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Question d'Europe n°316

Qui présidera la Commission ? Une question à choix multiples

Qui présidera la Commission ? Une question à choix multiples
10/06/2014

Résumé :

La désignation du président de la Commission suppose un accord conjoint du Parlement et du Conseil européens et ne repose ni sur un "modèle Westphalien" (les Etats décideraient seuls) ni sur un "modèle Westminster" (le Président devrait être un député européen). L'analyse des nominations intervenues depuis 1979 permet de faire apparaître les 4 principaux critères qui devraient prévaloir dans les négociations qui s'ouvrent :

1 - Un premier critère : l'appartenance partisane du Président de la Commission



Tous les récents présidents de la Commission ont dû bénéficier d'un soutien majoritaire de députés issus de la droite et de la gauche (PPE-PSE voire ADLE), mais leur affiliation partisane a correspondu seulement une fois sur deux à celle du parti arrivé en tête aux élections européennes (Tableau 2).
L'affiliation partisane du président de la Commission a correspondu à celle du parti le plus représenté au sein du Conseil européen (Tableau 3) au cours des 20 dernières années (Commissions Santer, Prodi et Barroso), mais pas lors des années précédentes (Commissions Delors et Thorn).
 

2 - Un critère essentiel : le profil personnel du Président de la Commission



Le président de la Commission a vocation à être choisi en fonction de sa capacité à exercer les fonctions décrites par l'article 17 du Traité sur l'Union européenne
La pratique consistant à nommer des personnalités ayant exercé la fonction de Premier ministre va-t-elle à nouveau prévaloir ?
Tous les présidents de la Commission désignés depuis l'origine de la construction européenne ont été des hommes - le genre des candidats sera-t-il l'un des critères invoqués en 2014 ?
 

3 - Un critère central : le pays d'origine du Président de la Commission



La dimension démographique : la fonction de président de la Commission a pu revenir à des représentants issus de pays de taille différente (Tableau 6) ;
La dimension géopolitique : l'analyse de l'origine géographique des récents présidents de la Commission laisse apparaître une certaine volonté d'équilibre entre Ouest, Sud et Nord-Ouest ; elle traduit aussi la volonté de nommer des candidats issus des pays les plus engagés dans l'intégration européenne (espace Schengen et zone euro).
La dimension historique : la fonction de président de la Commission a pu revenir à des représentants issus de pays appartenant à l'UE depuis plus ou moins longtemps. 
 

4 - Du QCM au Rubik's cube : l'impact des désignations à d'autres postes européens et internationaux



Le choix du président de la Commission s'opère dans un contexte institutionnel et diplomatique spécifique et repose sur la prise en compte:
des autres postes à attribuer au niveau européen (Tableau 7): président du Conseil européen, Vice président de la Commission/Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité, président du Parlement européen, voire président de l'eurogroupe ;
des postes déjà détenus dans d'autres organisations européennes et internationales ( Tableau 8), notamment président de la BCE ou Directeur Général de l'OMC et du FMI.
 
Il importe en tout état de cause que le choix conjoint du Conseil et du Parlement européens soit effectué dans la clarté aussi bien sur le fond (nature des critères invoqués) que sur la forme (transparence des négociations et des votes).
 

Introduction : ni Westminster, ni Westphalie?



La campagne des élections européennes des 22-25 mai 2014 a conduit cinq partis à désigner des candidats à la présidence de la Commission, innovation démocratique qui a permis de mettre " des visages sur les clivages " [1] structurant la vie politique européenne, au-delà du seul clivage pro/anti Europe. Les candidats dont les partis ont recueilli le plus de suffrages sont désormais en première ligne en vue des négociations ouvertes entre le Conseil et le Parlement européens, qui doivent comme par le passé se mettre d'accord afin de désigner la personnalité appelée à présider la Commission européenne à l'horizon 2019.

Comme le traité sur l'Union européenne le prévoit (encadré n°1), il revient en effet aux chefs d'État et de gouvernement, statuant à la majorité qualifiée et " en tenant compte " des élections européennes, de proposer un candidat au Parlement européen, qui doit l'auditionner puis l'élire [2] à la majorité absolue des membres qui le composent (soit au moins 376 voix sur 751) [3].

Le texte des traités est donc clair sur un point, sans que le traité de Lisbonne n'y ait d'ailleurs changé quoique ce soit : il n'est pas possible aux chefs d'État et de gouvernement d'imposer un candidat de leur choix, sur le base de négociations exclusivement diplomatiques comme au temps des traités de Westphalie, et sans que le Parlement européen ne l'approuve formellement. Mais le texte des traités ne se prête pas non plus seulement à la seule interprétation qu'en ont faite nombre de partis engagés dans la campagne électorale: il ne garantit pas que le nouveau président de la Commission soit forcément issu du rang des candidats qui viennent de briguer les suffrages des électeurs, ni même des rangs du parti arrivé en tête [4].

