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Question d'Europe n°253

Connaître et comprendre le pacte budgétaire

Connaître et comprendre le pacte budgétaire
01/10/2012

Résumé :

Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), plus connu sous le nom de pacte budgétaire européen, a été signé le 2 mars 2012 à Bruxelles par les chefs d'Etat et de gouvernement de 25 Etats membres de l'Union européenne (tous sauf le Royaume-Uni et la République tchèque). Ce traité prévoit l'application de règles renforcées en matière de lutte contre les déficits et l'endettement publics, mais aussi de sanctions possibles contre les Etats faisant preuve de laxisme dans ce domaine. Le traité entrera en vigueur au 1er janvier 2013, si 12 Etats membres de la zone euro l'ont ratifié. Les autres Etats peuvent ratifier ensuite, et cela déclenche alors son application chez eux.
Le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire a été signé le 2 mars 2012 par 25 Etats membres de l'Union européenne (sans le Royaume-Uni et la République tchèque). Il a été ratifié à ce jour par 13 d'entre eux (dont 9 de la zone Euro). Il entrera en vigueur dès lors que 12 Etats dont la monnaie est l'Euro (on en compte 17) l'auront ratifié. Les signataires ont souhaité qu'il s'applique au 1er janvier 2013.

Un traité attendu



Le traité de Maastricht, qui créait l'Union économique et monétaire (UEM), n'avait pas voulu, du fait de la réticence de certains Etats, aller jusqu'à instaurer des règles communes de gouvernance économique et budgétaire. Il avait été, dès l'origine, critiqué pour cela et cette absence a contribué fortement à la crise des dettes publiques qui a frappé la zone Euro.

Renforcer la gouvernance de l'Euro



Le Pacte budgétaire affiche clairement, tant dans son préambule que dans son article 1er, [...] "son objectif de renforcer le pilier économique de l'UEM, [...] la coordination de leurs politiques économiques et la gouvernance de la zone Euro".

Croissance et emploi



Le même article explique que le traité vise "à soutenir la réalisation des objectifs de l'Union européenne en matière de croissance durable, d'emploi, de compétitivité et de cohésion sociale"

Retrouver la confiance



La présente crise mondiale a, en effet, traversé l'Atlantique parce que certains Etats membres ont conduit des politiques économiques, budgétaires ou fiscales divergentes et se sont livrés à des excès d'endettement et de déficit préjudiciables à l'ensemble de la zone Euro et à leurs partenaires en ne respectant pas les règles strictes fixées par le Pacte de Stabilité et de Croissance adopté le 17 juin 1997 en vue de la création de l'Euro (1er janvier 1999).
Les prêteurs ont ainsi exprimé leur défiance envers une économie européenne mal gouvernée, entraînant des difficultés de refinancement des dettes publiques de certains Etats membres, qui ont dû avoir recours à la solidarité européenne. L'objectif du Pacte budgétaire est donc de retrouver la confiance par la stabilité, la coordination des politiques économiques et budgétaires en Europe.

Un traité original



Un engagement solennel de mieux gérer les finances publiques



Ce traité constitue un engagement solennel des Etats signataires à gouverner ensemble la zone Euro, à se concerter sur toutes les mesures économiques, budgétaires et fiscales susceptibles d'avoir un impact sur les autres partenaires et sur l'Euro, donc à remettre de l'ordre dans la gestion de leurs finances publiques et à réduire leur endettement.

Ce traité est signé entre les Etats en dehors des procédures habituelles de l'Union européenne, dont il doit, dans les 5 ans, intégrer le droit applicable. Mais il en emprunte des règles, reprenant notamment 5 directives et un règlement adoptés par le Parlement européen (connus sous le nom de "six-pack" et applicables depuis le 13 décembre 2011) et en utilise les institutions (Commission, Cour de Justice).

Originalité



Le respect des engagements pris dans le traité est confié au Conseil de l'Union européenne (ministres représentant les Etats), sous l'autorité du Conseil européen (chefs d'Etat et de gouvernement qui désignent un président de la zone Euro pour le représenter). La Commission européenne n'est pas décisionnaire dans son application, mais son rôle de gardienne des engagements pris est respecté. Il s'agit d'un "traité intergouvernemental", ratifié par chaque Parlement national dont les Commissions compétentes se réuniront avec celle du Parlement européen pour en surveiller l'application.

Un traité pragmatique



Un pacte de stabilité plus intelligent et plus souple



Le Pacte de stabilité et de croissance, adopté en 1997, qui limitait le déficit budgétaire à 3% et l'endettement public à 60% du PIB, a souvent été critiqué pour sa brutalité et son manque d'adaptabilité. A tel point que sous la pression de l'Allemagne et de la France, il n'a pas été respecté et a été assoupli (23 mars 2005). Cette modification est, en partie, la cause des difficultés actuelles de la zone Euro.
Modifié et renforcé par le pacte "Euro Plus" en 2011, il est modifié et adapté par le Pacte budgétaire.

Plus intelligent, celui-ci stipule que "la situation budgétaire des administrations publiques est en équilibre ou en excédent" (art. 3). Il s'agit simplement de l'affirmation du principe selon lesquelles les dépenses de fonctionnement d'un Etat doivent être financées par ses recettes et ne peuvent pas l'être par l'endettement. C'est ce que le Pacte entend par "solde annuel structurel des administrations publiques" dont le déficit ne saurait excéder 0,5% du PIB.
Par ailleurs le Pacte inscrit le respect de cette règle dans un "objectif à moyen terme", prenant en compte le fait que le solde structurel de nombre d'Etats membres n'est pas équilibré. Il organise donc le retour à l'équilibre qui doit être programmé dans un "calendrier de convergence", élaboré entre les Etats membres et la Commission européenne.
En outre, le déficit structurel peut s'élever à 1% du PIB si l'endettement de l'Etat membre considéré est inférieur à 60% du PIB, c'est-à-dire si ce déficit n'accroît pas sa dette.
Enfin, ce sont les Etats membres qui doivent mettre en œuvre les mesures correctives et ils disposent donc du choix et de la responsabilité de les adapter au contexte national.
Ce Pacte budgétaire paraît donc plus intelligent et plus adaptable que les précédents. Il est aussi plus souple.

