I - L'Union européenne est en effet un ensemble complexe mais ouvert

1. Le pouvoir d'initiative au sein de l'Union européenne s'exerce avec l'étroite association des États membres

Si le monopole de l'initiative constitue pour la Commission une importante prérogative, organisée par le traité instituant la Communauté européenne, son exercice reste soumis à l'obligation de concertation et d'évaluation préalable et au respect des principes de subsidiarité et de proportionnalité désormais contrôlé par les Parlements nationaux [3].

Le monopole de l'initiative n'exclut pas la possibilité pour les autres institutions, notamment le Conseil et le Parlement européen, mais aussi et surtout le Conseil européen, de disposer de "l'initiative de l'initiative" et de demander à la Commission de leur soumettre toute proposition appropriée sur tel ou tel sujet.

De nature plus politique, ce pouvoir d'influence stratégique sur l'initiative de la Commission a été formellement consacré par les traités.

En bénéficient notamment :

• Le Conseil, composé des ministres des États membres qui, en application de l'article 208 du traité instituant la Communauté européenne, "peut demander à la Commission de procéder à toutes études qu'il juge opportunes pour la réalisation des objectifs communs et de lui soumettre toutes propositions appropriées".

• Le Parlement européen qui peut, en vertu de l'article 192 § 2 du même traité, "à la majorité de ses membres, demander à la Commission de soumettre toute proposition appropriée sur les questions qui lui paraissent nécessiter l'élaboration d'un acte communautaire pour la mise en œuvre du présent traité".

• Les États membres qui peuvent également suggérer, lors des contacts informels auprès des services de la Commission, les projets de réforme qui leur paraissent particulièrement opportuns. Cette faculté générale, susceptible de s'exercer dans tous les domaines de compétence communautaire, est parfois formalisée dans les traités, par exemple à l'article 67 § 2, premier tiret [4], à l'article 115 [5] pour l'Union économique et monétaire, ou à l'article 11 [6] relatif aux coopérations renforcées.

Un droit de pétition permettant à un million de citoyens européens d'inviter la Commission à présenter au Conseil et au Parlement européen une proposition sur un sujet d'intérêt général [7] est également prévu par le traité constitutionnel qui n'a pas été ratifié par la France.

Au total, on estime entre 5 et 10 % la proportion d'actes pour lesquels la Commission a exercé son droit d'initiative de manière exclusive [8]. Il s'en déduit que les 9/10èmes des textes proposés par la Commission répondent à des demandes des gouvernements des États membres et du Parlement européen.

De plus, le partage de l'initiative entre la Commission et les États membres est de règle pour les compétences intergouvernementales :

• la politique étrangère et de sécurité commune, ou deuxième pilier,
• la coopération policière et judiciaire en matière pénale, ou troisième pilier.

Enfin, le rôle désormais prééminent du Conseil européen a conféré aux chefs d'État ou de gouvernement les choix stratégiques.

2. L'exercice par la Commission de son monopole d'initiative est précédé de larges consultations

• Les premières consultations s'ouvrent sur les plans stratégiques et les programmes de travail annuels de la Commission.

Tous les cinq ans, la Commission présente un "plan d'action stratégique", précédé et suivi de consultations. Ainsi a-t-elle publié le 26 janvier 2005 ses priorités pour la période 2005-2009 sous l'intitulé "Objectifs stratégiques 2005-2009 : Europe 2010 : un partenariat pour le renouveau européen. Prospérité, solidarité et sécurité" [9].

Le processus continue à propos du "programme de travail annuel", arrêté en concertation avec le Conseil et le Parlement européen. Ce document comporte la liste des initiatives envisagées au cours de l'année à venir et des propositions de texte susceptibles d'être soumises à l'examen du Conseil et du Parlement européen.

La Commission a publié le 14 mars 2006 la communication présentant au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions "sa stratégie politique annuelle" pour 2007 [10], document soumis au Parlement européen et au Conseil avant d'être formalisé comme programme de travail pour l'année 2007.

• La concertation se poursuit sur des projets plus précis à propos des Livres verts, des Livres blancs, des communications et des questionnaires mis en ligne sur Internet.