L'Union européenne ne fonctionne en effet pas (encore) sur la base d'un " modèle Westminster ", en vertu duquel le Premier ministre britannique doit forcément être le candidat du parti arrivé en tête à la Chambre des communes pour occuper cette fonction, tandis que la Reine n'a d'autre choix que de prendre acte du verdict des urnes. Sur le plan juridique, aucun texte européen n'indique que le prochain président de la Commission devait forcément être candidat aux élections européennes (les précédents ne l'ont pas été). Sur le plan politique, le Conseil européen ne saurait être comparé à la Reine d'Angleterre, dans la mesure où il bénéficie d'une légitimité propre, d'ailleurs attestée par les traités. Le traité sur l'Union européenne souligne ainsi qu'elle repose sur une double légitimité, celle des États et celle des citoyens (notamment dans son article 10), en écho à la formule de Jacques Delors évoquant une " Fédération européenne d'États nations " : cette double légitimité à la fois civique et étatique semble d'autant plus devoir être invoquée lorsqu'il s'agit de la désignation du président de la Commission, qui repose sur un accord conjoint du Conseil européen et du Parlement européen.

Le conflit d'interprétation entourant les conditions politiques de la désignation du successeur de José Manuel Barroso rend d'autant plus nécessaire d'éclairer les négociations qui s'ouvrent entre Conseil et Parlement européens, mais aussi entre États et entre groupes et partis politiques. Cela doit conduire à exposer l'ensemble des critères et facteurs qui, comme par le passé et dans le contexte politique créé par la récente campagne électorale, sont susceptibles de peser sur le choix conjoint du Conseil et du Parlement européens. Dans cette perspective, si l'on se réfère au contenu et aux conclusions des négociations qui ont eu lieu depuis que les députés européens sont élus au suffrage universel direct, il apparaît que ces critères devraient principalement ressortir des 4 registres suivants :
- l'appartenance partisane des candidats;
- le profil personnel des candidats ;
- le pays d'origine des candidats ;
- enfin l'impact des désignations à d'autres postes européens, voire internationaux .
 

 

1. L'appartenance partisane du président de la Commission



La campagne des élections européennes de mai 2014 a été le théâtre d'une innovation marquante au regard des précédentes, à savoir la désignation par 5 partis politiques européens de candidats à la présidence de la Commission : Jean-Claude Juncker pour le Parti Populaire Européen (PPE), Martin Schulz pour le Parti Socialiste Européen (PSE), Guy Verhofstadt pour les Libéraux et démocrates (ADLE), José Bové et Ska Keller pour les Verts européens (PVE) et Alexis Tsipras pour le Gauche Unie Européenne (PGE).
Cette innovation ne doit cependant pas masquer que les précédents présidents de la Commission avaient eu une affiliation partisane au moment de leur désignation (Tableau 1). Ainsi les 6 présidents de la Commission actifs [6] depuis que les députés européens sont élus au suffrage universel direct étaient-ils respectivement affiliés au :
- PSE pour trois d'entre eux (Romano Prodi, Jacques Delors et Roy Jenkins)
- PPE pour deux d'entre eux (José Manuel Barroso et Jacques Santer) ;
- Libéraux pour l'un d'entre eux (Gaston Thorn).
De même, leurs prédécesseurs [7] étaient-ils respectivement membres ou affiliés au PPE pour deux d'entre eux (Walter Hallstein et Franco Maria Malfatti) ou au Parti européen des libéraux, démocrates et réformateurs (Jean Rey), au PSE (Sicco Leendert Mansholt) ou même au parti " gaulliste " (François-Xavier Ortoli).
 
Source : Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé


La désignation de candidats à la présidence de la Commission par les principaux partis européens crée très certainement une nouvelle donne sur le plan politique, y compris s'agissant du contenu du rapport de forces établi par les deux institutions appelées à s'entendre sur le choix du prochain président du Collège bruxellois. Elle n'exclut cependant pas qu'on puisse tirer des enseignements utiles des précédentes négociations au regard des équilibres partisans qui étaient en vigueur au Parlement européen comme au Conseil européen et des nominations sur lesquelles ils ont débouchés.
 

1.1. L'importance des équilibres partisans au sein du Parlement européen



Compte tenu du mode de scrutin proportionnel à un tour utilisé pour les élections européennes, qui donne une prime aux petits partis et empêche un seul parti d'avoir la majorité absolue des sièges, tous les présidents de la Commission européenne ont dû être investis par une coalition de plusieurs partis. De manière générale (Tableau 2 et Annexe 1), les résultats enregistrés en termes de sièges ont débouché sur un soutien nécessairement transpartisan, notamment à partir du moment où un vote d'investiture est devenu obligatoire, c'est-à-dire après le traité de Maastricht (1994).

