfin, la stratégie américaine de préemption par la captation des marchés et des R&D (notons ici que les industries de défense sont parmi celles qui créent de l'innovation) pourrait à terme faire dépendre l'industrie européenne des technologies américaines. Ce scénario catastrophe met en évidence la gravité de la situation aggravée par le fossé budgétaire entre les efforts européens et les efforts américains en matière de défense (160 milliards de dollars pour l'UE et ses Etats membres contre plus de 400 milliards de dollars pour les Etats-Unis). Dans ce contexte, auquel il faut ajouter la dispersion et la duplication des moyens en Europe, quelle serait la solution pour les Européens ? En répondant à la question de savoir comment accroître la compétitivité des Européens en matière militaire.

Un second scénario doit être envisagé. Retrouver cette compétitivité passe par la coopération en matière technologique et des partenariats ambitieux et innovants (cf. le programme "Neuron"). La solution doit passer par le partage qui crée de l'interdépendance entre industriels, avec à l'arrière-plan des décisions politiques qui fixent les perspectives à long terme. Dans ce cadre, il faut : désigner des maîtres d'œuvre en Europe ; faire en sorte que chacun prenne une technologie dans laquelle il excelle ; fédérer les compétences par programme (la flexibilité et le pragmatisme sont indispensables) ; en finir avec la logique du "juste retour". Il s'agit d'un enjeu fondamental dans un contexte où les budgets sont contraints (la question doit être posée de l'efficacité budgétaire en matière de défense : il y a une exigence à mieux dépenser et plus efficacement), où la concurrence américaine est très forte, et où le protectionnisme des Etats-Unis (cf. American Buy Act) fait que les Européens vendent peu aux Etats-Unis tandis que ceux-ci vendent beaucoup à l'Union européenne.

Quid dans le contexte actuel de création d'un marché européen de la défense d'une "préférence communautaire" (reconnu par l'ESA dans le domaine de l'espace) qui favoriserait les technologies européennes, même s'il a été souligné sur ce dernier point que le concept de "préférence communautaire" avait une connotation particulière en fonction des cultures nationales ?

L'enjeu réside dans l'autonomie stratégique des Européens.

Paul WEISSENBERG

- Directeur, Direction H - Industrie aérospatiale, sécurité, défense et équipement, Commission européenne

La Commission européenne considère que l'industrie de la défense est une industrie stratégique dans la mesure où la disponibilité d'un tissu industriel fort et autonome est une condition de la crédibilité de la politique de sécurité et de défense. L'industrie de la défense en Europe doit donc être à la hauteur des défis extérieurs lancés à l'Union européenne.

Les restructurations et consolidations industrielles dans les domaines aéronautique, naval et dans des segments terrestres ont permis l'émergence d'acteurs dynamiques dans ces domaines. Cependant, la demande ne s'est pas consolidée au même rythme à l'échelle européenne.


Table ronde n°2 - Quelle(s) stratégie(s) d'acquisition et d'achat d'armement ? Vers un marché de défense européen ?



Ugo BASSI

- Chef d'unité, Direction C - Politique des marchés publics, Commission européenne

En mars 2003, la Commission européenne a lancé une initiative visant à créer un Marché Européen d'Equipements de Défense (MEED). Cette initiative destinée à soutenir le développement de la PESD concerne de nombreux secteurs d'activité (marchés publics, transferts intra-communautaires, concurrence, recherche...). Chacune de ces actions vise à mettre un terme progressif à l'actuelle fragmentation des marchés européens de défense.

