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Question d'Europe n°338

L'entrée de la Lituanie dans la zone euro et ses conséquences pour la Banque centrale européenne

L'entrée de la Lituanie dans la zone euro et ses conséquences pour la Banque centrale européenne
22/12/2014

Résumé :

Principal objectif des autorités depuis l'adhésion du pays à l'Union européenne en 2004, la Lituanie intégrera le 1er janvier 2015 l'Union économique et monétaire et en deviendra le 19e membre. Cette adhésion vient couronner les efforts entrepris par le pays pour juguler la crise économique et financière qui l'a considérablement fragilisé en 2008 et se réformer sans jamais perdre de vue la perspective de l'euro. Elle vient conforter la stratégie européenne d'un pays dépendant pour partie de l'économie russe et qui subit directement les conséquences de son soutien aux pays membres du Partenariat oriental et à la politique de sanctions à l'égard de la Russie. Dans le même temps, entre en vigueur un nouveau mode de gouvernance de la Banque centrale européenne, décidé en 2003 mais dont la mise en place prévue pour 2009 avait été différée. Si le système de rotation qui sera introduit rappelle celui de la Federal Reserve américaine, les équilibres actuels ne devraient pas être fondamentalement remis en cause.
Un an après son voisin letton, la Lituanie deviendra le 1er janvier prochain le dix-neuvième membre de la zone euro. Etat membre de l'Union européenne depuis 2004, la Lituanie a déposé sa candidature à l'adhésion à l'Union économique et monétaire dès 2006. Les autorités lituaniennes considéraient que l'euro renforcerait le poids politique du pays au sein de l'Union européenne. La monnaie unique est également envisagée comme un nouveau rempart face au puissant voisin russe. Des difficultés à maîtriser son inflation dans un premier temps puis l'impact de la crise économique et financière de 2008 ont différé cette perspective, le pays ne remplissant plus les critères de convergence.

L'impact économique de l'adhésion à l'Union européenne



La perspective d'adhésion à l'Union européenne puis son adhésion effective en 2004 ont porté la croissance économique du pays jusqu'en 2008. L'obtention des fonds européens peut constituer une des premières raisons du boom économique lituanien. Elle ne saurait cependant être le seul critère. L'intégration de la Lituanie dans le grand marché va surtout lui permettre de valoriser ses atouts propres :
- la compétitivité de sa main d'œuvre ;
- une fiscalité avantageuse, à l'image de son voisin letton. Le taux de l'impôt sur les sociétés y est ainsi établi à 15%. Il est ramené à 5% pour les petites et moyennes entreprises ;
- sa position géographique, qui renforce l'attractivité d'un territoire dès lors considéré comme une zone de transit entre l'Est du continent et l'Union européenne. Le port de Klaïpeda constitue à ce titre une interface de tout premier plan avec la Russie, Les Lituaniens sont, par ailleurs, les premiers investisseurs étrangers au sein de l'enclave russe de Kaliningrad.

C'est dans ce contexte que la Lituanie va pouvoir afficher des taux de croissance remarquables, atteignant près de 10% fin 2007, à la veille du déclenchement de la crise économique et financière mondiale.

Source : Eurostat


Cette progression substantielle de l'activité n'a pas été sans conséquence sur l'évolution des rémunérations, tant dans le secteur privé que dans le secteur public. L'augmentation des salaires nominaux a été constante entre 2004 et 2008. L'adhésion à l'Union européenne n'a pas, là encore, été sans incidence sur cette progression. Il s'agissait en effet de limiter l'émigration des Lituaniens, facilitée par l'ouverture des frontières, vers d'autres pays de l'Union européenne à l'instar de l'Irlande. La majoration du salaire minimum au cours de cette période s'inscrit clairement dans cette optique. La crainte d'une raréfaction de la main d'œuvre a également conduit à un changement de paradigme en matière de négociations salariales : à la négociation collective et par branche a succédé un dialogue individualisé, plus favorable aux augmentations de salaire. Les hausses accordées dans le secteur public ont, parallèlement, constitué une référence pour le secteur privé.

Source : Sénat français [1]


Cette évolution à la hausse des salaires a eu deux conséquences : un décrochage certain entre rémunérations et productivité, affectant directement l'attractivité du pays et sa compétitivité, et une augmentation de l'inflation. C'est à l'aune de ce dernier critère que la candidature de la Lituanie à l'adhésion à l'Union économique et monétaire a été rejetée en 2006.