Un pacte plus souple



Dans l'application du Pacte, nombre d'assouplissements sont prévus.



C'est le Conseil, c'est-à-dire les Etats membres, qui, sur rapport de la Commission exercent la surveillance du respect du Pacte. Cette disposition permet d'ajuster l'application des règles aux situations particulières, par exemple celle d'un Etat en grande difficulté qui aurait besoin de plus de temps pour respecter ses engagements.

La définition du "solde structurel annuel des administrations publiques" précise d'ailleurs qu'en sont exclues "les variations conjoncturelles" et les "mesures ponctuelles et temporaires" (art.3 § 2.a). L'objectif de retrouver la croissance pour relancer une économie en difficulté est donc préféré à celui de l'application stricte des règles.

En outre, l'article 3 (§1.c.) prévoit qu'il est possible de s'affranchir des règles en cas "de circonstances exceptionnelles", dont la définition inclut "les périodes de graves récessions économiques" (§2.b.) et mentionne "des faits inhabituels indépendants de la volonté des Etats".

Enfin, le Pacte prévoit (art. 5) que les Etats en difficulté mettent en place un "programme de partenariat budgétaire et économique" avec leurs partenaires et la Commission européenne pour mener à bien les réformes leur permettant de respecter leurs engagements. C'est l'esprit général de ce traité qui prévoit expressément que l'aide accordée par les Etats implique une gestion commune de la sortie de crise et donc la signature et le respect du présent Pacte budgétaire.
Au total, il est permis d'affirmer que le Pacte budgétaire est beaucoup plus intelligent et réellement plus souple que tous ces prédécesseurs.

Des règles démocratiques



Le Pacte respecte la responsabilité politique des gouvernements devant leurs citoyens et leurs Parlements.
Les mécanismes de correction des écarts par rapport aux objectifs qu'il fixe doivent être mis en place au niveau national (art.3 §2). Un an au plus tard après l'entrée en vigueur du traité, les Etats membres doivent avoir adopté dans leur droit national des "dispositions contraignantes et permanentes, de préférence constitutionnelles, ou dont le plein respect et la stricte observance tout au long des processus budgétaires nationaux sont garantis de quelque autre façon" et "[...] qui respectent pleinement les prérogatives des parlements nationaux".
Le Pacte est un engagement des Etats membres qui doit être adopté par les parlements nationaux.
Ceux-ci sont associés à la mise en œuvre du Pacte. Leurs commissions permanentes sont associées à celles du Parlement européen au sein d'une Conférence réunie afin de "débattre des politiques budgétaires et d'autres questions régies par le traité" (art. 13). Il s'agit d'une première, qui pourrait constituer un précédent utile pour des évolutions probables vers une association des parlements à la gestion de la zone Euro.

Des disciplines plus strictes



Les Etats signataires affirment que le principe de dépenses de fonctionnement financées par les recettes fiscales normales est un objectif nécessaire, raisonnable et normal qu'ils souhaitent atteindre.

Ils confirment que l'objectif de réduire leur endettement à 60% de leur PIB doit être respecté. Il sera atteint, pour ceux d'entre eux qui ne respectent pas ce seuil, de manière progressive et concertée par une réduction d'un vingtième par an de leur niveau d'endettement (art. 4).

Les Etats s'engagent volontairement et collectivement à inclure dans leur droit national des règles de discipline plus strictes et notamment des mécanismes quasi-automatiques de retour à l'équilibre (art. 8) et de réduction de leur endettement public. Cette disposition est destinée à éviter le phénomène dit de "passagers clandestins" qui a vu certains Etats mettre en péril la zone Euro par leur manque de sérieux dans la gestion de leurs finances publiques.

La Commission européenne et tout autre Etat membre peuvent saisir la Cour de Justice de l'Union européenne s'ils estiment qu'un Etat n'a pas inclus correctement ces règles communes dans son droit national. Si la Cour estime que ses prescriptions ne sont pas respectées, elle peut, dans un second temps, prononcer des sanctions financières (somme forfaitaire ou astreinte n'excédant pas 0,1 du PIB) à l'égard de l'Etat membre défaillant (art. 8 §2.), dont le produit est versé au Mécanisme européen de stabilité pour les Etats de la zone Euro ou au budget de l'Union pour les autres.

S'affranchir des règles du Pacte sera plus difficile, puisque toute infraction caractérisée ne sera possible qu'avec le soutien d'une "majorité qualifiée inversée" des membres du Conseil (255 voix sur 345 et 14 États membres, puis, à compter du 31 mars 2014, 55% des États reprèsentant 65% de la population), qui voudraient s'opposer aux recommandations de la Commission.

Vers une meilleure gouvernance économique de l'Euro



Enfin, les chefs d'Etat et de gouvernement de la zone Euro ont décidé (art. 12) par le présent Pacte de se réunir "au moins deux fois par an" pour conduire en commun l'économie européenne. Ils éliront en leur sein, à la majorité simple un "président du sommet de la zone Euro" en même temps que le président du Conseil européen et pour la même durée de deux ans et demi renouvelables.

Ce président préparera les sommets avec l'Eurogroupe (réunion des ministres des finances de la zone Euro).

Les Etats non membres de l'Euro seront conviés lorsque l'ordre du jour comprendra des modifications qui pourraient les concerner, puisqu'ils ont l'obligation (sauf exceptions) d'adopter la monnaie commune.

***

Le Pacte budgétaire est un traité pragmatique et original qui renforce le pilier économique de l'Union économique et monétaire qui manquait à la zone Euro.

