Introduction

Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 s'était fixé pour objectif de faire de l'Union européenne "l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde" à l'horizon de 2010. Le constat de la faiblesse des progrès réalisés à mi-parcours a conduit la Commission à formuler des propositions visant à relancer la stratégie de Lisbonne. Dans le contexte des inquiétudes qui se sont manifestées au sujet des délocalisations et de la position de l'industrie européenne dans la concurrence internationale, l'accent a été mis sur la nécessité d'améliorer la compétitivité des entreprises européennes et de favoriser l'innovation.

L'industrie reste en effet une composante déterminante de l'économie européenne. L'industrie manufacturière assure ainsi 20% de la production totale de l'UE, 75% de ses exportations et plus de 80% des dépenses privées de R&D. La croissance de la productivité y est près de deux fois plus élevée que dans le reste de l'économie. Employant près de 50 millions de personnes dans l'UE à vingt-cinq, l'industrie a également un rôle d'entraînement en raison de son lien avec le secteur des services, lesquels sont largement utilisés par l'industrie et bénéficient des innovations industrielles pour leur développement.

Forts de cette analyse, la Commission européenne et son vice-président en charge des entreprises et de l'industrie, Günter Verheugen, ont posé les bases d'une politique industrielle communautaire. Les orientations de cette politique, approuvées par le Conseil "Compétitivité" [1] du 28-29 novembre 2005, sont présentées dans un ensemble de texte programmatiques : le programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité [2], la communication sur l'industrie manufacturière [3], la communication relative à la mise en place du programme communautaire de Lisbonne en matière de recherche et d'innovation [4] et le septième programme-cadre pour la recherche [5]. Les orientations principales concernent la protection de la propriété intellectuelle, l'amélioration de la réglementation technique communautaire, le renforcement du rôle des PME dans l'innovation, le développement de projets de coopération transnationale et l'accompagnement des ajustements structurels.

Le développement d'une politique industrielle communautaire est d'autant plus notable que l'intervention publique en matière industrielle a été, jusqu'au traité de Maastricht, une compétence exclusivement nationale et reste un sujet très controversé, qui fait l'objet de traditions différentes dans les différents pays de l'Union.

Après avoir examiné les fondements de la politique communautaire en matière industrielle, nous présentons les principales orientations définies par la Commission en soulignant les éléments qui pourraient en renforcer l'efficacité.

I- Les fondements de l'intervention communautaire en matière industrielle

1. Le nécessaire renforcement de la compétitivité de l'industrie européenne face à la concurrence internationale

L'action communautaire en matière industrielle s'appuie d'abord sur la conviction qu'il est nécessaire de renforcer la compétitivité des entreprises industrielles européennes. Celle-ci dépend de la disponibilité à faible coût des facteurs de production, comme le capital, les infrastructures de communication et de transport, les infrastructures scientifiques et technologiques, les matières premières et le capital humain. D'autre part, la compétitivité des entreprises dépend d'un contexte institutionnel favorable à l'investissement, à la concurrence et à l'innovation, ainsi que des conditions de demande, qui sont affectées par le dynamisme du marché local, l'évolution du taux de change et l'accès aux marchés internationaux. L'analyse des clusters a également souligné l'importance de la localisation de l'entreprise et de son interaction avec les fournisseurs, les clients, les concurrents et les institutions universitaires et de recherche, qui encourage leur rapprochement au niveau local ou régional.

Un certains nombre d'indicateurs ont nourri des craintes quant à l'évolution de la compétitivité de l'industrie européenne. Entre 1991 et 2000, la croissance de la productivité dans le secteur manufacturier a été de 3,1% en moyenne annuelle dans l'UE contre 4,3% aux Etats-Unis. Ce différentiel s'explique notamment par le développement plus faible du secteur des hautes technologies en Europe [6]. L'UE dispose en outre d'une capacité d'innovation insuffisante. En dépit de l'objectif de 3% fixé par le Conseil européen de Barcelone en 2002, les dépenses de R&D ont stagné autour de 1,9% du PIB, alors qu'elles s'élevaient en 2003 à 2,6% aux Etats-Unis et à 3,1% au Japon. Cette stagnation est inquiétante au regard de la rapide progression des efforts de R&D dans les pays émergents comme la Chine [7]. En outre, la part de la R&D financée par l'industrie est plus faible en Europe qu'aux Etats-Unis [8], malgré des incitations fiscales deux fois supérieures. Enfin, la part des investissements en capital risque dans le PIB est deux fois plus élevée aux Etats-Unis que dans l'UE15.

