Le modèle social européen n'est pas un vain mot

Dans les objectifs de l'Union tel que le projet de traité constitutionnel les définissait, il était précisé à l'article 1-3-3 :"L'Union œuvre pour le développement durable de l'Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, l'économie sociale de marché (...) Elle combat l'exclusion sociale et les discriminations, et promeut la justice et la protection sociales, l'égalité entre les femmes et les hommes, la solidarité entre les générations et la protection des droits de l'enfant. Elle promeut la cohésion économique, sociale et territoriale, et la solidarité entre les États membres."

La confédération européenne des syndicats (CES) a ainsi défini le modèle social européen : "le modèle social européen consiste en une vision de la société qui allie une croissance économique durable et des conditions de vie et de travail sans cesse améliorées. Cette vision implique le plein emploi, des emplois de qualité, l'égalité des chances, une protection sociale pour tous, l'inclusion sociale et l'implication des citoyens dans les décisions qui les concernent. Le dialogue social, la négociation collective et la protection des travailleurs représentent des facteurs essentiels dans le cadre de la promotion de l'innovation, de la productivité et de la compétitivité. Elle ajoute : "c'est cet aspect qui distingue l'Europe, où le progrès social d'après guerre a suivi la croissance économique, du modèle américain, où quelques individus ont été avantagés au détriment du plus grand nombre. L'Europe doit continuer de soutenir ce modèle social afin qu'il serve d'exemple à d'autres pays situés dans le monde entier."

L'Union européenne revendique ainsi l'héritage du modèle allemand de croissance du chancelier Erhard, le fondateur du mark et "le père du miracle économique allemand" pour lequel la politique financière ne pouvait se comprendre sans la permanence du souci social. Le marché demeure la pierre angulaire de la construction européenne mais ne peut plus être l'unique horizon d'attente de la Commission.

La volonté sociale des gouvernements de l'Union en question.

Cette volonté de mener une politique sociale européenne s'est manifestée lors du Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 au cours duquel l'Union "s'est fixée un nouvel objectif stratégique pour les dix prochaines années : devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale".

Les dirigeants européens ont alors adopté un programme décennal visant à relancer la croissance et le développement durable dans l'ensemble de l'Union européenne. Ils ont relevé les défis auxquels cette dernière était confrontée du fait de la mondialisation, du vieillissement de la population et de l'émergence d'une société de l'information à l'échelle mondiale. Ils ont décidé que les réformes économiques et sociales devaient avoir lieu dans le contexte d'une "stratégie positive qui combine la compétitivité et la cohésion sociale" et ont réaffirmé que le modèle social européen, avec ses systèmes de protection sociale développés, devait sous-tendre cette stratégie. Cet objectif devait être atteint par des choix macroéconomiques favorables à une croissance élevée, par l'achèvement du marché intérieur, par une amélioration de la qualification professionnelle des individus, par une politique de lutte contre l'exclusion sociale. Ils se sont engagés à viser le plein-emploi et ont défini des objectifs spécifiques susceptibles d'être atteints grâce à une méthode ouverte de coordination :

Le rapport présenté au Conseil et à la Commission par l'ancien Premier ministre néerlandais Wim Kok "Relever le défi" en novembre 2004 met en exergue des résultats décevants et surtout un manque d'ambition et de cohérence dans les politiques menées dans le cadre national. Il conclut qu'il est fort peu probable que l'Union atteigne ses objectifs en 2010 [2], principalement par manque de volonté politique. Il met en cause un agenda surchargé, une mauvaise coordination et des priorités contradictoires. Il constate que les gouvernements n'ont pas assez investi dans les compétences et la productivité des travailleurs et se sont parfois bornés en guise de réforme structurelle à déréguler le marché du travail.

La stratégie de Lisbonne a eu pour mérite de rendre plus palpable les ambitions de "croissance sociale" des gouvernements européens. Elle a été confirmée lors du Conseil européen de mars dernier. Néanmoins, la fixation d'objectifs déterminés et chiffrés ne pouvait en cas d'échec qu'affaiblir la crédibilité de l'ambition sociale européenne. Le modèle social européen est apparu ainsi à beaucoup comme un leurre.