Source : Eurostat


L'échec de 2006 et la question de l'inflation



Il convient de rappeler en préambule que l'adoption de la monnaie unique constitue l'aboutissement logique pour tout État membre de l'Union européenne, sauf à bénéficier d'une dérogation, à l'image du Danemark et du Royaume-Uni. L'adhésion à l'Union économique et monétaire apparaît automatique dès lors que les critères de convergence sont respectés par un pays candidat.

L'article 140 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne détermine quatre critères à respecter en vue d'une adhésion à la zone euro, précisés en suite au sein du Protocole n°13 sur les critères de convergence annexé au Traité :
- La réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix : le taux d'inflation ne peut dépasser de plus de 1,5% celui des trois États membres présentant les meilleurs résultats en matière de stabilité des prix ;
- Le caractère soutenable de la situation des finances publiques : l'État membre ne peut faire l'objet d'une procédure dite de déficit excessif, c'est-à-dire si l'État voit son déficit public dépasser 3% du PIB ou sa dette être supérieure à 60% du PIB ;
- Le respect des marges normales de fluctuation prévues par le mécanisme de taux de change du système monétaire européen pendant deux ans au moins, sans dévaluation de la monnaie par rapport à l'euro ;
- Le caractère durable de la convergence qui se reflète dans les niveaux des taux d'intérêt à long terme : celui du pays concerné ne peut dépasser la moyenne des taux des trois pays retenus pour le calcul de l'inflation majorée de 2%.

L'article 140 du Traité dispose également que les rapports de la Commission et de la Banque centrale européenne qui servent à la prise de décision du Parlement européen et du Conseil sur une candidature prennent en compte d'autres facteurs pertinents, à l'image de l'évolution des coûts salariaux, de l'évolution de la balance des paiements et l'intégration des marchés.

En ce qui concerne la Lituanie, la Commission européenne a émis un avis négatif le 16 mai 2006 en insistant sur l'absence de maîtrise de l'inflation [2]. Si le déficit public ne dépassait pas 0,5% du PIB et la dette publique 20% de la richesse nationale, l'inflation atteignait 3,8% au moment de l'évaluation. Cet avis a été suivi lors du Conseil européen des 15 et 16 juin 2006.

La Commission européenne s'inquiétait d'une aggravation de celle-ci, liée à l'augmentation des salaires et à celle de la demande interne qui en découlait mais aussi à la progression des prix de l'énergie dans un contexte de tensions récurrentes avec la Russie dont la Lituanie importe gaz, pétrole et électricité. À l'instar de ses autres voisins baltes, la Lituanie demeure un pays enclavé au plan énergétique : faute de connexion avec les réseaux européens, l'approvisionnement énergétique dépend en conséquence quasi exclusivement des oléoducs et gazoducs russes. La Lituanie est, par ailleurs, connectée au réseau russe d'électricité (UPS). Cette situation de dépendance n'est pas sans conséquence sur l'inflation. Celle-ci reste en Lituanie en partie importée, puisque liée au cours des matières premières agricoles et surtout à ceux de l'énergie. 16% des revenus des ménages lituaniens sont ainsi consacrés aux dépenses de chauffage.

Répondre à la crise pour faire adhérer le pays à la zone euro



Le phénomène de surchauffe observable avant 2008 va contribuer à rendre plus aigüe la crise économique qui frappe le pays à cette date. Le ralentissement économique observé au sein des pays dont elle dépend économiquement - Allemagne, Russie, Suède - va plonger le pays dans une récession à la fois rapide et brutale, à l'image de celle constatée chez son voisin letton. Après une progression de 2,9% en 2008, le PIB se contracte ainsi de 14,7% l'année suivante. L'augmentation du chômage va de pair avec cette dégradation sévère. Établi à 4,3% en 2007, le taux de chômage atteint 17,8% en 2010. La dégradation de la situation économique a des conséquences directes sur les comptes publics. Le déficit public lituanien atteint ainsi 9,4% du PIB en 2009 et 8% l'année suivante. Une procédure pour déficit excessifs est alors lancée contre le pays.

À l'inverse de la Lettonie, qui est de surcroît confrontée à la même époque à une crise bancaire de grande ampleur, la Lituanie va refuser toute assistance financière internationale [3]. Souhaitant, dans le même temps, maintenir son objectif d'une adhésion rapide à la zone euro, elle fait le choix de ne pas dévaluer sa monnaie, le litas. Une dépréciation de la monnaie aurait en effet pour conséquence de fragiliser le respect du critère de stabilité des taux de change. Les autorités lituaniennes vont, dans ces conditions, maintenir la parité avec la monnaie unique - 3,4528 litas pour 1 €– et privilégier un programme de dévaluation interne. Celui-ci combine réductions marquées des dépenses publiques, relèvement de la fiscalité, amélioration de la compétitivité et soutien aux entreprises exportatrices. Il permet dorénavant à la Lituanie de respecter deux autres critères de convergence : le caractère soutenable de la situation des finances publiques et la réalisation d'un degré élevé de stabilité des prix.