Il constitue surtout un engagement solennel des Etats signataires :
• A travailler systématiquement ensemble avec leurs partenaires en vue d'assurer une stabilité nécessaire au retour de la confiance, indispensable condition pour retrouver la croissance créatrice d'emplois,
• A respecter des disciplines librement consenties dans le cadre de leurs prérogatives nationales et sous le contrôle de leurs parlements,
• A réaliser ensemble les réformes nécessaires pour retrouver la compétitivité dont est capable l'économie européenne pour peu qu'elle soit conduite en commun,
• A valoriser les efforts consentis par les citoyens, les institutions européennes, les gouvernements des Etats membres et la Banque centrale européenne pour sortir de la présente crise, en mettant en commun leurs politiques économiques.

Il devrait permettre aux Etats européens de réaliser ensemble et dans la solidarité les réformes nationales nécessaires pour revenir à une saine gestion des finances publiques et réduire progressivement leur endettement, afin de convaincre de la solidité de l'économie européenne.


Annexe 1



La règle d'or : définition, objectifs et conséquences



Sébastien Richard, enseignant en économie et en politiques publiques à l'Université de Paris X-Nanterre

La règle d'or : essai de définition et objectifs



Définition



Une règle d'or budgétaire désigne une disposition juridique de niveau constitutionnel ou équivalent censée conduire au respect du principe d'équilibre budgétaire, voire contribuer à l'excédent budgétaire [1].
En l'absence de définition plus scientifique de ce concept, plusieurs options sont possibles :
- La règle d'or contraint en théorie à un déficit public nul. Elle peut néanmoins autoriser un déficit pour les dépenses d'investissement, qui sont alors financées par l'emprunt,
- La règle d'or fixe un ou plusieurs seuils à ne pas dépasser : montant du déficit public [2] rapporté au Produit intérieur brut (PIB) ou montant de la dette exprimé en pourcentage de PIB, par exemple,
- La règle d'or fixe un objectif à atteindre à une échéance donnée et détaille les étapes nécessaires à son accomplissement.

La règle d'or et la crise de la zone euro



Appliquée par certains États membres avant même le déclenchement de la crise des dettes souveraines, la règle d'or s'est depuis progressivement imposée dans le débat sur la gouvernance de la zone euro. Le déficit public est considéré, par les promoteurs de la règle, comme le responsable du recours aux marchés financiers et donc de la croissance ininterrompue de l'endettement public. Garantir un équilibre budgétaire limitera en conséquence la dette des États, sécurisera la soutenabilité [3] de celle-ci et contribuera à stabiliser la zone euro. On relèvera, à cet égard, que les Allemands n'utilisent pas la formule "règle d'or" pour qualifier un tel dispositif mais celle de "frein à l'endettement".

- Une réponse aux défauts du Pacte de stabilité et de croissance
Ce raisonnement prend acte des défauts du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), adopté en 1997, qui impose aux États membres le respect de deux critères principaux : un déficit public inférieur à 3% du PIB et un endettement public en deçà de 60% du PIB. En cas de déficit excessif, une procédure d'infraction peut être lancée par la Commission. 23 des 27 Etats de l'Union se sont trouvés ou se trouvent en situation de déficit excessif, seuls l'Estonie, la Finlande, le Luxembourg et les Pays-Bas respectant le critère de 3% depuis l'entrée en vigueur du Pacte. Jugé néanmoins trop sévère par certains États dont l'Allemagne et la France, le dispositif a été réformé en 2005. Les États membres peuvent dès lors échapper à une procédure de déficit excessif [4] s'ils se trouvent en situation de récession [5] alors que cette dérogation n'était jusqu'alors accordée qu'aux États frappés par une crise de croissance sévère, soit une perte supérieure ou égale à 2 points de PIB. La décision d'engager une procédure de déficit excessif n'est en outre prise qu'après examen d'un certain nombre de "facteurs pertinents" (conditions conjoncturelles, réformes en cours). Les délais d'examen sont également allongés.
Adopté fin 2011, le paquet "gouvernance" ou six-pack renforce la procédure de surveillance et le mécanisme de sanctions. Les pays concernés seront, notamment, désormais tenus de réduire de 5% en moyenne sur 3 ans l'écart entre leur niveau de dette exprimé en part de PIB et le seuil de 60%.
Aux termes du Pacte de stabilité et de croissance, la politique budgétaire demeure néanmoins une compétence nationale. L'introduction d'une règle d'or dans les Constitutions des États membres permet de pallier le risque de non-application du Pacte, en introduisant un contrôle national a priori : le législateur étant obligé d'adopter un budget à l'équilibre, un organe national indépendant vérifiant sa mise en œuvre.

- Un instrument efficace contre les comportements de passagers clandestins
Le mécanisme doit permettre, en outre, de faire disparaître les comportements de "passager clandestin" de certains États membres en matière budgétaire. L'appartenance à la zone euro a longtemps permis à plusieurs pays de mener une politique budgétaire laxiste avant le déclenchement de la crise : ce fut notamment le cas de Chypre, de la Grèce, de Malte, du Portugal ou de la Slovaquie. La convergence nominale [6] leur a permis de bénéficier de la faiblesse des taux d'intérêts, alors inférieure au taux d'inflation. L'absence de difficultés rencontrées sur le marché de la dette a entretenu l'idée d'un accès aisé à l'argent, repoussant toute idée d'ajustement des politiques menées. Ce comportement de "passager clandestin" est d'autant plus inadmissible si le principe d'une mutualisation des dettes [7] des États est un jour mis en œuvre. La règle d'or peut ainsi être conçue comme un préalable indispensable à la création d'eurobonds.
La règle d'or contribue de fait à renforcer une gouvernance de la zone euro, jusque-là relative alors que toute zone monétaire exige au contraire une coordination poussée des politiques budgétaires. Cette règle doit permettre d'y parvenir en misant sur la responsabilisation des États eux-mêmes, évitant ainsi tout "saut" fédéral.