Il est reproché aux instances européennes la mise en oeuvre d'une concurrence défavorisant les travailleurs les mieux protégés et les mieux rémunérés, critiques qui se sont focalisées autour des directives "services" et "temps de travail". Il a été aussi affirmé que les réformes du marché de l'emploi dans les Etats membres convergent vers un "moins disant social". Ainsi, à titre d'exemple, la création du "contrat nouvelles embauches" est-elle inspirée directement de la réforme "Hartz IV" adoptée à Berlin en décembre 2003 qui remplaçait l'allocation chômage par une allocation forfaitaire modeste pour les chômeurs de longue durée avec obligation de prendre le premier emploi proposé mais qui supprimait aussi, pour les nouveaux embauchés dans les entreprises de moins de dix personnes, les droits qui protègent habituellement en cas de licenciement les employés et, de façon plus lointaine, de l'ordonnance prise en 1985 par le gouvernement britannique portant modification de la durée d'emploi pour bénéficier de la protection contre le licenciement abusif. L'Union, en imposant une concurrence directe et sans la moindre protection avec des Etats dont le niveau de protection sociale est encore faible, conduirait inexorablement vers la déstabilisation du modèle rhénan et du "modèle social français".

Une telle conclusion serait hâtive et méconnaît la finalité des politiques menées par les Etats membres. Les gouvernements en Europe sont soucieux d'affronter au mieux pour leur population les exigences de la mondialisation. Il existe une véritable préoccupation européenne d'internaliser et de maîtriser les effets de la mondialisation en favorisant la complémentarité des territoires européens et en offrant aux laissés pour compte du changement, dans toute la mesure du possible, des conditions de vie satisfaisantes et une réintégration par un travail rémunéré en partie grâce à l'aide de l'Etat. La lutte contre l'exclusion sociale représente un élément du modèle social européen qui distingue par exemple l'Union européenne des pays d'Amérique latine. Il n'y a pas de place pour les favelas en Europe. Ce souci de mener une politique d'inclusion sociale est pleinement revendiquée par l'Union : la lutte contre l'exclusion sociale figure parmi les objectifs de l'Union depuis le traité d'Amsterdam (articles 136 et 137). Le Conseil européen de Lisbonne de mars 2000 a invité les États membres et la Commission européenne à prendre des dispositions afin de produire un impact décisif sur l'élimination de la pauvreté à l'horizon 2010 et a également décidé que les États membres devaient coordonner leur politique de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale en prenant appui sur une "méthode ouverte de coordination" [3]. Dans le contexte de la mondialisation qui peut conduire à des phénomènes de désolidarisations nationales, le choix assumé de la solidarité envers les catégories sociales les plus faibles représente une charge certaine pour les finances publiques et est à mettre à l'actif du modèle social européen.

A la recherche de la spécificité du modèle social européen.

Toutefois, la lutte contre l'exclusion sociale et le jeu de la complémentarité à l'échelle continentale sont loin d'être l'exclusivité du modèle social européen. D'autres pays, en Amérique du Nord par exemple, peuvent revendiquer des préoccupations similaires. Il s'agit d'un élément du pacte social occidental.

Il en va de même pour le principe d'égalité qui se décline dans la sphère professionnelle par la lutte contre les discriminations. L'Union européenne a été le fer de lance d'une politique de lutte contre les discriminations et notamment en faveur de l'égalité entre les femmes et els hommes. La France fut, à titre d'exemple, condamnée pour maintenir l'interdiction de travail de nuit des femmes dans les entreprises manufacturières en tant que cette interdiction représentait un obstacle direct à l'accès à l'emploi [4]. L'Union européenne a permis de réduire à la portion congrue les métiers dont était exclu l'un des deux sexes. Le juge européen se montre extrêmement attentif à la question des discriminations puisqu'il examine aussi ce qui relève des discriminations indirectes [5], dont la définition a été donnée dans la directive 2002/73 du 23 septembre 2002 [6]. La liberté de l'employeur est ainsi étroitement surveillée dans sa gestion du personnel, dans sa manière d'embaucher ainsi que de licencier mais aussi dans les choix d'attribution de poste ou de promotion qui sont les siens à l'intérieur de l'entreprise dès lors qu'un individu appartenant à un groupe considéré comme exposé socialement et déterminé par le sexe, l'âge, la couleur de peau ou le handicap peut se trouver lésé dans son travail pour cette raison.