Dans ce contexte, comparer l'affiliation partisane des présidents de la Commission (Tableau 1) et les équilibres partisans au sein du Parlement européen (Tableau 2) conduit à une distinction marquante, selon laquelle :
- tous les récents présidents de la Commission ont dû bénéficier d'un soutien majoritaire de parlementaires issus de la droite et de la gauche (PPE-PSE voire ADLE) ;
- l'affiliation partisane du président de la Commission a correspondu seulement une fois sur deux à celle du parti arrivé en tête aux élections et détenant le plus grand nombre de sièges au Parlement européen.

José Manuel Barroso (PPE) a ainsi été désigné à deux reprises par un Parlement européen au sein duquel le PPE était le groupe dominant, de même que Jacques Delors le fut en 1984 par un Parlement européen dominé par le groupe socialiste. Mais tel ne fut pas le cas de Romano Prodi (PSE), investi en 1999 par un Parlement européen au sein duquel le PPE était le groupe dominant, ni de Jacques Santer (PPE) investi en 1994 par un Parlement européen au sein duquel le PSE était le groupe dominant. On peut en outre relever que le Gaston Thorn (Libéral) a présidé la Commission européenne pendant une période où le PSE avait le plus grand nombre de sièges au Parlement européen, juste devant le PPE et loin devant les Libéraux-Démocrates.

Dans ce contexte, il semble d'autant plus délicat de prédire si le prochain président de la Commission sera nécessairement issu des rangs du parti détenant le plus grand nombre de sièges au Parlement européen que sa nomination interviendra dans un contexte politique plus large incluant des désignations à d'autres fonctions européennes.
 
Centre = ELDR/ALDE 1989: Centre = LDR 1984 et 1979: centre = L
Source : http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/fr/004a50d310... ; mise en forme et calculs Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé

 

1.2. L'impact des équilibres partisans au sein du Conseil européen



Chargés depuis l'origine de la construction européenne de la désignation du président de la Commission, les chefs d'État et de gouvernement ont dû composer depuis 1994 avec le vote d'approbation du Parlement européen. Se sont-ils laissé d'abord conduire par des logiques partisanes ou ont-ils également intégré dans leurs négociations d'abord internes, puis avec le Parlement européen, d'autres dimensions, notamment personnelle  et diplomatique ?

Comparer l'affiliation partisane des présidents de la Commission (Tableau 1) et les équilibres partisans au sein du Conseil européen (Tableau 3 et annexe 2) fournit à cet égard quelques éléments de réponse instructifs, selon lesquels :
- l'affiliation partisane du président de la Commission a correspondu à celle du parti le plus représenté au sein du Conseil européen au cours des 20 dernières années: cela a été le cas pour Jacques Santer (PPE) en 1994, Romano Prodi (PSE) en 1999 et José Manuel Barroso (PPE) en 2004 et 2009 ;
- l'affiliation partisane du président de la Commission n'a en revanche pas correspondu à celle du parti le plus représenté au sein du Conseil européen lors de la désignation de Jacques Delors (PSE), en 1984 et 1989, de Gaston Thorn en 1981 (Libéraux).
 
Source : Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé
NB : Les affiliations politiques référencées sont celles des chefs de gouvernement au moment des élections européennes et de la désignation du président de la Commission (1) En 1994, la France avait un président de la République socialiste mais un Premier ministre de droite, tandis qu'en 1999 c'était l'inverse: c'est l'appartenance partisane du président qui est ici considérée. (2) CRE : Conservateurs et réformistes européens / PGE : Parti de gauche européen / NI : Non inscrits
PPE : Parti Populaire européen / PSE : Parti socialiste européen / ADLE ou EDLR : Libéraux et Démocrates

 
Il est notable que la nécessité d'obtenir un vote à l'unanimité du Conseil européen afin de désigner le président de la Commission (et ce jusqu'au traité de Nice) a rendu nécessaire de réunir un consensus nécessairement transpartisan, dès lors qu'il serait exceptionnel que tous les chefs d'État et de gouvernement appartiennent au même parti européen, voire au même camp politique (droite ou gauche). Le fait que le président de la Commission doive désormais être désigné par un vote à la majorité qualifiée du Conseil européen supprime certes la possibilité d'un refus émanant d'un seul chef d'État ou de gouvernement, mais laisse persister la possibilité que quelques États membres, selon leur taille (Tableau 4), puissent constituer une minorité de blocage s'opposant à sa nomination [8]. Le vote à la majorité qualifiée peut aussi rendre nécessaire l'obtention d'un consensus transpartisan, hors conjoncture politique donnant une très large majorité à la gauche ou à la droite, étant entendu que des logiques étatiques ou nationales peuvent également prévaloir dans le choix des Chefs d'État et de gouvernement.