- Un message adressé aux marchés financiers
La règle d'or a enfin pour vertu de pouvoir rassurer les marchés financiers et les agences de notation, prompts à anticiper une aggravation des déficits publics.

Annexe 2



la règle d'or introduite par le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG)



Le Traité sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance (TSCG), adopté par 25 Etats membres de l'Union européenne en mars 2012, comprend au volet Pacte budgétaire deux règles chiffrées : la première concerne le déficit structurel [8], la seconde vise spécifiquement les pays de la zone euro dont l'endettement est supérieur à 60% du PIB.

La règle d'or budgétaire



- L'inscription obligatoire dans le droit national
La règle visant les déficits structurels peut vraiment être qualifiée d'or puisque le Traité exige son inscription dans un texte national véritablement contraignant et permanent, de préférence de nature constitutionnelle, sans que cela ne soit néanmoins une obligation. Le plein respect de cette règle doit, en tout état de cause, être garanti tout au long de la procédure budgétaire nationale.
Le principe d'une règle d'or budgétaire inscrite dans un texte de valeur constitutionnelle ou équivalente était déjà prévu par la proposition de règlement de la Commission du 23 novembre 2011, qui concerne le suivi et l'évaluation des projets de plans budgétaires et la correction des déficits. Ce texte, qui fait partie avec une autre proposition de règlement du two-pack, devrait s'appliquer exclusivement aux États membres de la zone euro. Le soin de reprendre le principe de la règle d'or pour l'inscrire dans un Traité n'est pas anodin au plan juridique. Il eut été en effet étonnant que la révision de la Constitution des États membres soit induite par une disposition d'un simple règlement communautaire. Le Traité a, de surcroît, une base plus large, puisqu'à l'exception du Royaume-Uni et de la République tchèque, il pourra s'appliquer à l'ensemble de l'Union européenne.
Le Pacte budgétaire prévoit la saisine de la Cour de justice européenne, dans le cas où une partie contractante n'insèrerait pas la règle d'or dans le droit national. La Commission européenne devrait être chargée d'évaluer, à cet égard, les dispositions adoptées par les États membres. Si elle conclut, après échanges avec le pays concerné, qu'une des parties ne respecte pas ce principe, la Cour de justice européenne peut être saisie par une ou plus parties contractantes au Traité. Le rapport de la Commission n'est toutefois pas le préalable indispensable à cette saisine, puisqu'un État membre peut solliciter le juge s'il estime de lui-même qu'un de ses partenaires n'a pas mis en œuvre la règle d'or. Dans tous les cas, l'arrêt de la Cour de Justice européenne est contraignant et imposera un délai pour la mise en œuvre de la règle.
Si un État partie au Pacte considère, au terme de sa propre évaluation ou en utilisant les travaux de la Commission, qu'un autre Etat n'a pas pris en compte l'arrêt de la Cour, il peut saisir le juge et demander l'application de sanctions financières. L'amende, qui ne peut dépasser 0,1% du PIB de l'État concerné, est versée au Mécanisme européen de stabilité, le fonds de secours de la zone euro, ou au budget de l'Union si la monnaie du pays concerné n'est pas l'euro.

- L'application
Le principe posé par la règle d'or contenue dans le TSCG est l'équilibre budgétaire des administrations publiques des États parties. Là où le Pacte de stabilité et de croissance impose un seuil de 3% à ne pas dépasser pour le déficit public, le Pacte budgétaire vise le déficit structurel. La règle d'or est en effet considérée comme respectée si le déficit structurel ne dépasse pas 0,5% du PIB.
Le Pacte de stabilité et de croissance imposait déjà un seuil pour le déficit structurel à ne pas dépasser : il était alors établi à 1%. La règle d'or, telle que définie en novembre 2011 par le two-pack, retenait également ce seuil.
Le seuil de 0,5% ne s'impose pas immédiatement. La règle est en effet considérée comme respectée si le déficit structurel annuel correspond aux prévisions du gouvernement transmises à la Commission via le programme de stabilité quadriennal. Ce programme fixe un objectif à moyen terme (OMT), défini en termes de solde structurel [9]. Le TSCG impose désormais que cet OMT soit compris entre –0,5 point de PIB et un excédent.
Le programme de stabilité transmis par la France pour la période 2012-2016 fixe un solde structurel établi à 1,2% du PIB en 2016. Pour l'atteindre, le gouvernement prévoit que le déficit structurel atteigne 2,6% du PIB en 2012 puis 1,2% en 2013 et -0,4% en 2014. La règle d'or sera donc correctement appliquée si cette trajectoire est respectée.

- Dérogations et prise en compte de la crise
Prenant acte des difficultés enregistrées par certains pays de la zone euro en dépit de leurs efforts pour assainir les finances publiques, le traité prévoit qu'un État peut s'écarter temporairement de l'OMT ou de sa trajectoire d'ajustement en période de "grave récession économique". Des circonstances exceptionnelles, indépendantes de la volonté des États, peuvent également les autoriser à ne pas respecter la règle d'or.
Les pays les plus vertueux en matière d'endettement, soit ceux dont la dette demeure inférieure à 60% du PIB, voient leur OMT compris entre -1% du PIB et l'excédent.
Il convient de relever, enfin, que la règle d'or budgétaire retient le solde structurel des administrations publiques de l'Etat comme valeur de référence. Ce choix n'est pas anodin. Le solde structurel se définit en effet comme le solde annuel corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires : ce qui implique que les versements de soultes [10] sont écartés des recettes par exemple et qu'en période de crise, les stabilisateurs automatiques [11] ne sont pas pris en compte dans les dépenses publiques, contrairement au mode de calcul du déficit public. Le déficit structurel prend de fait mieux en compte l'impact d'une crise économique, à l'image de celle que traverse l'Europe actuellement.