Il convient de souligner que les moyennes européennes masquent des différences très importantes entre pays. Entre 1991 et 2000, la productivité industrielle a ainsi progressé de 1,2% en moyenne annuelle au Portugal et de 1,9% en France mais de 8% en Irlande. De même, la part du PIB consacrée à la R&D était de près de 4% en Suède en 2003 contre environ 1,1% en Espagne et en Italie. Plus généralement, les indices synthétiques de compétitivité [9] permettent de mesurer l'ampleur des écarts entre les anciens et les nouveaux Etats membres de l'Union, mais aussi entre des Etats scandinaves très compétitifs et des pays méditerranéens (Espagne, Italie, Grèce), très en dessous de la moyenne de l'UE15.

2.Les fondements théoriques de l'intervention publique en matière industrielle

L'intervention publique en matière industrielle est controversée. En effet, elle n'est justifiée que dans la mesure où elle permet une plus grande efficacité dans l'allocation des ressources que le simple jeu des marchés concurrentiels. Ceci suppose donc une "défaillance" du marché qui puisse être corrigée par une politique publique. Le cas le plus souvent discuté est celui des externalités, c'est-à-dire des effets externes de certaines activités sur l'industrie qui ne font pas l'objet d'une prise en compte par le marché. En l'absence d'un système efficace de sanction des externalités négatives et de compensation des externalités positives, il y aura trop des premières et pas assez des secondes. La R&D donne un exemple d'externalités positives dans la mesure où ses résultats bénéficient non seulement à la firme ou l'institution qui l'a financée mais aussi à d'autres acteurs industriels : son rendement social dépasse son rendement privé. Les autorités publiques peuvent alors chercher à accroître la dépense de R&D en mettant en place un système de compensation fondé sur la création de droits de propriété, par exemple un système de brevet, ou encore par un système de subvention. La réglementation est parfois une solution efficace : les externalités de réseau, qui apparaissent lorsque la valeur d'une technologie dépend du nombre de ses utilisateurs, justifient ainsi l'adoption de standards tels que la norme européenne GSM dans la téléphonie mobile. Enfin, les externalités justifient un financement collectif des biens publics [10] déterminants pour la compétitivité industrielle, comme la recherche fondamentale et certaines infrastructures ne pouvant faire l'objet d'un financement privé.

La participation directe de la puissance publique à des projets industriels est plus controversée. Néanmoins, elle peut être légitime dans le cadre d'une coopération entre acteurs publics et privés pour mener à bien des projets industriels d'intérêt général, notamment en matière de défense, ou favoriser l'innovation en rapprochant la recherche publique, le système universitaire et les entreprises. La politique industrielle peut également être justifiée par l'existence de barrières à l'entrée sur certains marchés, lesquelles ne sont pas toujours liées à des pratiques anti-concurrentielles de firmes en place [11]. En présence de coûts fixes importants, ces barrières peuvent naître des contraintes de crédit liées à l'imperfection de l'information dont disposent les créanciers et à l'incertitude associée à certains projets. Cet argument a été utilisé pour justifier la mise en place de garanties de prêts pour les petites entreprises innovantes, ou encore la participation publique au financement de projets industriels supposant un investissement de départ considérable, par exemple dans l'industrie aérospatiale.

Ces arguments ne doivent pas faire oublier les limites de l'intervention publique. Elle ne dispose pas toujours de l'information nécessaire à des choix efficaces. Les financements publics peuvent ainsi créer des effets d'aubaine lorsque les projets auraient pu être financés sans l'aide publique. Par ailleurs, les autorités publiques ne sont pas nécessairement mieux placées que les investisseurs privés pour prédire la réussite de projets industriels, même lorsqu'ils peuvent être jugés "stratégiques" ou "porteurs d'avenir" (picking winners). L'échec du Plan Calcul en France en témoigne. Le financement public de projets industriels suppose donc une certaine modestie et une expertise dans la sélection des projets, un contrôle de leur mise en œuvre et la capacité à s'en retirer rapidement en cas d'échec. Ceci requiert notamment l'indépendance à l'égard de considérations politiques qui ont souvent conduit dans le passé à soutenir des industries déclinantes (picking losers).