Les Livres verts sont des documents de réflexion, assortis d'interrogations, qui sont présentés par la Commission sur les réformes qu'elle envisage. Documents purement consultatifs, ils sont diffusés avant toute proposition formelle. Ils se contentent de retracer la situation dans un secteur donné, d'en recenser les problématiques et d'analyser les solutions susceptibles d'être envisagées. Ils sont parfois établis à partir des réponses aux questionnaires qui ont été, préalablement à leur établissement, adressés aux acteurs d'un secteur et aux administrations des États membres.

En 2003, la Commission a publié 5 Livres verts, puis 6 en 2004.

Au cours de l'année 2005, elle a présenté 14 Livres verts présentant des réflexions dans des domaines variés :

• la coopération judiciaire civile : "le droit applicable et la compétence en matière de divorce", "les successions et testaments",
• la coopération judiciaire pénale: "les conflits de compétence et le principe ne bis in idem dans le cadre des procédures pénales",
• la libre circulation des personnes: "une approche communautaire de la gestion des migrations économiques", "l'avenir du réseau européen des migrations",
• le droit financier: "le crédit hypothécaire dans l'Union européenne", "l'amélioration du cadre régissant les fonds d'investissement dans l'Union européenne", "la politique des services financiers",
• le droit de la concurrence: "les actions en dommages et intérêts pour infraction aux règles communautaires sur les ententes et les abus de position dominante",
• l'énergie : "l'efficacité énergétique ou comment consommer mieux avec moins",
• la santé: "promouvoir une alimentation saine et l'activité physique : vers une stratégie européenne pour la prévention des surcharges pondérales, de l'obésité et des maladies chroniques", "améliorer la santé mentale de la population : vers une stratégie sur la santé mentale pour l'union européenne", "programme européen de protection des infrastructures critiques",
• ou encore les actions de solidarité : "face aux changements démographiques, une nouvelle solidarité entre les générations".

Au cours de l'année 2006, la Commission a publié 8 Livres verts sur :

• le droit financier : "l'amélioration de l'exécution des décisions de justice au sein de l'Union européenne : la saisie des avoirs bancaires",
• la sécurité : "les technologies de détection dans le travail des services répressifs, des douanes et d'autres services de sécurité"
• la coopération judiciaire civile : "le règlement des conflits en matière de régime matrimonial",
• la coopération judiciaire pénale : "la présomption d'innocence",
• le rôle de la société civile : "le rôle de la société civile en matière de drogue dans l'Union européenne" [11] et "l'initiative européenne en matière de transparence",
• la politique maritime de l'Union européenne : "une vision européenne des océans et des mers",
• l'énergie : "une stratégie européenne pour une énergie sûre, compétitive et durable"

La Commission décrit sur son site Internet "les Livres blancs" comme des documents qui contiennent des propositions d'action communautaire dans un domaine spécifique. Ils font parfois suite à un Livre vert publié en vue d'engager un processus de consultation au niveau européen.

Tandis que les Livres verts exposent un éventail d'idées à des fins de débat public, les Livres blancs contiennent un ensemble officiel de propositions dans des domaines politiques spécifiques et constituent l'instrument de leur mise au point.

Au cours de l'année 2006, la Commission a adopté un Livre blanc sur "une politique de communication européenne", et en 2005 les principaux sujets abordés furent "la politique des services financiers 2005-2010" ou "l'échange d'informations sur les condamnations pénales et l'effet de celles-ci dans l'Union européenne".

Au cours de ces trois dernières années, la Commission a soumis à la consultation 142 communications en 2003, 159 en 2004, 187 en 2005.

Elle a, de plus, procédé à 60 consultations sur internet en 2003, 95 en 2004 et 106 en 2005 [12].

3. La procédure de codécision et l'extension du champ d'application de la décision à la majorité qualifiée appellent une stratégie d'influence

La codécision destinée à devenir la procédure de droit commun repose sur un principe de parité entre le Conseil et le Parlement européen : aucun texte ne peut être adopté sans l'accord des deux institutions.

Le Parlement européen vote en général les textes à la majorité simple après examen par un rapporteur et par un shadow rapporteur, puis par la commission parlementaire compétente.