- Contrôle de l'application de la règle
La règle prend effet dans le droit national dans l'année suivant l'entrée en vigueur du Traité.
Le Traité prévoit que la mise en œuvre de la règle d'équilibre budgétaire soit assurée par un organe national indépendant. Le texte n'impose pas pour autant la création d'une structure ex nihilo ; ce conseil budgétaire indépendant, déjà prévu par le two-pack, doit néanmoins jouir d'une autonomie fonctionnelle par rapport aux autorités budgétaires.
Le Pacte budgétaire impose également l'introduction dans le droit national d'un "mécanisme de correction automatique" pour corriger les écarts observés avec la trajectoire d'ajustement ou l'OMT. Ce mécanisme devra comporter l'obligation de mettre en œuvre les mesures adaptées sur une période donnée en vue de combler l'écart observé. La Commission européenne proposera prochainement des principes communs aux États parties pour la définition et la mise en place de ce mécanisme.

L'objectif chiffré de réduction de l'endettement



Cette seconde règle consiste en l'intégration dans le Traité d'une disposition du six-pack. Elle pose comme principe pour les États membres de la zone euro dont la dette publique dépasse 60% du PIB (12 Etats sur 17 à l'heure actuelle) une réduction de celle-ci d'un vingtième par an.
Contrairement à la règle d'équilibre budgétaire, elle n'a pas à être insérée dans un texte de valeur constitutionnelle ou équivalente par les États parties.

Annexe 3



La règle d'or : les expériences européennes



Plusieurs Etats membres de l'Union européenne ont déjà introduit dans leur Constitution des dispositifs destinés à plafonner les déficits et à freiner l'endettement. Certains ont également opté pour la création d'agences indépendantes, chargées de surveiller la réalisation par les gouvernements d'objectifs budgétaires ciblés. L'Allemagne ou la Suède viennent de démontrer la pertinence du mécanisme, en réduisant substantiellement leurs déficits publics ces dernières années. La plupart des autres pays ont adopté cette disposition au plus fort de la crise économique financière, il conviendra d'attendre avant d'évaluer la portée d'une telle mesure sur leur politique budgétaire.

L'Allemagne a adopté, dès la fin des années soixante, une règle budgétaire imposant que le déficit public ne pouvait excéder le montant de l'investissement public brut. Inscrite à l'article 115 de la Loi fondamentale, elle était cependant assortie d'exceptions qui ont limité son respect : elle pouvait ne pas s'appliquer en cas de perturbation de l'équilibre macro-économique. La rédaction ne prévoit pas non plus un réel effort de lutte contre le déficit en haut de cycle. Ces limites expliquent en partie la progression de l'endettement de l'État fédéral, qui passe de 17,5% du PIB en 1970 à 67,9% du PIB en 2006. Berlin a souhaité réviser cette règle en août 2009 en imposant à l'État fédéral un déficit structurel inférieur ou égal à 0,35% du PIB. Les Länder doivent atteindre l'équilibre structurel en 2020. L'application de cette nouvelle règle peut être suspendue en cas de circonstances exceptionnelles : catastrophes naturelles ou situations d'urgence. Les écarts constatés sont alors enregistrés au sein d'un fonds ad hoc et doivent faire ensuite l'objet d'un plan d'amortissement. L'introduction de cette règle est accompagnée de la création d'un Conseil de stabilité. Composé des ministres fédéraux des finances et de l'Économie ainsi que des 22 ministres des finances des Länder, il est chargé de suivre l'exécution des budgets fédéral et régionaux. Il est chargé de prendre, le cas échéant, de mesures correctrices. Établi à 1,1% en 2011, le déficit public allemand, qui comprend outre l'État fédéral et les Länder, les communes et les caisses de sécurité sociale, devrait atteindre 0,5% à la fin de cette année. La dette publique devrait atteindre 83,5% du PIB contre 81,6% l'année précédente.

L'Autriche a adopté en 2007 un cadre budgétaire pluriannuel, inscrit dans sa Constitution et effectif depuis 2009. Ce cadre fixe une limite pour les dépenses de l'État fédéral. Aucun accord politique n'a néanmoins été trouvé l'an dernier sur une loi constitutionnelle de retour à l'équilibre budgétaire. Finalement adoptée sous la forme d'une loi ordinaire en décembre 2011, elle prévoit que le déficit public ne puisse excéder, chaque année, 1,25% du PIB. Le projet de budget 2012 prévoit un déficit public établi à 3,2% du PIB. La dette devrait atteindre 74,6% du PIB cette année.

L'Espagne a adopté en septembre 2011 une disposition constitutionnelle, aux termes de laquelle l'État et les communautés autonomes ne peuvent s'exposer à un déficit structurel dépassant les marges établies par l'Union européenne. Aux termes d'une loi organique adaptée au printemps 2012, le déficit structurel de l'État ne pourra dépasser 0,26% d'ici 2020, celui des entités régionales 0,14% du PIB à la même date. La Commission européenne estime que le déficit public espagnol devrait néanmoins atteindre 6,4% du PIB fin 2012, s'éloignant ainsi de l'objectif établi par le gouvernement à 5,3%.

Le principe d'un encadrement constitutionnel de la dette a été adopté par la Hongrie à l'occasion de l'adoption de sa nouvelle Constitution, entrée en vigueur en janvier 2012. Une telle précaution n'empêchera pas celle-ci d'atteindre 76,5% à la fin du présent exercice. Budapest négocie actuellement avec le Fonds monétaire international et l'Union européenne pour l'octroi d'une ligne de précaution.

L'Italie a introduit une règle d'or dans sa Constitution en avril dernier. Elle garantit un retour à l'équilibre des comptes publics dès 2013. L'équilibre budgétaire ne saurait, à l'avenir, être contourné qu'en cas de crise économique grave, après un vote à la majorité absolue du Parlement. Un calendrier précis de retour à l'équilibre devra, dans le même temps, être adopté. Le gouvernement a néanmoins révisé ses prévisions pour 2012. Alors qu'il estimait initialement que le déficit public devrait atteindre 1,3% du PIB à la fin de 2012, il a ramené ce chiffre à 2% en juillet dernier.