Le respect du premier critère va être permis par une réduction des rémunérations publiques, allant de 5 à 45%, en fonction des postes occupés. De façon symbolique, le président de la République a vu son traitement diminuer de 45%, les ministres de 40%. Un taux semblable a été retenu pour les directeurs d'administration centrale. Les salaires des enseignants ont été réduits de 5%, les pensions versées par l'Etat amputées de 15%. Dans le même temps, la taxe sur la valeur ajoutée a été majorée de 3 points et un certain nombre de droits d'accises réévalués. Il n'est pas étonnant dans ces conditions que le déficit public ait été ramené à 3,2% du PIB en 2012 puis 2,1% en 2013. Le même taux est attendu à la fin de l'exercice 2014. La procédure pour déficit excessif qui visait le pays a d'ailleurs été levée le 21 juillet 2013. Si elle a pratiquement doublé depuis 2006, la dette reste à un niveau équivalent à 39,4% du PIB en-deçà du seuil fixé par le Traité.

Un ajustement à la baisse des salaires de l'ordre de 20% dans le secteur privé, doublé d'une vaste réforme du marché du travail alignant les rémunérations sur la compétitivité, a permis de tempérer l'inflation. Ainsi, sur la période de référence, retenue par la Commission européenne pour procéder à l'évaluation de la candidature lituanienne à la zone euro, à savoir mai 2013-avril 2014, le taux d'inflation moyen de la Lituanie s'est établi à 0,6%. Ce niveau est inférieur au niveau de référence retenu par la Commission pour la période : 1,7%.

Au-delà du respect des deux critères de convergence, cette dévaluation interne a permis au pays de renouer durablement avec la croissance, en partie dopée par les exportations. Elle devrait atteindre 3,5% fin 2014, soit un niveau équivalent à celui enregistré en 2013. Le taux de chômage a dans le même temps diminué pour atteindre 11,3% en 2013. Il est actuellement chiffré à 10,8%, soit en-deçà de la moyenne de l'Union européenne (11,7%).

Source : Eurostat


Le retour de la croissance a dans le même temps favorisé une baisse des taux d'intérêt à long terme. Cette diminution était indispensable pour évaluer le dernier critère retenu par le Traité, le caractère durable de la convergence reflété par les niveaux de ces taux. Alors qu'il frôlait 15% au plus fort de la crise, le taux à 10 ans est ainsi progressivement descendu à 5,2% en 2012 puis 3,6% en 2014. Ce taux est inférieur à la valeur de référence établie par la Commission européenne - 6,2% - dans son rapport de convergence. Une telle détente des taux a permis aux autorités lituaniennes de refinancer sa dette à un niveau acceptable en 2013, année où il a dû emprunter sur les marchés 2,2 milliards €, soit environ 7% de son PIB.

La Lituanie respectant les quatre critères, la Commission européenne a rendu le 4 juin 2014 un avis favorable à la demande d'adhésion à la zone euro [4]. Le Conseil a approuvé cette demande le 23 juillet dernier. L'adhésion ainsi obtenue au 1er janvier 2015 ne saurait totalement occulter les réserves observées par la Banque centrale européenne quant à la maîtrise de l'inflation. Elle observe en effet dans son rapport de convergence, publié le 2 juin 2014, que le relèvement des prix mondiaux des produits alimentaires et de l'énergie devrait contribuer à relancer l'inflation [5]. La question de l'énergie n'est pas anodine dans le contexte de la crise russo-ukrainienne et des réponses russes aux sanctions appliquées par l'Union européenne. Plus largement, cette problématique des sanctions, que la Lituanie soutient, n'est pas sans susciter d'interrogations à terme pour un pays dépendant économiquement de la Russie. L'appui des autorités lituaniennes aux pays du Partenariat oriental - Ukraine, Moldavie, Géorgie, Arménie-, qui s'est traduit par l'organisation à Vilnius du sommet des 28 et 29 novembre 2013, avait déjà conduit Moscou à adopter des mesures de rétorsion. Elles concernaient le passage des camions lituaniens aux postes-frontières russes de l'enclave de Kaliningrad ou la vente des produits laitiers lituaniens sur le marché russe.