Dans cette perspective, la Commission a publié en septembre 2004 un Livre Vert consacré aux équipements de défense. Plusieurs acteurs concernés par la question ont été invités à donner leur avis sur différentes options permettant d'améliorer la transparence et l'ouverture des marchés de défense entre les Etats membres de l'Union. Cette consultation a confirmé que le cadre réglementaire actuel en matière de marchés publics de défense ne fonctionnait pas convenablement :

* L'article 296 du Traité CE, qui autorise les Etats membres à déroger aux règles du Marché Intérieur lorsque leurs "intérêts essentiels de sécurité" sont en jeu, est vague et son application problématique. La ligne de partage entre les acquisitions de défense mettant en jeu ces "intérêts essentiels" et les autres n'apparaît pas clairement et n'est pas perçue de la même manière par tous les Etats membres.
* L'actuelle directive sur les Marchés Publics, même sous sa forme révisée (2004/18/CE), apparaît inadaptée à la plupart des contrats de défense, dans la mesure où elle ne prend pas en compte certaines spécificités de ce type de contrats. Conséquence, de nombreux Etats membres sont réticents à appliquer cette directive aux équipements de défense, même lorsque leurs intérêts essentiels ne sont pas en cause et que l'article 296 ne s'applique pas.

La plupart des intervenants consultés ont donc appelé à une clarification des conditions d'application de l'article 296 et la promulgation d'une nouvelle directive spécialement applicable aux marchés de défense. Le Parlement européen (en particulier le rapport de M. Würmeling) a également encouragé la Commission à poursuivre les deux options simultanément.

A l'issue de ces réflexions, la Commission a publié en décembre 2005 une Communication annonçant une double initiative incluse dans le programme de travail pour 2006 :

* L'adoption d'une "Communication interprétative sur l'article 296 TCE dans le domaine des marchés de défense". L'objectif de cette Communication est de mettre un terme aux ambiguïtés d'interprétation de l'article 296. Elle rappellera les principes gouvernant l'application de la dérogation prévue par l'article 296 à la lumière des décisions de la CEJ et clarifiera les critères que les Etats membres seront autorisés à invoquer.

* La mise en oeuvre d'une étude d'impact préparant une éventuelle directive sur les marchés de défense spécifiquement adaptée aux particularités du secteur. Cette nouvelle directive coordonnerait les procédures nationales pour les marchés d'équipements de défense ne mettant pas en jeu les intérêts essentiels de sécurité des Etats membres, mais pour lesquel l'actuelle directive s'est avérée inadaptée. Cette nouvelle règle serait plus flexible et s'appliquerait partout où la dérogation prévue à l'article 296 ne s'applique pas.

Général Nazzareno CARDINALI

- Directeur de l'OCCAR

Les discussions relatives à une rationalisation du marché européen de la Défense constituent pour l''OCCAR une opportunité de mettre en évidence sa contribution en complément des mesures prises sur le plan institutionnel.

Après 1989, le secteur de l'armement a été marqué par deux chocs : la fin de la guerre froide et la volonté des opinions publiques occidentales d'engranger les "dividendes de la paix" ; la Révolution dans les Affaires Militaires. Cette période a été par ailleurs marquée par la naissance et la montée en puissance de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune. Une réévaluation du cadre réglementaire et institutionnel dans lequel évoluaient les industries de défense européennes était donc indispensable. Plusieurs initiatives ont donc été prises, visant à orienter ou accélérer la restructuration de ces industries : la Letter of Intent (1998) ; le European Capabilities Action Plan (2001) ; le Plan Européen d'Acquisition de Technologie (2001) ; la création du Groupe Armement de l'Europe Occidentale (GAEO) ; et bien sûr la création de l'Agence Européenne de Défense. Or, il convient de noter que la création de l'OCCAR précède toutes ces initiatives, puisqu'elle remonte à 1993. Il est donc intéressant de se demander quels sont les principes qui guident l'action de l'OCCAR.