La Constitution polonaise prévoit depuis 1997 que la dette ne dépasse pas 60% du PIB. Une loi organique votée en 2009 a fixé des niveaux d'alerte à 50, puis 55% du PIB. Le seuil d'alerte de 55% pourrait être dépassé au cours du présent exercice. Un plan d'apurement devrait alors être adopté. Alors même que l'objectif d'un déficit budgétaire établi à 2,9% du PIB pour 2012 risque de ne pas être atteint selon la Banque centrale européenne.

Le Royaume-Uni a adopté dès 1997 un code de stabilité budgétaire, fondé sur deux règles. Une règle d'or qui exige que le gouvernement n'emprunte que pour investir, les dépenses courantes étant financées par la fiscalité. Une règle d'investissement durable qui implique que la dette publique doit rester à un niveau stable : le code prévoit un ratio dette publique/PIB de 40% sur la période 1997-2007. La crise économique et financière a néanmoins conduit le Royaume-Uni à suspendre ce code. S'y substitue une règle opérationnelle temporaire destinée à permettre un retour à l'équilibre budgétaire, corrigé des influences conjoncturelles, d'ici 2017-2018. Le taux d'endettement doit baisser à l'horizon 2015-2016. Le déficit budgétaire pour l'exercice 2011-2012 devrait atteindre 8,3% du PIB, après avoir dépassé 10% en 2009-2010 (9,2% en 2010-2011). L'endettement ne poursuit pas la même trajectoire. La dette publique qui représentait 61,8% du PIB lors de l'exercice précédent, devrait monter à 65,7% du PIB. Le gouvernement britannique a choisi en mai 2010 d'installer une autorité indépendante - Office for budget responsibility - chargée lors de l'examen du pré-budget (novembre) et du budget (mars) d'évaluer si les projets de loi de finances ont au moins 50% de chances d'atteindre l'objectif du gouvernement. L'Office doit également évaluer le bilan de l'État en intégrant, notamment, les coûts induits par le vieillissement de la population. Présidé par un professeur d'économie, assisté d'un économiste et d'un haut fonctionnaire, il utilise les services d'une dizaine d'experts du ministère des finances.

Confronté à un grave dérapage des comptes publics au début des années 90- le déficit public s'élevant à 12,3% du PIB-, la b>Suède a mis en place en 1996 un "modèle cadre" qui modifie les conditions dans lesquelles le Parlement adopte le budget de l'État. Le gouvernement doit en effet respecter deux règles pluriannuelles : le plafond de dépenses triennal et l'objectif de surplus sur un cycle conjoncturel. Aux termes de cet objectif, le gouvernement doit dégager un excédent de 1% du PIB sur l'ensemble du cycle. Le budget a, par ailleurs, été réorganisé en 27 "secteurs de dépenses". La procédure budgétaire implique de déterminer les limites globales à la dépense avant de répartir les crédits. Ce dispositif n'a pas été sans incidence lorsque la Suède a subi les conséquences de la crise économique de 2008. Les excédents dégagés auparavant ont permis à Stockholm de maîtriser la dérive des dépenses publiques et de mener une politique budgétaire active. En situation d'excédent en 2008 (+2,5% du PIB), le gouvernement a enregistré un déficit public de 2,2% du PIB l'année suivante. Il devrait s'établir à 1,1% du PIB cette année. Le gouvernement entend néanmoins aller plus loin en vue de renforcer les plafonds de dépenses et pérenniser, dans le même temps, l'objectif d'excédent budgétaire. Le pays a également mis en place une autorité indépendante, le Finanspolitika radet, dont les 8 membres sont nommés par le gouvernement pour 3 ans. Six économistes et deux personnalités politiques le composent actuellement. Il est chargé d'évaluer si le gouvernement atteint ses objectifs en matière budgétaire. Plusieurs objectifs sont étudiés : la soutenabilité à long terme, la cible d'excédent budgétaire, le plafond des dépenses de l'État et la cohérence de la politique budgétaire avec la trajectoire économique du pays. Il juge de la compatibilité entre la structure de l'économie suédoise et les principes de croissance saine de long terme et de haut niveau d'emploi.


Annexe 4



Note Explicative



Fondation Robert Schuman



Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) plus connu sous le nom de pacte budgétaire européen a été signé le 2 mars 2012 à Bruxelles par les chefs d'Etat et de gouvernement de 25 Etats membres de l'Union européenne (tous sauf le Royaume-Uni et la République tchèque). Ce traité prévoit l'application de règles renforcées en matière de lutte contre les déficits et l'endettement publics, mais aussi de sanctions possibles contre les Etats faisant preuve de laxisme dans ce domaine.

Le traité entrera en vigueur au 1er janvier 2013, si 12 Etats membres de la zone euro l'ont ratifié. Les autres Etats peuvent ratifier ensuite, et cela déclenche alors son application chez eux.

Ce traité comprend 16 articles, répartis en six titres. Ses dispositions se résument comme suit :

Objectif et champ d'application (article 1)



Après sept pages d'attendus rappelant l'importance de la discipline budgétaire ainsi que les décisions prises précédemment dans ce domaine et mentionnant les bases juridiques d'une coopération renforcée entre Etats membres de la zone euro, le premier article récapitule les trois sujets abordés dans le TSCG: discipline budgétaire, coordination des politiques économiques et gouvernance de la zone euro. Il est rappelé que l'objectif principal du TSCG est de "renforcer le pilier économique de l'Union économique et monétaire".

Cohérence et relation avec le droit de l'UE (article 2)



Le Traité doit être interprété et appliqué en conformité avec les traités européens existants. En particulier, il s'applique "dans la mesure où il est compatible avec les traités sur lesquels l'Union européenne est fondée et avec le droit de l'Union européenne" et ne modifie pas les compétences de l'Union européenne dans le domaine de l'Union économique.