3.La pertinence d'une intervention au niveau communautaire

S'il est possible de s'accorder sur l'utilité d'une politique destinée à renforcer la compétitivité de l'industrie européenne, cela ne justifie pas nécessairement une action au niveau communautaire. Conformément au principe de subsidiarité, cette action n'est justifiée que si ses objectifs ne peuvent pas être réalisées de façon suffisante par les Etats membres et le seront de façon plus efficace dans le cadre d'une politique communautaire. Dans le domaine industriel, celle-ci permet de prendre en compte les externalités affectant l'ensemble des pays européens (celles des activités de R&D par exemple). Elle peut également permettre de réaliser des économies d'échelle dans la production de biens publics et le financement de projets industriels d'intérêt commun, par exemple dans le domaine aérospatial comme Airbus et Ariane l'ont montré dans un cadre intergouvernemental. Dans le contexte du marché intérieur, l'existence de réglementations nationales différentes peut aussi générer des coûts importants pour les entreprises qui, dès lors qu'elles opèrent au niveau communautaire, doivent se conformer à chacune des législations. Ainsi que l'a montré Barbara Pick dans un précédent Policy paper [12], les frais de traduction et de renouvellement d'un brevet européen dans chaque Etat-membre de l'Union le rende deux à trois fois plus cher à obtenir qu'un brevet américain ou japonais. Dans ces situations, une politique industrielle communautaire est justifiée. Elle ne l'est pas lorsque les enjeux sont locaux et que les situations ou les préférences divergent trop au sein de l'Union. Une approche décentralisée est alors préférable, même si elle n'exclue pas des efforts de solidarité et de convergence au niveau communautaire, par exemple dans le cadre de l'élargissement et des politiques de cohésion.

Les différences de tradition dans la politique industrielle des Etats membres ont du reste été un obstacle à l'adoption d'une politique industrielle communautaire. Ces différences reposent sur des conceptions différentes des mérites de l'intervention publique. En France, l'idée que le gouvernement doit subventionner les projets industriels dont le potentiel technologique semble déterminant pour améliorer ou préserver la compétitivité de l'économie nationale a conduit à la politique des grands programmes, à la création de champions nationaux [13] et plus récemment à la création d'une agence chargée de promouvoir des programmes technologiques industriels de long terme dans le cadre de partenariats public-privé (l'Agence de l'Innovation Industrielle [14]). La politique industrielle française fait également une place importante à l'aide aux entreprises en difficulté [15]. Cet interventionnisme, existant de façon plus discrète en Allemagne sous la forme des aides de l'Etat fédéral ou des Länder, suscite la méfiance de certains pays de tradition libérale, comme le Royaume-Uni et l'Irlande, qui ont axé leur stratégie sur l'attractivité de leur territoire pour les investissements industriels, notamment au travers de conditions fiscales avantageuses.

Ces différences expliquent qu'il ait fallu attendre le Traité de Maastricht pour que l'Union se dote d'une base légale lui permettant de conduire une politique industrielle, alors même que la coopération industrielle mise en place dans le cadre de la CECA et d'EURATOM avait joué un rôle moteur au début de l'intégration européenne et que d'autres politiques communautaires ont un impact important sur l'industrie (la politique commerciale ou la constitution du marché intérieur par exemple [16]). L'article 157 du Traité instituant la Communauté européenne fait de la compétitivité de l'industrie un objectif de l'action communautaire, devant être poursuivi au travers de mesures visant à accélérer l'adaptation de l'industrie au changement structurel, créer un environnement favorable au dynamisme des entreprises, notamment les PME, et exploiter le potentiel industriel des politiques d'innovation et de recherche [17]. Nous allons maintenant voir le contenu qui a été donné à ce nouveau domaine de l'action communautaire.