Le principe essentiel pour l'OCCAR est celui du meilleur rapport qualité-prix dans l'offre et l'acquisition d'armement à l'échelle de l'Europe. Le principe de "juste retour" - chaque Etat récupérant, sur chaque programme, autant que ce qu'il contribue - n'existe donc pas. L'organisation vise à maximiser l'efficacité globale de la dépense européenne. Pour atteindre cet objectif, les deux types d'action privilégiés sont l'harmonisation (de la demande, des méthodes, de la technologie) et l'accroissement de la compétitivité de la base industrielle. De plus, bien qu'elle ne regroupe pour l'heure que 6 pays européens, l'OCCAR reste entièrement ouverte à la participation d'autres pays européens.

L'action de l'OCCAR s'inscrit en cohérence avec la politique de sécurité de l'Union européenne. Après le 11 Septembre, celle-ci a été définie par la Stratégie de Sécurité de l'Union, publiée en 2003, qui identifie une série de nouvelles menaces. La réponse à ces menaces impose la définition de nouvelles capacités militaires à l'échelle de l'Europe. Dans ce contexte, une collaboration de l'OCCAR avec l'Agence Européenne de Défense coule de source. D'ailleurs, le principe d'une telle collaboration a été établi par une décision du Conseil du 12 juillet 2004 (Council Joint Action 2004/551/CFSP). Celle-ci prévoit que l'Agence établira des relations de travail appropriées avec d'autres organisations - LoI, OCCAR, GAEO -, contribuera à la création d'un marché de défense européen compétitif, et sera chargée de la gestion de programmes particuliers au nom des états participants, par exemple via l'OCCAR.

Les trois pôles de l'harmonisation du marché de l'armement au sein de l'Union sont la coopération entre Etats, l'accroissement de la compétitivité des entreprises et la consolidation des industries. L'harmonie entre ces 3 pôles suppose un cadre réglementaire soumis à des modifications éventuelles. La base de cet environnement réglementaire reste l'article 296 du TCE, complété par les éventuelles communications interprétatives de la Commission. A cet article 296 sont venus s'ajouter une directive encadrant les opérations d'acquisition d'armement, ainsi que le Code de Conduite de l'AED, qui entrera en vigueur le 1er juillet 2006.

L'action de l'OCCAR est en revanche basée sur le principe d'harmonisation par le bas. Dès lors que des nations ou des industries souhaitent coopérer entre elles sur un projet particulier, l'OCCAR fournit les facilités juridiques et matérielles pour concrétiser cette coopération. Cette manière d'agir engendre un environnement concurrentiel contrôlé par les acteurs eux-mêmes en fonction de leurs besoins et de leurs caractéristiques. En pratique, les résultats sont très positifs, en particulier pour les systèmes d'armes complexes (tels les hélicoptères de combat). Les nations et les industries y trouvent pleinement leur compte, sans que l'environnement réglementaire soit pour autant modifié. De même, les modifications réglementaires au sein de l'Union n'ont qu'un impact fort limité sur l'action de l'OCCAR.

La démarche d'harmonisation par le bas a fait ses preuves. Le but de l'OCCAR est désormais de servir davantage les pays européens dans l'acquisition des capacités qui leur font défaut.

Bill GILES

- Directeur général Europe de BAE Systems

La politique d'acquisition d'armements en Europe doit faire en sorte que l'offre et la demande se rencontrent. Il est pour cela nécessaire de s'assurer que les moyens disponibles soient employés de la manière la plus efficace possible.

Les événements se sont accélérés au cours des dernières années. Encore récemment, l'idée d'un marché commun pour l'armement en Europe paraissait difficilement concevable. Désormais, l'Agence européenne de Défense s'apprête à publier un Code de Conduite régulant ce même marché. Les choses avancent donc très vite.

Le principe du marché est fondamental. Les objectifs de compétitivité, de développement technologique ou de rationalisation industrielle ne peuvent en effet être atteints qu'à condition que l'industrie réponde aux demandes d'un marché plus ouvert et donc plus important, où des mesures volontaristes sont prises pour assurer la sécurité d'approvisionnement et les transferts transfrontaliers. C'est ce que la Commission et l'AED s'efforcent de faire, chacune dans son domaine de compétence.