Pacte budgétaire (articles 3 à 8)



Cette partie liste les nouvelles règles s'imposant aux Etats signataires en matière budgétaire et évoque les sanctions en cas de manquement :

• Les budgets des Etats doivent être en excédent ou en équilibre. Lorsque le budget d'un pays est en déficit, des "objectifs de moyen terme" de déficit sont assignés aux Etats, conformément aux nouvelles règles contenues dans le Pacte de stabilité et de croissance. Dans tous les cas, le déficit structurel (c'est-à-dire "corrigé des variations cycliques" et "des mesures ponctuelles et temporaires") ne doit pas excéder 0,5% du PIB, sauf en cas de "circonstances exceptionnelles" (définies comme "des faits inhabituels indépendants de la volonté" de l'Etat concerné" et affectant ses finances publiques ou "des périodes de grave récession économique") dans lesquelles un "écart temporaire" par rapport à cette limite est permis.
• Un calendrier de convergence vers l'objectif de moyen terme assigné aux Etats en déficit est établi par la Commission européenne et le respect de cet objectif est évalué.
• Lorsque la dette d'un Etat est inférieure à 60% du PIB et que "les risques pour la soutenabilité" des finances publiques sont considérés comme "faibles", la limite maximum de déficit structurel peut être relevée à 1% du PIB
• Si un Etat s'écarte trop fortement de son objectif de moyen terme ou que les évolutions des comptes publics s'écartent trop d'une trajectoire appropriée pour atteindre cet objectif, un mécanisme de correction entre "automatiquement" en action.
• Les Etats sont tenus, dans un délai d'un an maximum après l'entrée en vigueur du Traité, d'introduire dans leur droit national des règles "contraignantes et permanentes" d'équilibre des comptes publics reprenant les règles fixées par le Traité. Celles-ci doivent être de "préférence" des règles constitutionnelles ou, par défaut, des règles dont la valeur juridique est suffisante pour garantir qu'elles soient respectées. C'est également au niveau national, "sur la base de principes communs proposés par la Commission européenne", que doit être établi le mécanisme de correction.
• Lorsque la dette publique d'un Etat est supérieure à 60% du PIB, l'Etat en question doit la réduire "au rythme moyen" d'un vingtième par an
• Lorsqu'un Etat fait l'objet d'une procédure de déficit excessif au sens des traités européens, il doit mettre en place un "programme de partenariat budgétaire et économique" détaillant les réformes qu'il s'engage à réaliser. Ce programme est présenté pour accord au Conseil de l'Union européenne et à la Commission, qui en contrôlent la mise en œuvre.
• Les Etats doivent également transmettre au Conseil de l'Union et à la Commission européenne des "indications" à propos de leurs plans d'émission de dette
• En cas de procédure de déficit excessif lancée contre un Etat de la zone euro, une majorité qualifiée d'Etats de la zone euro (sans tenir compte de l'Etat qui fait l'objet de la procédure) est nécessaire pour s'opposer à l'application des recommandations ou propositions de la Commission. Si aucune majorité qualifiée d'Etats n'exprime son opposition, les Etats de la zone euro s'engagent à "appuyer" les propositions ou recommandations de la Commission.
• La Commission vérifie que les Etats introduisent bien les règles budgétaires fixées par le Traité dans leur droit national et rend un rapport à ce sujet. Si elle considère que cette obligation n'a pas été respectée, un Etat déclenche une action devant la Cour de justice de l'Union européenne. Un Etat peut également, indépendamment du rapport de la Commission, intenter une action devant la Cour de justice contre un autre Etat s'il considère que celui-ci ne s'est pas conformé à l'obligation d'adopter des règles nationales de discipline budgétaire.

Coordination des politiques économiques et convergence (articles 9 à 11)



Cette partie pose, en termes généraux, les bases d'une coordination accrue des politiques économiques des Etats de la zone euro :

Les objectifs généraux des politiques économiques des Etats membres sont rappelés: "le renforcement de la compétitivité, la promotion de l'emploi, une meilleure contribution à la soutenabilité des finances publiques et un renforcement de la stabilité financière". Pour cela, les Etats s'engagent à mener "une politique économique qui favorise le bon fonctionnement de l'Union économique et monétaire" et "promeut la croissance économique grâce au renforcement de la convergence et de la compétitivité" ainsi qu'à "entreprendre les actions et prendre les mesures nécessaires au bon fonctionnement de la zone euro".
Les Etats signataires affirment leur volonté de "recourir activement" aux possibilités offertes par les dispositions des traités européens concernant les coopérations renforcées ou les mesures spécifiques aux Etats membres de la zone euro.
Les Etats expriment leur volonté de débattre préalablement des réformes économiques qu'ils mènent chez eux, voire de les coordonner.

Gouvernance de la zone euro (articles 12 et 13)



Cette section institue les sommets de la zone euro et contient quelques dispositions permettant d'associer les Parlements européen et nationaux aux débats sur les questions économiques.

Des sommets informels de la zone euro sont institués. Ils réunissent les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats de la zone euro adhérant au Traité, ainsi que le président de la Commission européenne. Le président de la BCE y est invité et le président du Parlement peut être invité à y être entendu. Un président de ces sommets est élu à la majorité simple par les chefs d'Etat et de gouvernement des Etats de la zone euro adhérant au Traité, en même temps et pour un mandat de même durée que le président du Conseil européen. Il est chargé d'assurer la "préparation et la continuité" des sommets, en collaboration avec le président de la Commission.
Les sommets de la zone euro, dont "les préparatifs et le suivi sont confiés à l'Eurogroupe" se tiennent "lorsque cela est nécessaire", mais au minimum deux fois dans l'année. Ils portent sur des sujets relatifs aux "responsabilités spécifiques" que partagent les Etats de la zone Euro, à la gouvernance de la zone Euro ainsi qu'à la convergence économique au sein de la zone monétaire et aux politiques économiques permettant de la réaliser. Après chacun de ces sommets, un rapport est soumis au Parlement européen.
Les chefs d'Etat et de gouvernement des pays ayant ratifié le Traité mais n'appartenant pas à la zone euro participent à certaines discussions des sommets de la zone euro concernant la compétitivité, "l'architecture globale" de la zone euro, les règles régissant la zone euro et l'application du Traité.
Enfin, les Etats non membres de la zone euro et/ou non adhérents au Traité sont tenus informés de "la préparation et des résultats" des sommets de la zone euro.
Le Parlement européen et les parlements nationaux des Etats adhérant au Traité "organisent" et " promeuvent" une conférence visant à débattre des "questions régies par le Traité". Elle se compose de représentants des "commissions concernées" dans chacune de ces institutions.