*données Eurostat 2013
** la majorité qualifiée doit recouvrir en outre 62% de la population de l'Union européenne pour être valable


 
Au total, l'analyse des équilibres partisans au sein du Parlement et du Conseil européens lors des dernières négociations ayant désigné le président de la Commission ne permet pas d'éclairer de manière univoque l'importance susceptible d'être accordée à ce facteur pour les négociations en cours. Ce facteur pourrait être déterminant, voire exclusif, si les partis politiques européens ayant désigné des candidats à la présidence de la Commission défendent jusqu'au bout la position selon laquelle il est nécessaire que le prochain président soit choisi parmi ces candidats, sans que cela garantisse cependant qu'il soit issu du groupe partisan arrivé en tête. Il pourrait aussi être relativisé en fonction de l'importance qui sera donnée à la définition du contenu précis d'un programme d'action susceptible de recueillir un vote majoritaire au Parlement comme au Conseil européens, et en fonction duquel serait déterminé dans un deuxième temps l'identité du président de la Commission le plus apte à l'incarner et à le mettre en œuvre.

L'appartenance partisane du prochain président de la Commission pourrait être d'autant plus incertaine que l'une des questions posées aux députés européens et aux Chefs d'État et de gouvernement sera en outre de savoir si l'évolution des rapports de force entre les scrutins de 2009 et de 2014 (et au sein du Conseil européen sur la même période) est de nature à plaider pour le statu quo ante (c'est-à-dire la présidence de la Commission et la présidence du Conseil européen au PPE, le poste de vice-président de la Commission-Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité commune au S&D) ou si elle doit au contraire conduire à un nouvel équilibre partisan dans la répartition de ces trois postes.
 

2. Le profil personnel du président de la Commission



Compte tenu du rapport de forces établi entre Parlement et Conseil européens pour sa désignation, il est probable que la personnalité du prochain président de la Commission fasse figure de critère important dans la négociation qui vient de s'ouvrir.

Les auditions organisées par le Parlement européen ont conduit en 2009 comme en 2004 à un rejet de la candidature de certains commissaires pressentis, pour des raisons liées à leur profil personnel ou aux propos qu'ils ont tenus. Il n'est pas exclu que les députés européens puissent être tentés d'en faire de même au niveau du candidat à la présidence de la Commission, dans l'hypothèse où ils le jugeraient insuffisamment préparé à exercer cette fonction.

Les membres du Conseil européen seront sans doute tout aussi attentifs au profil personnel du prochain président de la Commission. Ils auront comme par le passé à déterminer s'ils souhaitent ou non que la direction du Collège soit confiée à une personnalité au caractère affirmé ou à une personnalité plus consensuelle, voire contrôlable, y compris au regard de la personnalité qu'ils choisiront (seuls) pour exercer la présidence du Conseil européen.

Au total, l'âpreté éventuelle des négociations entre Conseil et Parlement européens pourrait avoir comme effet de favoriser l'émergence d'un(e) candidat(e) pour l'exercice de la fonction de président(e) de la Commission, dont le profil sera particulièrement examiné sur la base des deux ou trois critères suivants.
 

2.1. La compétence


 
Il apparaît tout d'abord que le président de la Commission a vocation à être choisi en fonction de sa capacité à exercer les fonctions décrites par l'article 17 du traité sur l'Union européenne, qui précise notamment qu'il " définit les orientations dans le cadre desquelles la Commission exerce sa mission " et " décide de l'organisation interne de la Commission afin d'assurer la cohérence, l'efficacité et la collégialité de son action ".

En tant que membre du Collège des commissaires, il doit par ailleurs répondre aux conditions fixées par cet article 17, qui stipule que " les membres de la Commission sont choisis en raison de leur compétence générale et de leur engagement européen et parmi des personnalités offrant toutes garanties d'indépendance ".

Une règle non écrite parfois invoquée consiste à considérer que, pour s'acquitter au mieux de l'ensemble de ses tâches, il est nécessaire que le président de la Commission maîtrise pleinement l'usage de deux langues de travail, à savoir l'anglais et le français.

Il appartient à chacun de juger dans quelle mesure de tels critères ont été respectés par le passé et d'évaluer dans quelle mesure ils sont susceptibles de l'être à l'occasion du choix du prochain président de la Commission.
 

2.2. Le statut : ancien ministre ou ancien Premier ministre ?


 
Une règle ne figurant ni dans les traités ni dans aucun texte officiel a paru prévaloir lors de la désignation des trois derniers présidents de la Commission : celle consistant à nommer à ce poste des personnalités ayant exercé la fonction de Premier ministre, ce qui était le cas de Jacques Santer, de Romano Prodi et de José Manuel Barroso (Tableau 5).
 
Source : Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé


La création récente du poste de président stable du Conseil européen peut-elle avoir une incidence sur l'application d'une telle " coutume "? Soit afin d'inciter les chefs d'État et de gouvernement à ne l'invoquer de manière exclusive que pour la succession de son premier titulaire, Herman Van Rompuy, à partir de la volonté de désigner un ancien homologue de rang comparable ? Soit au contraire afin de respecter une forme d'équilibre entre les deux fonctions de président du Conseil européen et de président de la Commission, ce dernier étant aussi membre de droit du Conseil européen, et donc supposé avoir déjà appartenu à ce " club "?