Le rejet définitif d'une proposition se décide à la majorité absolue des membres qui le composent [13], tandis que l'adoption est votée à la majorité des suffrages exprimés [14].

En application de l'article 205 du traité instituant la Communauté européenne régissant la décision du Conseil, "les délibérations à la majorité qualifiée sont acquises dès lors qu'un nombre de voix pondéré est atteint."

Aux termes de l'article 10 de la dernière adaptation du traité, réalisée en vue de l'entrée de la Roumanie et de la Bulgarie dans l'Union européenne [15], les délibérations du Conseil sont adoptées si elles ont recueilli au moins 255 voix sur ce total de 345 voix, exprimant le vote favorable d'au moins 14 États membres, lorsqu'elles doivent être prises sur proposition de la Commission, et 18 sinon.

En outre, tout État membre peut demander que lors de la prise de décision par le Conseil, il soit vérifié que la majorité qualifiée réunie sur la proposition de texte représente au moins 62 % de la population totale de l'Union [16]. La décision n'est pas adoptée si cette condition n'est pas remplie.

S'il s'agit d'une décision qui n'est pas prise sur proposition de la Commission (compétences intergouvernementales des deuxième et troisième piliers), la décision ne peut être adoptée que si la majorité qualifiée représente les 2/3 des États.

Le chiffre pertinent auquel se réfèrent les négociateurs est celui qui définit la "minorité de blocage", soit 91 voix. Il importe donc pour un pays opposé à une proposition d'acte communautaire, ou à certaines de ses dispositions, de réunir une minorité de blocage en ralliant à ses positions trois ou quatre États. L'exercice n'est pas hors de portée pour un pays comme la France qui dispose de 29 voix sur les 91 nécessaires pour bloquer un vote, à condition que puisse se faire jour une convergence d'intérêts.

4. La place des acteurs économiques et sociaux devient majeure dans une stratégie d'influence

Le souci d'une meilleure association de la société civile aux procédures d'élaboration du droit communautaire a conduit au développement de pratiques de consultations élargies et de modes de régulation alternatifs consacrés par le Livre blanc sur la gouvernance européenne et par l'accord interinstitutionnel du 16 décembre 2003.

Les acteurs de la société civile s'efforcent d'exercer une influence, soit sur l'élaboration de la législation communautaire, dès sa préparation au sein des services de la Commission, soit pour obtenir des subventions, notamment des fonds structurels, soit en vue de répondre aux appels d'offre.

Bruxelles est aujourd'hui, avant Washington, la ville au monde qui compte le plus de groupes de pression, de représentants d'organisations non gouvernementales et de cabinets de lobbying.

Elle attire aussi le plus de journalistes accrédités : plus de 1 300 étaient recensés en 2006, dont seulement 85 journalistes français (parmi lesquels seule une quarantaine est véritablement active), au 4ème rang derrière l'Allemagne qui en compte plus du double soit 150, et derrière le Royaume-Uni qui en a 120.

Les journalistes français sont à peu près au même nombre que les journalistes néerlandais, alors que la France est environ six fois plus peuplée que les Pays-Bas. Il faut noter, de plus, que les chaînes de télévision sont peu représentées à Bruxelles : on compte un correspondant pour France 3, un correspondant pour France 24 et un correspondant pour France 2, mais la chaîne TF1 n'est pas présente, même si LCI vient d'ouvrir un bureau à Bruxelles. Or il est illusoire de penser qu'on peut, depuis Paris, assurer une information pertinente sur les affaires européennes.

On recense plus de 15 000 lobbyistes pour 25 000 fonctionnaires. Les fédérations commerciales européennes représenteraient un tiers des quelques 3 000 groupes d'intérêt enregistrés, les bureaux de consultants un cinquième, les entreprises, organisations non gouvernementales et syndicats chacun environ 10 %, les représentations régionales et les organisations internationales 5 % chacune, et enfin les think tanks (centres de réflexion) 1 %.

Aujourd'hui plus de 5 000 groupes d'intérêt sont accrédités auprès du Parlement européen [17]. Ils interviennent activement auprès du rapporteur, des parlementaires de la commission compétente et en marge de la session plénière. Ils fournissent à la fois des argumentaires et des projets d'amendements. Ces groupes doivent désormais respecter le code de conduite annexé au règlement intérieur du Parlement européen dont il a déjà été fait mention.