Ce marché offre de nombreux avantages aux clients-gouvernements et aux entreprises, y compris les PME des nouveaux membres de l'Union. Un marché européen d'armement permet ainsi à ces pays de développer leurs industries militaires. Or il n'y aura pas que des gagnants; il y aura forcément aussi des perdants dans tous les pays. C'est la loi du marché, et une condition nécessaire à la rationalisation.

Cet objectif passe également par une harmonisation de la demande, bien entendu pour les grands programmes dont les lancements deviennent rares mais aussi pour les petits équipements, où l'agrégation de la demande des Etats (dans la mesure où ces demandes sont identiques) peut et doit se faire spontanément.

La logique de marché facilite également la décision politique. La volonté de protéger leurs champions nationaux rend bien souvent les gouvernements incapables de prendre des décisions rationnelles. L'ouverture à la concurrence catalyse ce type de décisions et constitue ainsi une discipline bienvenue. Contraintes de s'adapter, les entreprises à l'avenir auront nécessairement une base transnationale.

Le marché ne suffit cependant pas à garantir l'efficacité sur le long terme. L'expérience britannique montre par ailleurs que les conditions économiques auxquelles l'industrie indigène fait face risquent de ne plus justifier leur présence sur le sol national, et donc que le soutien industriel, technologique ou logistique dont les forces armées ont besoin pour remplir leurs missions risque de ne plus être garanti. En effet, dans ce marché à long terme, les sociétés ont besoin qu'un niveau minimal d'activité leur soit garanti à l'avenir si elles vont payer les équipes et les capacités industrielles, et rémunérer leurs actionnaires.

La Defence Industrial Strategy du gouvernement britannique peut éventuellement constituer un modèle analytique pour l'Union européenne. Cette Stratégie définit le niveau minimal de capacités industrielles dont le Royaume-Uni a besoin pour assurer un niveau de capacité militaire. Elle marque clairement, après 15 ans d'expérience d'un marché national ouvert à la concurrence internationale, les limites du principe d'ouverture appliqué au marché de l'armement. Mais cette analyse ne peut s'appliquer ou être mise en œuvre à l'échelle européenne qu'après une période d'expérience de marché ouvert à la concurrence, au moins intra-européenne. Une préalable rationalisation industrielle est nécessaire.

La prééminence actuelle et croissante des intérêts privés dans les actionnariats des sociétés d'armement signifie que l'intérêt des actionnaires est de plus en plus déterminé par le capital. La mobilité du capital veut dire que l'intérêt du client, si toujours très important, est moins important que dans le passé. Pour BAE Systems, nos stratégies d'investissement aux Etats-Unis, sont dictées par l'intérêt des actionnaires. Il importe que le marché en Europe devienne plus attrayant pour les investisseurs si l'Europe veut garder une base industrielle et technologique forte.

Suite à quelques interventions précédentes, il faut dire que deux types de préférence sont toutefois possibles en Europe, la préférence communautaire et la préférence 'OTANienne'. Il n'est pas évident que la population européenne préfère la première à la seconde. Il est normal de pousser l'Union européenne à renforcer sa cohésion. Mais en cas de conflit majeur, vers qui les Européens se tourneraient-ils ? Cela signifie que le choix d'une politique industrielle européenne serait prématuré.

La priorité est dorénavant de faire fonctionner le principe de compétition à travers l'Europe. Le Code de Conduite proposé par l'AED constituera un pas dans cette direction. A long terme, cette logique devra toutefois se combiner avec une politique industrielle dictée par le souci de la sécurité stratégique. Une politique viable de l'acquisition d'armement en Europe devra finalement réconcilier les approches britannique et française. Les Britanniques sont en train de réhabiliter le principe de souveraineté, les Français le principe de concurrence.