Le processus de rattrapage induit par l'adhésion à la zone euro pourrait également contribuer à relancer l'inflation. Il convient en effet de rappeler que les niveaux du PIB par habitant, des prix et des salaires sont en effet inférieurs à ceux observés au sein de l'Union économique et monétaire. De fait, alors qu'elle devrait s'établir à 1% à la fin de l'année 2014, l'inflation pourrait quasiment doubler et atteindre 1,8% en 2015. Il n'est, dans ces conditions, pas étonnant que 48% des Lituaniens soient encore hostiles à l'adoption de l'euro, qui apparaît pour eux comme le synonyme d'une augmentation des prix.

Les nouvelles règles de gouvernance au sein de la Banque centrale européenne



La réforme du Conseil des gouverneurs



L'adhésion d'un nouveau membre au sein de la zone euro induit dans le même temps une modification du mode de gouvernance de la Banque centrale européenne et, plus précisément, du Conseil des gouverneurs, son organe de décision. Celui-ci définit en effet la politique monétaire de la zone euro et prend ainsi les décisions concernant les taux d'intérêt directeurs, l'approvisionnement en réserves ou la définition des objectifs monétaires.

Le Conseil des gouverneurs, qui se réunit deux fois par mois, est composé :
- Des 6 membres du directoire de la Banque (président, vice-président et 4 membres). Ceux-ci sont désignés par le Conseil de l'Union européenne en fonction de leur autorité et de leur expérience ;

- Des gouverneurs des Banques centrales des États membres de l'Union économique et monétaire, dont le nombre s'élèvera à 19 avec l'entrée de la Lituanie.

Il prend ses décisions à la majorité simple, la voix du président de la BCE étant prépondérante en cas d'égalité. Seules les décisions dites d'ordre patrimonial, qu'il s'agisse de l'augmentation du capital de la Banque ou de l'utilisation des réserves de change, le sont à la majorité des deux tiers des gouverneurs. Le directoire ne prend alors pas part au vote. Les voix de chacune des Banques centrales sont, dans ce cas, pondérées au regard de la participation des pays au capital de la BCE.

Ce mode de gouvernance a été mis en place en 1992 par le protocole n°4 sur les statuts du Système européen de Banques centrales et de la BCE annexé au Traité de Maastricht. Il paraissait le plus adapté pour une Union économique et monétaire composée d'au maximum quinze membres. L'élargissement de l'Union européenne et les perspectives d'agrandissement concomitant de la zone euro ont conduit le Conseil de l'Union européenne à proposer une révision de ce dispositif. L'objectif affiché est d'éviter une surreprésentation des gouverneurs des Banques centrales nationales au détriment du directoire lorsque sont adoptées des mesures de politique monétaire. Alors que la zone euro n'était composée que de 12 membres, la décision prise par le Conseil de l'Union européenne le 21 mars 2003 a modifié le régime de vote au sein du Conseil des gouverneurs, en introduisant un système de rotation. Celui devient effectif dès lors que 16 États sont membres de l'Union économique et monétaire. Il ne concerne que les décisions de politique monétaire.

Ce système est évolutif :
- Le droit de vote des gouverneurs des Banques centrales est dans un premier temps limité à 15 voix, le nombre de voix du directoire étant maintenu. Les gouverneurs des Banques centrales sont, dans cette optique divisés en deux groupes. Les gouverneurs issus des 5 plus grandes puissances économiques de l'Union européenne composent le premier groupe. La puissance économique est déterminée au regard du PIB des pays et dans une moindre mesure du total des actifs consolidés dont disposent leurs institutions financières. L'Allemagne, l'Espagne, la France, l'Italie et les Pays-Bas composent ce groupe qui dispose de 4 voix. Le deuxième groupe est composé des autres États membres et détient 11 voix ;
- Lorsque 22 pays composeront la zone euro, le deuxième groupe de gouverneurs sera divisé en deux entités. La première comprendra la moitié du nombre total de gouverneurs et se voit octroyer 8 voix. La seconde est composée des gouverneurs restants et dispose de 3 voix. Le groupe des 5 grandes puissances bénéficie toujours de 4 voix.

Est mis dans le même temps en place un ordre de rotation égalitaire, au terme duquel chaque gouverneur perd régulièrement son droit de vote. En ce qui concerne les grandes puissances, chacune d'entre elles ne peut ainsi voter deux mois dans l'année. Les gouverneurs qui ne disposent pas du droit de vote participent cependant aux débats précédant la prise de décision de politique monétaire.

Source : Banque centrale européenne et Natixis [6]


Ce système de rotation rapproche la BCE de la Federal Reserve américaine. Le Comité fédéral de l'open market, qui équivaut au Conseil des gouverneurs ne rassemble que 5 des 12 banques de réserve régionales. Le Comité comprend par ailleurs les 7 membres du Board of Governors, le directoire de la Federal reserve. Reste qu'à l'inverse de la BCE, la rotation annuelle n'est pas totalement égalitaire puisque la banque régionale de New York dispose d'un droit de vote permanent. Les présidents des banques régionales de Chicago et Cleveland votent une année sur deux et les 9 présidents votent une année sur trois.