Les groupes de pression et les associations, notamment celles qui militent pour la protection de l'environnement ou les droits des consommateurs, s'avèrent particulièrement efficaces dans leur action de lobbying auprès des services de la Commission pour suggérer des initiatives. Celles-ci sont parfois, et même souvent, couronnées de succès, ainsi qu'en témoignent les nombreuses directives adoptées au cours des quinze dernières années sur la protection de l'environnement ou sur celle des consommateurs.

A titre d'exemple, la réglementation REACH relative à l'enregistrement, l'évaluation et l'autorisation des produits chimiques, adoptée par le Parlement européen en seconde lecture le 13 décembre 2006 et par le Conseil, également en seconde lecture, le 18 décembre 2006, a fait l'objet d'un intense lobbying de la part des associations et des organisations non gouvernementales de protection des consommateurs et de défense de l'environnement, d'une part, et de l'industrie chimique, d'autre part, tout au long des trois ans de négociation.

Si les organisations syndicales et patronales françaises sont bien représentées à Bruxelles, des efforts restent à fournir en ce qui concerne la présence et la participation des collectivités territoriales, dont la représentation est encore trop dispersée et peu visible, et des petites et moyennes entreprises, comme le souligne un récent rapport de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris en date du 3 novembre 2005 [18].

De même, les think tanks français, définis comme des groupements, qui se consacrent à la recherche indépendante et à la formulation de propositions publiques innovantes, présents à Bruxelles, sont encore en nombre insuffisant en comparaison de ceux mis en place par d'autres pays.

Nombre d'acteurs, notamment les opérateurs économiques, sont associés à l'évaluation de la norme communautaire, notamment dans les secteurs de la banque, de l'assurance et des services financiers.

Ils en contrôlent la bonne application : les associations et les groupes de pression, mais également les représentants des entreprises, ont l'habitude de signaler aux services de la Commission les difficultés rencontrées du fait de comportements fautifs au regard du droit communautaire, notamment des règles de concurrence.

II - Acteur important des processus de l'Union européenne, l'administration française doit définir de nouvelles stratégies

• Concernant l'organisation institutionnelle, le Conseil d'État propose d'instituer auprès du Président de la République un "Conseil stratégique sur l'Europe", réunissant le Premier ministre, le ministre des Affaires étrangères, le ministre de l'Economie et des Finances, le ministre en charge des Affaires européennes et tout ministre intéressé par l'ordre du jour. Son secrétariat serait assuré par le Secrétaire général des affaires européennes qui serait en même temps conseiller du Président de la République pour les affaires européennes.

Son rôle serait d'identifier les secteurs sur lesquels la France pourrait proposer des initiatives au regard des indications, observations ou suggestions recueillies par les ministères auprès des milieux intéressés, mais aussi auprès des collectivités territoriales ou des autorités administratives indépendantes.

Le conseil stratégique sur l'Europe pourrait également délibérer sur les échéances prévisibles à moyen et long terme : réouverture du dossier de la politique agricole commune prévue en 2009, examen à mi-parcours des perspectives financières 2007-2013, réforme institutionnelle à la suite des deux référendums négatifs ou encore priorités de la présidence française de l'Union européenne du 1er juillet au 31 décembre 2008, etc.

Il aurait également compétence pour déterminer, de façon prospective, les initiatives, les impulsions ou les propositions susceptibles d'être promues par la France auprès de ses principaux partenaires à propos des grands dossiers transversaux jugés prioritaires tels que la préservation des services publics au regard de la politique de concurrence, l'élaboration d'une politique sociale européenne plus protectrice, les mesures à envisager en vue d'assurer la protection du milieu rural. A ce niveau seraient sélectionnées les contributions françaises à l'exemple des récentes démarches suivies pour le dépôt des mémorandums français relatifs à une politique européenne de l'énergie [19], à une nouvelle stratégie pour le marché intérieur [20] ou aux étapes vers l'Europe numérique [21].

Ses réunions pourraient être, au préalable, préparées par le comité interministériel sur l'Europe réunion chaque mois par le Premier ministre.