II-La nouvelle politique industrielle communautaire

Les premiers travaux de la Commission sur la politique industrielle remontent à une communication d'octobre 1990 [18]. Celle-ci a été suivie par le Livre Blanc sur la croissance, la compétitivité et l'emploi de 1993, le Livre vert sur l'innovation de 1995, et plus récemment par trois Communications de la Commission en 2002, 2003 et 2004 [19]. Ces textes fondent la conception communautaire de la politique industrielle comme politique horizontale visant à créer un environnement favorable à l'innovation et à la compétitivité des entreprises. La "nouvelle politique industrielle" [20] de la Commission européenne, qui se veut un pilier de la relance de la stratégie de Lisbonne, s'inscrit en réalité dans la continuité de ces textes. Elle consiste en un ensemble de propositions présentées en 2005 par la Commission dans divers documents : le programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité (PIC), la communication sur l'industrie manufacturière, la communication relative à la mise en place du programme communautaire de Lisbonne en matière de recherche et d'innovation et le septième programme-cadre pour la recherche et le développement technologique (7e PCRDT). Nous en présentons ici les principaux éléments, en soulignant le cas échéant les éléments qui pourraient en renforcer l'efficacité.

1.Assurer une protection efficace de la propriété intellectuelle

La Commission s'est fixée pour objectif de parvenir à "un système de protection de la propriété intellectuelle qui soit d'un prix abordable, juridiquement sécurisé et facile d'utilisation". Après la mise en place de la marque et du droit des dessins et modèles communautaires, la Commission souhaite donc conduire les Etats membres à un accord sur la question du brevet communautaire, mais aussi sur la lutte contre la contrefaçon et le piratage. A cette fin, elle a annoncé qu'elle mènerait une concertation en 2006 de façon à faire des propositions susceptibles de conduire à un tel accord. Il est essentiel sur ce point que la Commission bénéficie du plein soutien du Conseil et que celui-ci en fasse une priorité de son agenda pour parvenir à une solution rapide malgré les divergences actuelles. Il serait utile que le Conseil "Compétitivité" puis le Conseil européen donnent une impulsion en ce sens à l'occasion de leurs réunions en mars.

2.Améliorer l'environnement réglementaire

Les entreprises industrielles sont soumises à un ensemble de règles techniques sur la sécurité, la santé, la protection de l'environnement et du consommateur. Pour limiter la complexité de cette réglementation et son impact sur la compétitivité des entreprises, la Commission s'est engagée à simplifier la législation existante, notamment dans les secteurs de l'automobile, de la construction et des déchets [21]. Elle propose pour cela de codifier, de modifier, de refondre et parfois d'abroger plus de 220 règlements et directives au cours des trois prochaines années.

La Commission s'est engagée à utiliser systématiquement la consultation publique et les études d'impacts (incluant une évaluation des charges administratives) afin d'améliorer la qualité des propositions législatives susceptibles d'affecter la compétitivité des entreprises industrielles. Un travail important a ainsi été effectué sur le cadre réglementaire pour la chimie dans le but d'améliorer la protection de la santé et de l'environnement tout en préservant la compétitivité de l'industrie chimique communautaire et sa capacité innovatrice. Après un long débat sur la proposition REACH formulée par la Commission en octobre 2003 [22], un accord de compromis a été trouvé lors du Conseil "Compétitivité" extraordinaire du 13 décembre 2005.

La Commission a également mis en place un programme de consultation visant à identifier les obstacles réglementaires à la recherche et à l'innovation. Elle propose de réformer les règles régissant les aides d'Etat à la R&D et le capital risque de façon a faciliter les partenariats public-privé, la coopération transfrontalière et les grands projets d'intérêt général pour l'Europe.