Sur un plan politique, il n'est pas certain que le fait d'avoir systématiquement désigné d'anciens Premiers ministres au cours des 20 dernières années ait contribué à atténuer la référence fréquente à la " présidence Delors ", pourtant exercée par une personnalité qui avait été ministre de l'économie et des finances, mais pas Premier ministre. On peut par ailleurs observer qu'à l'exception du prédécesseur de Jacques Delors, Gaston Thorn, les autres présidents de la Commission n'étaient pas non plus d'anciens Premiers ministres.
 

2.3. Le genre ?


 
Tous les présidents de la Commission désignés depuis les origines de la construction européenne ont été des hommes. S'ils n'ont probablement pas d'abord été choisis en fonction de leur genre, est-il désormais concevable qu'un tel critère puisse être invoqué pour la désignation du successeur de José Manuel Barroso ?

L'observation des dernières nominations qui sont intervenues au niveau européen permet de souligner que la volonté d'accorder une place croissante aux femmes s'exprime désormais avec plus de vigueur, notamment via les députés européens. Il est par exemple notable que les chefs d'État et de gouvernement ont été sensibles au souhait de nommer au moins une femme lors des négociations conduites lors du précédent renouvellement institutionnel de 2009. Cette volonté a semblé fortement peser en faveur de la désignation de Catherine Ashton au poste de " Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité " et Vice-présidente de la Commission européenne.

Ce précédent peut amener à considérer à la fois que le genre du candidat désigné à la présidence de la Commission pourra être l'un des facteurs pris en compte par le Conseil et le Parlement européens, mais aussi que ce critère pourrait également prévaloir pour la nomination à au moins l'un ou l'autre des autres postes européen à pourvoir au cours des prochains mois.
 

3. Le pays d'origine du président de la Commission



Le choix du président de la Commission est un choix à la fois politique et diplomatique, compte tenu de la double légitimité de l'Union européenne, notamment évoquée par l'article 10 du TUE (légitimité des citoyens et légitimité des États).

Rappelons à cet égard en préambule que, afin d'être désigné président de la Commission, le candidat pressenti doit d'abord plus prosaïquement être proposé par les autorités gouvernementales de son pays d'origine comme Commissaire, ce qui suppose qu'il soit peu ou prou en adéquation avec la ligne politique de ces autorités gouvernementales, voire même avec leur ligne partisane [9].

Sur un plan plus général, l'article 17.5 du TUE évoque la nécessité pour les membres de la Commission de " refléter l'éventail démographique et géographique de l'ensemble des États membres " dans l'hypothèse (finalement non retenue) où les États auraient dû être représentés à tour de rôle au sein du Collège.

Il est notable que cette volonté d'équilibre s'est aussi manifestée lors de la désignation des présidents de la Commission au cours des dernières décennies, et qu'elle a pu recouvrir des dimensions à la fois démographique, géopolitique et historique.
 

3.1. La dimension démographique : la taille du pays d'origine


 
La fonction de président de la Commission est revenue à des représentants issus de pays de taille différente, et qui ne soient pas systématiquement originaires des pays les plus peuplés (Tableau 6). De fait, si on analyse l'origine des 6 derniers présidents de la Commission, on constate que :
- trois d'entre eux étaient originaires d'un " grand " pays, peuplé de plus de 25 millions d'habitants : Roy Jenkins (Royaume-Uni), Jacques Delors (France) et Romano Prodi (Italie);
- l'un d'entre eux était originaire d'un pays " moyen ", dont la population est comprise entre 7 et 25 millions d'habitants, à savoir José Manuel Barroso (Portugal);
- deux d'entre eux étaient originaires d'un " petit " pays, peuplé de moins de 7 millions d'habitants (Gaston Thorn et Jacques Santer, Luxembourgeois).
Si l'on considère l'origine nationale des autres anciens présidents de la Commission, on retrouve la même forme d'équilibre démographique au fil du temps, puisque trois étaient originaires de " grands " pays (l'Allemand Walter Hallstein, l'Italien Franco Maria Malfatti et le Français François-Xavier Ortoli) et deux d'un pays " moyen " (le Néerlandais Sicco Mansholt et le Belge Jean Rey).
 

3.2. La dimension géopolitique : la localisation du pays d'origine et l'appartenance au " noyau dur " de l'intégration européenne ?