Ulf HAMMARSTRÖM

- Directeur, Directeur Industrie et Marché, Agence européenne de défense

La concurrence doit en effet constituer la base d'une politique d'offre d'armements en Europe. Mais il doit y avoir des exceptions à cette règle. Même si beaucoup doit changer, certaines choses resteront en place..

La coopération des Etats membres sera essentielle à la réussite de la stratégie de l'AED. Le Code de Conduite, qui entrera en vigueur le 1er juillet, repose sur la base du volontariat.

L'Agence européenne de Défense bénéficie toutefois de certains avantages pour pouvoir espérer emporter la décision. D'une part, elle est une Agence de l'Union et bénéficie à la fois des compétences généralistes de celle-ci et du principe de solidarité qui la fonde. D'autre part, elle peut s'appuyer sur la Stratégie de Sécurité promulguée en 2003. Enfin, les opérations d'intervention engagées par l'Union depuis 2001 ont démontré que la communauté d'action permettait une diminution importante du coût de ce type d'entreprise. A une époque où les budgets nationaux de Défense diminuent tandis que les coûts de production augmentent, cette dernière considération est essentielle.

Les industries européennes d'armement doivent faire face à une exacerbation de la concurrence internationale. Les circonstances contraignent donc les Européens à s'entendre. L'AED tire profit de ce climat favorable.

Le Code de Conduite devrait s'appliquer de manière sensiblement identique pour chaque Etat. Les Etats membres ont promis d'appliquer le principe d'égalité de traitement, qui s'appliquera de manière égale aux Petites et Moyennes Entreprises.

L'objectif de ce Code est d'obtenir une promesse de soutien mutuel des Etats afin de garantir une sécurité d'approvisionnement pour tous. Un mécanisme d'évaluation collégial est prévu pour assurer une application uniforme du Code. La pression des pairs devrait permettre de corriger tout manquement éventuel.

Le Code ne s'appliquera ni aux armes nucléaires, ni aux armes biologiques et chimiques. D'autres exemptions sont également prévues, car on ne peut s'attendre à ce que les gouvernements abandonnent d'emblée leurs secteurs de l'armement aux seules forces du marché. Ainsi, les investissements nationaux dans les domaines de la Recherche et du Développement et des Programmes de Coopération Internationaux seront acceptés, voire encouragés par l'Agence.

La simple proclamation de règles abstraites ne suffira évidemment pas à créer un véritable marché de l'armement en Europe. D'autres éléments seront également nécessaires :

une véritable sécurité d'approvisionnement. Les Etats membres devront s'accorder pour en définir les critères ;

un véritable partage de l'information. Les Ministères de la Défense devront partager leurs secrets avec les industries non nationales;

l'harmonisation des offset.

Il sera rapidement nécessaire de déterminer ce que devra être la base industrielle et stratégique de l'Union européenne. Les gouvernements devront s'interroger sur la nature et l'importance de leurs besoins militaires à l'avenir et, en conséquence, devront assurer les capacités industrielles nécessaires pour y faire face.

Les questions relatives au marché ont été à peu près résolues, dès lors que l'article 296 est toujours contenu dans le Traité (TEC) ainsi que dans la proposition de la Convention sur une éventuelle Constitution Européenne.

Une simple politique de l'offre ne suffira toutefois pas à garantir la viabilité d'une stratégie industrielle militaire européenne. La demande d'armement devra également être harmonisée. L'Agence européenne de Défense peut être utilisée par les Etats membres pour harmoniser tant leurs politiques d'offre que leurs politiques de demande. L'entrée en vigueur du Code de Conduite le 1er juillet marque l'espoir d'un nouveau départ. Les décisions politiques ultérieures devront porter à la fois sur une harmonisation de la demande en Europe et sur une adaptation des règles internes du marché. L'Agence européenne de Défense est prête à collaborer avec les Etats membres et avec la Commission sur ces deux questions.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Jean-Dominique Giuliani
Président de la Fondation Robert Schuman.
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