3.Renforcer le rôle des PME dans l'innovation

Dans le cadre de sa politique d'innovation, la Commission entend renforcer le rôle des PME européennes, dont le dynamisme et le taux de survie sont inférieurs à ceux que l'on observe aux Etats-Unis. A cette fin, le PIC prévoit un ensemble de mesures spécifiques à hauteur de 1 milliard d'euros sur la période 2007-2013. Constatant que le marché européen pour le financement des PME innovantes reste sous-développé en Europe, la Commission souhaite inciter investisseurs privés et institutions financières à prendre plus de risques. Elle a proposé pour cela de renforcer le rôle du Fond Européen d'investissement [23], qui est l'institution financière de l'UE spécialisée dans les PME. Le FEI intervient au travers d'instruments de garantie couvrant les prêts accordés par des institutions financières aux PME et au travers de prises de participation dans des fonds de capital-risque et des incubateurs d'entreprises [24]. La Commission a proposé de lui confier un nouveau mécanisme de garantie visant à améliorer l'accès des PME aux fonds propres et à renforcer l'utilisation du micro-crédit. L'encouragement des corporate ventures [25] est aussi une piste qui mériterait d'être explorée pour inciter les grandes entreprises à consacrer une petite partie de leur budget à des investissements risqués dans des PME innovantes.

D'autre part, la Commission a suggéré la mise en place de mécanismes de transfert de technologie aux PME pour favoriser leur rôle dans l'exploitation des programmes de recherche menés par les organismes de recherche et les universités, sur le modèle du Small Business Technology Transfer Program américain. Le FEI a publié une étude à ce sujet en mai 2005 qui a conduit à la mise en place du programme TTA (Technology Transfer Accelerator) dont les premières initiatives concernent le domaine des TIC et des biotechnologies.

Enfin, la Commission a annoncé son intention de renforcer la participation des PME aux programmes de recherche de l'UE. Il pourrait ici être intéressant de réfléchir à la mise en place d'un système comparable au Small Business Innovation Research Program américain. Celui-ci réserve un pourcentage limité des fonds publics de R&D aux PME et encourage la commercialisation des résultats de la recherche fondamentale par les PME. Plus généralement, pour assurer la clarté et la cohérence des dispositifs communautaires et nationaux visant à promouvoir le rôle des PME dans l'innovation, la Commission pourrait réfléchir à la création d'un Small Business Act européen.

4.Le financement de projets communautaires

Si la Commission défend une approche essentiellement horizontale de la politique industrielle, elle participe néanmoins au financement de projets industriels. Elle dispose ainsi d'une ligne budgétaire consacrée aux Réseaux Trans-Européen qui lui permet notamment d'intervenir dans le domaine de la radionavigation, des chemins de fer ou du contrôle aérien. L'exemple le plus significatif est celui du système de radionavigation par satellite Galileo, qui se veut une alternative civile au système de positionnement global des Etats-Unis (GPS). La phase de développement du projet (2001-2005) a nécessité un budget de 1,1 milliards d'euros financé à parité par la Commission et l'Agence Spatiale Européenne. La phase de déploiement [26] fait l'objet d'un partenariat public-privé à hauteur de 2,1 milliards d'euros, dont un tiers sera financé par le budget communautaire et le reste par le consortium Eurely/iNavSat qui s'est vu attribué la concession du projet et sera seul en charge de la phase opérationnelle à partir de 2008.

La Commission soutient également la mise en œuvre de programmes de recherche de long terme sur des sujets d'intérêt public européen choisis en consultation avec l'industrie, les "initiatives technologiques conjointes" [27], dont le programme d'observation terrestre GMES (Global Monitoring for Environment and Security) [28] est un exemple. Ces initiatives doivent s'appuyer sur des partenariats public-privé associant les ressources de l'Union (dans le cadre des fonds du 7e PCRDT), des gouvernements nationaux et de l'industrie. La Banque Européenne d'Investissement interviendra également au travers de prêts. La BEI joue du reste déjà un rôle important puisqu'elle consacre plus de 6 milliards d'euros chaque année à l'initiative "Innovation 2010", qui inclue notamment des prêts à moyen ou long terme dans des projets de R&D, de développement des TIC et d'éducation ou de formation. Cette initiative est appuyée par les fonds destinés à soutenir la recherche en matière de TIC (12,8 milliards d'euros), qui constitue un objectif prioritaire du 7e PCRDT. Pour favoriser la diffusion des TIC, le PIC propose de son côté un "programme d'appui stratégique en matière de TIC", doté de 800 millions d'euros.