 
L'analyse de l'origine géographique des récents présidents de la Commission laisse apparaître une certaine volonté d'équilibre, dès lors que :
- 4 d'entre eux étaient originaires d'un pays à l'Ouest : Roy Jenkins (Royaume-Uni), Gaston Thorn (Luxembourg), Jacques Delors (France), Jacques Santer (Luxembourg);
- 2 d'entre eux étaient originaire d'un pays situé au Sud :Romano Prodi (Italie) et José Manuel Barroso (Portugal);
Une telle volonté d'équilibre peut également être discernée si l'on considère les présidents de la Commission précédents, issus de l'Ouest (l'Allemand Walter Hallstein, le Belge Jean Rey, le Néerlandais Sicco Mansholdt et le Français François-Xavier Ortoli) mais aussi du Sud (l'Italien Franco Maria Malfatti).
Un tel inventaire conduit à relever deux absences frappantes : celle des pays du Nord , qui ont pourtant rejoint l'Union en 1973 (Danemark) et 1995(Finlande et Suède) ; celle des pays de l'Est, qui ont rejoint l'UE plus récemment (en 2004 et 2007).
 
L'analyse des nominations à la présidence de la Commission depuis les années 1990 laisse par ailleurs entrevoir une pratique qui n'est codifiée dans aucun texte, mais qui semble traduire une forme de jurisprudence politique plus ou moins explicite : celle consistant à considérer que le président de la Commission doit de préférence être issu des pays les plus engagés dans l'intégration européenne, c'est-à-dire appartenant à l'espace Schengen et à la zone euro. Cette règle non écrite a en tout cas été respectée pour les 4 personnalités ayant présidée la Commission depuis que ces deux formes d'intégration politiques plus poussées ont été mises en œuvre - alors même qu'elle a vraisemblablement été jugée sans objet s'agissant de la nomination au poste de Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité, d'abord confié à l'Espagnol Javier Solana (dont le pays est membre de l'espace Schengen et de la zone euro), puis à la Britannique Catherine Ashton (dont le pays ne l'est pas). Il est probable qu'une telle règle sera de nouveau invoquée lors des négociations en cours, surtout compte tenu des vifs débats suscités par l'une et l'autre de ces deux réalisations emblématiques de la construction européenne.
 

3.3. La dimension historique : l'ancienneté de l'État membre d'origine


 
La fonction de président de la Commission est revenue à des représentants issus de pays appartenant à la CEE puis à l'UE depuis plus ou moins longtemps :
- 4 étaient originaires de l'un des pays fondateurs : Gaston Thorn (Luxembourg), Jacques Delors (France), Jacques Santer (Luxembourg) et Romano Prodi (Italie);
- 1 était originaire d'un pays ayant adhéré depuis moins de 20 ans ; José Manuel Barroso (Portugal) ;
- 1 était originaire d'un pays qui venait d'adhérer depuis moins de 5 ans : Roy Jenkins (Royaume-Uni) [10].
 
Source : Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé
* Cette dénomination est basée sur la situation démographique des pays selon l'échelle suivante: "Grand": plus de 25 millions d'habitants / "Moyen" : entre 7 et 25 millions d'habitants / "Petit": moins de 7 millions d'habitants ** Par rapport à la date de signature des accords (14 juin 1985 pour la France)


Sur ce registre, on peut se demander si Conseil et Parlement européens n'auront pas à terme la volonté d'adresser un signal du même type que celui formulé après l'élargissement de 1973, avec la nomination du ressortissant d'un nouveau pays adhérent. On peut à tout le moins relever que la désignation de l'ancien Premier ministre polonais Jerzy Buzek à la présidence du Parlement européen en 2009 a par exemple pu être interprétée sur un tel registre symbolique. Est-il possible qu'une nomination du même type intervienne prochainement à la présidence de la Commission, ou devrait-on plutôt s'attendre à ce qu'elle concerne les autres postes européens à pourvoir, à savoir président du Conseil européen ou Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité?
 

4. Du QCM au Rubik's cube : le poids des désignations à d'autres postes européens et internationaux



Le choix du président de la Commission est non seulement un choix politique multidimensionnel, mais aussi un choix qui s'opère dans un contexte institutionnel et diplomatique spécifique, qu'il est essentiel de rappeler pour conclure.

La désignation du président de la Commission a traditionnellement été négociée dans un contexte politique plus large, incluant notamment l'élection du ou des présidents du Parlement européen (un système rotation à mi-mandat a jusqu'ici prévalu). Depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, elle est en outre appréhendée en fonction de la nomination de deux autres responsables européens, à savoir le président du Conseil européen et le Vice président de la Commission/Haut Représentant pour la politique étrangère et de sécurité. Cette nouvelle donne est susceptible de transformer la négociation entourant la désignation du président de la Commission, qui ne s'apparente plus seulement à un " QCM " mais de plus en plus à un " Rubik's cube " [11].
 