Une application différée à l'entrée du dix-neuvième membre



La décision du 21 mars 2003 accordait néanmoins au Conseil des gouverneurs, statuant à la majorité des deux tiers, la possibilité de différer l'application du nouveau système jusqu'à l'entrée d'un 19e membre au sein de la zone euro. Cette précaution tient à un constat arithmétique simple : dans une zone euro comprenant entre 16 et 18 membres, la fréquence de vote des pays du groupe des 5 puissances est légèrement inférieure à celle des pays du second groupe. Une telle situation a suscité un certain nombre d'inquiétudes en Allemagne. Le Conseil des gouverneurs a, dans ce contexte, décidé le 18 décembre 2008 d'utiliser cette clause. De fait, alors que le nouveau système aurait dû entrer en vigueur avec l'adhésion de la Slovaquie, 16e membre de la zone euro, le 1er janvier 2009, il ne sera finalement effectif qu'à l'occasion de l'intégration de la Lituanie le 1er janvier 2015.

À l'inverse de ce qui aurait pu se passer en 2009, le poids du groupe des 5 plus grandes puissances économiques reste identique. A l'inverse, selon les calculs de la BCE, les 14 autres pays ne disposeront plus que de 52% des votes contre 56% lorsqu'ils étaient 13. La fréquence de vote au sein du premier groupe atteint 80%, alors que celle du second groupe devrait être amenée à diminuer au fur et à mesure de l'élargissement de la zone euro. Le directoire sort lui renforcé, puisqu'il obtient 29% des droits de vote contre 24% dans le système actuel.

Si le nouveau système ne fragilise pas outre mesure le groupe des grandes puissances économiques dont font partie l'Allemagne et la France, le mode de gouvernance actuel ne garantissait pas, pour autant, plus de poids à celles-ci. La Bundesbank, s'est ainsi retrouvée isolée au moment du programme de rachat illimité de titres de dettes souveraines des pays placés sous assistance financière (Outright Monetary Transactions) en septembre 2012.

Conclusion



L'adhésion d'un 19e membre vient confirmer, un an après la Lettonie, la capacité d'attraction de la zone euro, même si elle ne fait pas l'unanimité au sein de la population. Les efforts mis en œuvre par la Lituanie pour maîtriser la crise économique et financière qui l'a frappée en 2008 tout en maintenant son objectif d'adhérer à la zone euro méritent d'être salués. Une attention particulière devra néanmoins être apportée à l'économie lituanienne, tant en ce qui concerne les conséquences de la convergence monétaire sur les prix que sur celles liées aux sanctions adoptées par l'Union européenne à l'égard de la Russie. La Lituanie, comme ses voisins baltes, restent des territoires enclavés, à la fois en périphérie de l'Union européenne et en première ligne face au voisin russe. Cette situation géographique a des incidences économiques certaines, assimilables à une forme de dépendance, dangereuse en période de crise politique.

L'intégration de la Lituanie au sein de la zone euro conduit dans le même temps à réformer le mode de gouvernance de la BCE. L'introduction d'un système de rotation comparable pour partie à celui mis en place aux États-Unis renforce ainsi un peu plus une vision fédérale de la zone euro.
[1] Crise économique, euro, Russie, énergie : les défis européens de la Lettonie et de la Lituanie, Rapport d'information n°346 (2010-2011) de Yann Gaillard, publié au nom de la commission des Affaires européennes du Sénat français.
[2] Commission européenne, Rapport sur la convergence 2006: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=fr&pcode=tec00115
[3] Sébastien Richard, L'adhésion de la Lettonie à la zone euro. Questions d'Europe n°298, Fondation Robert Schuman, 23 décembre 2013.
[4] Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil - Rapport de 2014 sur l'état de la convergence (COM (2014) 326 final), http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2014:0326:FIN:FR:PDF
[5] Banque centrale européenne, Rapport sur la convergence de juin 2014, http://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/cr201406fr.pdf
[6] Rotating of voting rights in the governing council of ECB, ECB Monthly Bulletin, Juillet 2009 et Alan Lemangnen, La BCE vers un système de rotation des droits de vote : ne varietur. Special report - Recherche économique n°24, Natixis, 18 février 2014.
Directeur de la publication : Pascale JOANNIN
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L'auteur
Sébastien Richard
Enseignant en politiques européennes à l'Université Paris I - Panthéon-Sorbonne
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