Dispositions générales et finales (articles 14 à 16)



Cette dernière section définit les modalités pratiques de ratification et d'entrée en vigueur du Traité :

• La procédure de ratification suit les règles constitutionnelles en vigueur dans chaque Etat membre.
• Le traité entre en vigueur au 1er janvier 2013, si 12 Etats membres de la zone Euro l'ont ratifié. Si le nombre de ratifications nécessaires n'a pas été atteint au 1er janvier 2013, il entre en vigueur au premier jour du mois qui suit la douzième ratification du texte par un Etat de la zone euro.
• Lorsque le traité entre en vigueur, il s'applique dans les Etats de la zone euro qui l'ont ratifié.
• Pour les Etats de la zone euro qui ratifient le traité après son entrée en vigueur, le traité s'applique à compter du premier jour du mois suivant le dépôt de la ratification.
• Les Etats hors zone euro peuvent également ratifier le traité et décider d'être liés par "tout ou partie" des règles budgétaires qui y sont définies.
• Les Etats non signataires peuvent également adhérer à ce traité
• Dans un délai de cinq ans maximum après l'entrée en vigueur du Traité, les "dispositions nécessaires" doivent être prises afin d'intégrer son contenu dans le cadre juridique de l'Union.


Annexe 5



Tableau des Ratifications



A ce jour, 13 Etats membres [12] sur les 25 Etats signataires dont 9 Etats de la zone Euro [13] ont déjà ratifié le pacte budgétaire.

La Fondation met à jour un tableau récapitulatif des ratifications dans les différents pays de l'Union.

[1] Un budget est considéré en équilibre si les dépenses sont équivalentes aux recettes. Un déficit budgétaire, atteint lorsque les dépenses sont supérieures aux recettes, est financé par l'emprunt et contribue donc à augmenter la dette. L'excédent budgétaire, atteint lorsque les recettes sont supérieures aux dépenses, permet lui de rembourser la dette.
[2] Le déficit public désigne le solde annuel négatif entre recettes et dépenses de l'Etat, des collectivités locales et des organismes de sécurité sociale.
[3] La dette d'un Etat est soutenable si celui-ci dispose de la capacité de la rembourser à moyen terme.
[4] Prévue par l'article 126 du Traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, la procédure pour déficit excessif vise les Etats dont le déficit public dépasse 3 % du Produit intérieur brut. La Commission évalue ce déficit et le Conseil décide s'il existe. Lorsque le Conseil décide qu'un déficit excessif existe dans un État membre, il adresse d'abord des recommandations à l'État concerné. Ce dernier doit mettre un terme à cette situation dans un délai précis. Si l'État ne se conforme pas à ces recommandations, le Conseil peut le mettre en demeure de prendre les mesures appropriées pour réduire le déficit. Le Conseil a la possibilité, le cas échéant, d'appliquer des sanctions ou des amendes.
[5] La récession consiste en un ralentissement du rythme de la croissance économique. En période de récession, la croissance d'un pays est inférieure à sa croissance potentielle.
[6] La convergence nominale désigne la convergence des indicateurs d'inflation, de taux d'intérêt ou de fluctuation de taux de change des pays souhaitant adhérer à l'Union économique et monétaire et donc adopter l'euro. Ces indicateurs constituaient les critères de Maastricht.
[7] La mutualisation de la dette des Etats membres de la zone euro consiste en l'émission d'obligation par ces pays, garanties par l'ensemble de la zone euro. Si un pays ne pouvait rembourser ses intérêts annuels ou sa dette, les autres Etats le feraient à sa place.
[8] Le déficit structurel d'un Etat correspond à un déficit public, corrigé des mesures liées à la conjoncture : augmentation des indemnités chômage en période de crise par exemple.
[9] Le solde structurel se définit en effet comme le solde annuel entre les dépenses et les recettes des administrations publiques de l'Etat corrigé des variations conjoncturelles et net des mesures ponctuelles et temporaires
[10] Une soulte peut constituer en un versement par une entreprise d'une somme d'argent à l'Etat en compensation du coût du transfert vers le budget de l'Etat des pensions de retraite de cette entreprise.
[11] Un stabilisateur automatique est une mesure économique régulatrice, passive, permettant de diminuer les effets d'un choc économique que peut rencontrer un pays : récession ou surchauffe. En période de crise, l'indemnisation du chômage tempère ainsi les effets sur la consommation de l'augmentation du nombre de demandeurs d'emploi.
[12] Allemagne, Autriche, Chypre, Danemark, Espagne, Grèce, Irlande, Italie, Lettonie, Lituanie, Portugal, Roumanie, Slovénie.
[13] Allemagne, Autriche, Chypre, Espagne, Grèce, Irlande, Italie, Portugal, Slovénie.
[14] Sauf pour l'Irlande par mode référendaire, et Chypre, Malte et Pologne par voie gouvernementale
http://www.europarl.europa.eu/committees/en/studiesdownload.html?languageDocument=EN&file=74355
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
Versions disponibles
L'auteur
Jean-Dominique Giuliani
Président de la Fondation Robert Schuman.
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