4.1. La prise en compte des autres postes à attribuer au niveau européen


 
Outre le poste de président de la Commission, théoriquement appelé à être pourvu en juillet 2014, plusieurs postes européens ont vocation à être attribués au cours des prochaines semaines et des prochains mois :
- celui de président du Parlement européen, dès le mois de juillet 2014 ;
- celui de Vice président de la Commission/Haut Représentant pour la Politique étrangère et de sécurité, à la rentrée 2014 ;
- celui de président du Conseil européen, à l'automne 2014 ;
- enfin celui de président de l'eurogroupe, à l'horizon 2015 [12].
Il est très probable que les membres du Conseil et du Parlement européens intégreront l'ensemble de ces nominations à leur négociation, et qu'ils appréhenderont aussi chacune de ces nominations en fonction des trois critères principaux identifiés ci-avant, à savoir l'appartenance partisane, le profil personnel et le pays d'origine des candidats pressentis ou proposés (Tableau 7). Nul doute que cette approche multidimensionnelle est de nature à complexifier le contenu et l'issue de telles négociations.

Source : Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé
* Cette dénomination est basée sur la situation démographique du pays en question selon l'échelle: Grand: plus de 25 millions d'habitants Moyen : entre 7 et 25 millions d'habitants Petit: moins de 7 millions d'habitants

 

4.2. Les postes déjà détenus dans d'autres organisations européennes et internationales ?


 
Le choix du président de la Commission doit enfin être resitué dans un contexte institutionnel et diplomatique plus large, qui inclut les postes déjà détenus par tel ou tel ressortissant des États membres dans certaines institutions européennes et internationales. À titre d'exemple, le fait qu'un ressortissant italien (Mario Draghi) préside déjà la Banque centrale européenne ne rend pas aisée la désignation d'un ressortissant de ce même pays à la présidence de la Commission (même s'il ne l'exclut pas). Il n'est d'ailleurs guère probable que la succession de José Manuel Barroso soit confié à un autre ressortissant portugais, compte tenu d'une volonté d'équilibre diplomatique qui peut s'exprimer dans l'espace comme dans le temps.

Au total, une observation cursive des négociations ayant conduit à la désignation des précédents présidents de la Commission laisse apparaître que la nationalité des titulaires de 4 ou 5 autres postes européens [13] et internationaux pourraient être prise en compte dans les négociations en cours et avoir une forme d'incidence sur leur conduite et sur leur issue (Tableau 8).
 
Source : Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé
(1) Le norvégien Jens Stoltenberg a été désigné le 28/03/2014 pour succéder à A.F. Rasmussen. Sa prise de fonction aura lieu le 01/10/2014
(2) La rotation géographique prévue pour ce poste pourrait conduire à désigner un Européen pour succéder à Ban Ki Moon.


Conclusion : de la nécessité d'un choix clair


 
Le choix du prochain président de la Commission européenne devrait en partie être opéré en fonction de son appartenance partisane et devra comme par le passé correspondre à la coalition majoritaire formée au Parlement européen pour le valider. Dans ce contexte, les députés européens ayant concouru lors du scrutin en tant que candidats des grands partis européens ont naturellement une carte majeure à jouer, s'ils bénéficient jusqu'au bout du soutien de ces partis.

Mais le choix du président de la Commission européenne dépendra aussi comme auparavant d'autres critères politiques, tels que le profil personnel des candidats déclarés ou pressentis, leur origine nationale ou encore d'une négociation diplomatique incluant les autres nominations européennes, voire internationales, prévues au cours des prochaines semaines. Tous ces facteurs et critères ont une légitimité intrinsèque, qu'il importe de rappeler afin que le choix conjoint du Conseil européen et du Parlement européen soit effectué dans la clarté, à l'issue de négociations qui détermineront dans quelle mesure tel ou tel facteur a pu prévaloir.

Cet impératif de clarté étant rappelé, il importe également de l'appliquer non pas seulement à la substance des négociations, mais aussi à la façon dont elles sont conduites. A cet égard, le principe d'" ouverture " évoqué par les articles 10.3 du TUE et 15.1 du TFUE devrait inciter à l'organisation de débats publics, aussi bien au Parlement qu'au Conseil européens, ainsi qu'à des votes qui le soient tout autant. Le vote d'investiture du président de la Commission par le Parlement européen était nominatif jusqu'en 2004, mais il ne l'a pas été en 2009, ce qui n'a pas permis de savoir qui a voté en faveur de la reconduction de José Manuel Barroso. Il appartient aux députés élus de revenir à la pratique antérieure, en modifiant le Règlement intérieur du Parlement qu'ils sont appelés à adopter au cours des prochaines semaines. Il leur appartient également d'appeler les chefs d'État et de gouvernement à faire en sorte que les " consultations nécessaires " entre Conseil et Parlement européens prévues par la déclaration n°11 annexée au TUE se déroulent dans la transparence, y compris au sein du Conseil européen.

C'est aussi parce que, sur le fond comme sur la forme, le prochain président de la Commission européenne aura été désigné dans des conditions démocratiques claires et transparentes qu'il bénéficiera de toute la légitimité nécessaire à l'exercice de ses fonctions et qu'il sera en mesure de mieux relever les innombrables défis politiques auquel l'Union européenne fait face.