Il suggère également d'assurer la continuité des arbitrages du Secrétaire général des affaires européennes afin de prendre acte de l'évolution du rôle et des compétences du Conseil européen voulue par les traités de Maastricht, d'Amsterdam et de Nice. Il serait donc également le conseiller du Président de la République sur les affaires européennes.

La coordination interministérielle actuellement assurée par le Secrétariat général des affaires européennes, qui en tant qu'administration, resterait sous l'autorité du Premier ministre, pourrait ainsi se poursuivre selon un processus continu, à toutes les étapes de la négociation, y compris lorsque les dossiers relèvent in fine de l'arbitrage du président de la république en vue des Conseils européens à venir.

Trois avantages principaux pourraient en résulter :

• Les contacts avec les autres États membres seraient simplifiés par cette harmonisation avec leur propre organisation. Leur serait ainsi épargnée la multiplicité des interlocuteurs français sur un même dossier, ainsi que la coupure, souvent dénoncée par les parlementaires, entre les réflexions administratives et les choix politiques.

• L'autorité du secrétaire général des affaires européennes en sortirait renforcée, tant vis-à-vis des conseillers des chefs d'État ou de gouvernement des autres États membres, qui ne connaissent pas pour la plupart la dyarchie à la tête du pouvoir exécutif, que pour les arbitrages internes.

• La continuité de la coordination interministérielle sur les dossiers communautaires jusqu'au Conseil européen serait ainsi facilitée.

• S'agissant de la méthode de négociation, le Conseil d'État suggère de créer, sur les propositions de réforme les plus importantes, des groupes de travail ad hoc, réunissant des représentants de l'administration, des parlementaires et les partenaires économiques et sociaux concernés, appelés à se réunir tout au long de la négociation et de la transposition, sous la responsabilité conjointe du secrétariat général des affaires européennes et du secrétariat général du Gouvernement, dont les moyens devraient être renforcés.

Dès les premières consultations de la Commission, seraient élaborés les instruments de navigation que sont les études d'impact, les tableaux de concordance et les mémorandums explicatifs en vue de les diffuser le plus largement aux décideurs politiques, aux collectivités territoriales, aux autorités administratives indépendantes et aux acteurs de la société civile concernés. Les mémorandums explicatifs doivent comporter l'énoncé des principales questions soumises à l'arbitrage politique.

Il convient, en tout état de cause, d'associer les partenaires économiques et sociaux afin de diagnostiquer très tôt les arbitrages politiques à venir entre les divers intérêts en présence au terme d'une information et d'une concertation la plus large et la plus ouverte possible.

Il pourrait être utile de saisir plus souvent le Conseil d'État de demandes d'expertise juridique lors de l'élaboration ou lors de l'examen des propositions de texte afin de mieux évaluer leur bonne insertion dans le droit national.

• Pour de meilleurs réflexes européens, le Conseil d'État suggère de prendre systématiquement la mesure, à l'occasion de toute réforme nationale, du droit communautaire applicable à la matière traitée ainsi que des normes applicables dans les principaux États membres et de joindre cette présentation à tout projet de loi ou d'ordonnance.

Il propose de favoriser l'accessibilité du droit communautaire au sein des bases de données juridiques informatiques, nationales et communautaires, en accélérant préalablement les travaux de refonte des directives, et ériger cet impératif en projet fort de la Présidence française à venir de l'Union européenne.
Il insiste sur l'intérêt qu'il y aurait à présenter sur les sites internet des ministères les consultations lancées par la Commission, ainsi que le droit communautaire applicable dans leurs domaines de compétence respectifs.

Le Conseil d'État propose enfin de créer, au sein des écoles de fonctionnaires, des cycles de formation aux questions européennes, ouverts aux ressortissants communautaires, sur le modèle du cycle de hautes études sur les questions européennes créé au sein de l'Ecole nationale d'administration depuis le 1er janvier 2007, dans les écoles de fonctionnaires.

Il suggère de développer la place de l'Europe dans les concours, dans les formations initiales et continues des fonctionnaires, et mettre en place, à leur intention, des parcours professionnels européens en valorisant les expériences acquises, notamment lors du retour des experts nationaux détachés.

Pour plus d'informations : La synthèse des propositions du Conseil d'État