Enfin, pour soutenir l'effort de R&D en vue de favoriser l'innovation, la Commission a proposé la création d'un Conseil Européen de la Recherche (CER) sur le modèle de la National Science Foundation. Il consiste en une agence de moyens attribuant des financements à des équipes de recherche ainsi mises en concurrence, sur la base d'une sélection par les pairs. Le 7e PCRDT propose un budget de 11,8 milliards d'euros pour la période 2007-2013. Le CER doit débuter ses activités en 2007 pour autant que le Conseil des ministres et le Parlement Européen approuvent la proposition de la Commission.

5.L'accompagnement des ajustements structurels

La Commission souhaite mieux anticiper les mouvements de restructuration et utiliser les Fonds structurels pour préserver la compétitivité industrielle et l'attractivité des régions concernées. Parmi les mesures envisagées figurent un soutien financier à la constitution de clusters et au transfert de technologie dans ces régions, ainsi que des initiatives visant à aider les travailleurs à anticiper et à s'adapter aux changements économiques.

6.Eléments prospectifs

Pour parvenir à des propositions dans les deux prochaines années sur d'autres aspects de la politique industrielle, la Commission a prévu la création de groupes de réflexion réunissant les acteurs industriels concernés. Parmi les objectifs annoncés figurent l'élaboration d'une nouvelle stratégie commerciale en matière d'accès aux marchés internationaux, l'évaluation des besoins en compétences de l'industrie et la mise en cohérence des politiques de compétitivité, de l'énergie et de l'environnement en vue du développement d'une approche intégrée. La Commission va également lancer une réflexion visant à poursuivre l'amélioration de la réglementation et à proposer des initiatives spécifiques dans certains secteurs de l'industrie manufacturière [29].

7.Perspectives financières

La mise en œuvre de la nouvelle politique industrielle de l'Union Européenne repose pour partie sur l'engagement de dépenses communautaires. Celles-ci sont planifiées par le 7e PCRDT et le PIC, dont les budgets respectifs pour 2007-2013 s'élevaient à 72,7 et 4,2 milliards d'euros dans les propositions de la Commission, qui prévoyaient de tripler les dépenses annuelles de recherche et d'innovation de la Communauté à l'horizon 2013. Ces dépenses auraient alors atteint 0,12% du RNB [30] communautaire soit environ un sixième des dépenses publiques de R&D dans l'Union. Cependant, cet objectif ambitieux devra être revu à la baisse en raison du résultat de la négociation sur les perspectives financières lors du Conseil Européen de Bruxelles de décembre 2005. Alors que les fonds prévus pour le chapitre "Compétitivité pour la croissance et l'emploi" (incluant les mesures pour l'innovation et la recherche) atteignaient 141 milliards d'euros dans la proposition de la Commission, ils ont été ramenés à 72 milliards d'euros par le Conseil [31]. Les moyens du 7e PCRDT et du PIC seront donc beaucoup plus faibles que ce qu'avaient envisagé la Commission.

Conclusion

La nécessité de relancer la stratégie de Lisbonne a conduit la Commission à proposer un grand nombre de mesures destinées à soutenir spécifiquement la compétitivité et l'innovation industrielles. Ces mesures n'excluent pas la participation au financement de projets ciblés malgré l'accent mis sur une approche horizontale de la politique industrielle. Pour en assurer l'efficacité, la Commission doit bénéficier du soutien et de la diligence du Conseil, notamment dans la recherche d'un accord sur le brevet communautaire. Il est également important qu'elle s'assure de la clarté des dispositifs mis en place au niveau communautaire et de leur cohérence avec les dispositifs nationaux. Ainsi, dans le domaine du soutien aux PME innovantes, la Commission pourrait utilement réfléchir à la création d'un Small Business Act européen. Elle devra également éviter la dispersion des moyens budgétaires limités qui lui ont été confiés dans le cadre de l'accord sur le budget pour la période 2007-2013. Une réévaluation des moyens du 7e PCDRT et du PIC étant inévitable, il sera nécessaire de faire mieux apparaître les priorités de la Commission. Ceci pourrait être l'objet d'un document unique présentant l'ensemble de l'action communautaire en matière de soutien à l'innovation et à la compétitivité industrielle, ainsi que les moyens budgétaires mis à leur disposition. La Commission disposerait ainsi d'une présentation synthétique de sa nouvelle politique industrielle.