Annexes



Source: http://www.europarl.europa.eu/aboutparliament/fr/004a50d310/Composition-du-Parlement.html ; mise en forme et calculs Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé
Légende PPE : Parti populaire européen / ALDE ou EDLR ou ED ou LDR ou ED ou L = Libéraux et démocrates / S&D ou PSE ou S : Socialistes et démocrates / GUE/NGL ou CG ou COM = Gauche radicale ou communiste


Source : Yves Bertoncini, Thierry Chopin, Claire Taglione-Darmé
NB : Les affiliations politiques référencées sont celles des chefs de gouvernement au moment des élections européennes et de la désignation du président de la Commission
(1) En 1994, la France avait un président de la République socialiste mais un Premier ministre de droite, tandis qu'en 1999 c'était l'inverse: c'est l'appartenance partisane du président qui est ici considérée.
(2) CRE : Conservateurs et réformistes européens / PGE : Parti de gauche européen / NA : Non affilié
PPE : Parti Populaire européen/PSE : Parti socialiste européen/ADLE ou EDLR : Libéraux et Démocrates
[1] Sur cet enjeu, voir Y. Bertoncini et Th.Chopin, http://www.robert-schuman.eu/fr/doc/divers/des-visages-sur-des-clivages.pdf, Notre Europe - Institut Jacques Delors et Fondation Robert Schuman, mai 2014.
[2] Le Parlement européen a le pouvoir d'investir le président de la Commission depuis l'entrée en vigueur du traité de Maastricht, c'est-à-dire depuis 1994 ; Jacques Delors a cependant obtenu un tel vote d'investiture lors de son entrée en fonction au début de l'année 1985, puis lors de sa reconduction en 1990.
[3] Les autres personnalités appelées à être membres de la Commission sont auditionnées par le Parlement européen, après avoir été désignées par le Conseil, " d'un commun accord avec le président de la Commission ". Ils font l'objet d'un vote d'investiture collective, qui a cependant été subordonné au renvoi de tel ou tel candidat pressenti en 2004 et en 2009 à la demande des groupes politiques du Parlement européen.
[4] Sur ce point, voir A.  Vitorino, " Commission européenne et Parlement européen : quelles relations ? ", janvier 2014.
[5] À noter que c'est depuis l'adoption du traité d'Amsterdam (1997) que sont dissociés au Parlement européen le vote d'investiture du président de la Commission, puis le vote du Collège des Commissaires.
[6] A noter que cette liste n'inclut pas le Vice-président de la Commission Manuel Marin (PSE), appelé à assurer un bref intérim de 6 mois en 1999 suite à la démission de Jacques Santer.
[7] Walter Hallstein (PPE) a été président de la Commission européenne de janvier 1958 à juillet 1967 ; Jean Rey (ELDR) de juillet 1967 à juin 1970, Franco Maria Malfatti (PPE) de juillet 1970 à mars 1972 ; Sicco Leendert Mansholt (PSE) de mars 1972 à janvier 1973 et François Xavier Ortoli (Gaulliste) de janvier1973 à janvier 1977.
[8] Une minorité de blocage d'au moins 92 voix peut ainsi réunir 2 " grands " pays (par exemple Royaume Uni et Italie), 3 pays " moyens " (par exemple Hongrie, Pays-Bas et Suède) et 1 plus " petit " pays (par exemple Danemark).
[9] Notons que des exceptions à cette règle ont pu survenir par le passé, par exemple avec la reconduction comme Commissaire européen (et donc comme président) de José-Manuel Barroso par un gouvernement portugais dirigé par le Parti socialiste.
[10] Les 5 précédents présidents de la Commission étaient par définition tous issus de pays fondateurs de la construction européenne, compte tenu de leur date de nomination (sauf à ce qu'il eut été décidé de nommer un Britannique ou un Irlandais ou un Danois dès l'année même de l'adhésion de ces pays, c'est à dire en 1973).
[11] Selon une expression empruntée à Hugo Brady (CER) et à sa Tribune d'avril 2013: " The EU's Rubik's cube: Who will lead after 2014? ".
[12] La nomination du prochain président de l'Eurogroupe serait d'autant plus stratégique aux yeux des États et du Parlement européen si un tel poste était appelé à être occupé à temps plein, sur le modèle de celui de président du Conseil européen.
[13] La nationalité des présidents d'autres institutions européennes, par exemple la Cour de Justice, pourrait le cas échéant être invoquée, mais il ne semble pas qu'elle doive avoir une incidence déterminante sur les négociations en cours.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
Versions disponibles
Les auteurs
Yves Bertoncini
Enseignant au Collège d'Europe, à la Paris School of International Affairs (Sciences Po) et au Corps des Mines, Président d'YB2i Consulting
Thierry Chopin
Directeur des études de la Fondation Robert Schuman, professeur associé à l'Université catholique de Lille (ESPOL)
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