Cette limite à la liberté de l'entrepreneur de mener son entreprise comme bon lui semble n'est en rien évidente. Le contrôle exercé par l'Etat au nom de la protection des citoyens les plus faibles qui pourraient subir des différences de traitement injustifiées n'est absolument pas admis dans la plupart des Etats du monde où l'employeur exerce un pouvoir discrétionnaire à l'égard de ses employés. Cependant, là encore, la volonté de mettre en œuvre le principe d'égalité tant dans la sphère publique que dans la sphère de l'entreprise, c'est-à-dire dans un espace privé, est partagée tant en Europe qu'en Amérique du Nord.

La spécificité du modèle social européen est ailleurs. La piste se trouve dans le rapport Kok qui, dans ses conclusions, défend le maintien du modèle social européen et conseille de promouvoir le rôle des partenaires sociaux et d'approfondir le dialogue social, tant au niveau national qu'européen pour atteindre les objectifs de Lisbonne. Or, la forme la plus aboutie du dialogue social s'exprime à travers les conventions collectives.

Le débat sur la renégociation de la directive 2003/88/CE relative à l'aménagement du temps de travail [7] est intéressant à cet égard. Les Etats-Unis ne possèdent pas de loi fédérale imposant une limite maximale au temps de travail. Il en va de même pour le Japon. La Commission a donc proposé de maintenir le principe d'une durée hebdomadaire limitée à 48 heures mais aussi d'autoriser une certaine flexibilité destinée à permettre aux entreprises européennes d'affronter leurs concurrents directs et de préserver l'emploi. En outre, la Commission a pris acte des conséquences de l'évolution des frontières de l'Union. Un certain nombre de nouveaux Etats membres de l'Union possèdent des caractéristiques climatiques qui conduisent à un déséquilibre de la charge de travail sur l'année. Aussi la Commission a-t-elle proposé l'extension de la période de référence de quatre à douze mois pour le calcul de la semaine moyenne de travail de 48 heures maximum. De plus, la Commission a pris acte des stratégies de détournement opérées au Royaume-Uni grâce au privilège de l'opt-out qui autorise les États membres à ne pas appliquer la limite maximale de 48 heures sur la base d'accords volontaires individuels conclus avec les travailleurs. [8] Au Royaume-Uni, un contrat sur cinq présentait une clause d'exemption à la durée hebdomadaire maximale du travail. Le travailleur en recherche d'emploi subissait souvent le diktat de son employeur potentiel. La proposition de directive a pour objet non d'abolir mais de limiter cette dérogation. Il sera certes possible à l'employeur de proposer une clause d'exemption mais jamais lors du contrat d'embauche. Cela signifie que le salarié sera en mesure de refuser cette offre ou de la négocier dans des termes équitables. Enfin, la Commission propose de ne pas considérer les périodes inactives de garde comme du temps de travail, même lorsque le travailleur doit être disponible sur le lieu de travail, alors même qu'au cours des cinq dernières années, trois arrêts importants rendus par la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) [9] ont confirmé que le temps de garde - à savoir le moment où le travailleur doit être disponible sur le lieu de travail - devait être considéré comme du temps de travail.

Les propositions de la Commission ont suscité un très vif débat. A cet égard, la position de la CES est à souligner. Elle souhaite le maintien de la période de référence existante de quatre mois mais accepte le principe d'une période de référence plus longue, pouvant atteindre 12 mois, sur la base de négociations collectives ou de conditions et de garanties juridiques supplémentaires garantissant l'information et la consultation des travailleurs et/ou de leurs représentants ainsi qu'une protection adéquate de leur santé et de leur sécurité. Quant à la question du temps de garde, la CES est favorable à l'application de la jurisprudence de la CJCE et estime possible des solutions équilibrées sur la base de négociations collectives garantissant aux travailleurs le droit à des périodes de repos appropriées. En revanche, elle exige la disparition progressive du régime de l'opt-out.

En mai 2005, le Parlement européen a adopté des amendements modifiant les propositions originales de la Commission, notamment celles relatives à la clause d'opt-out et au temps de garde comme temps de travail.

La convention collective apparaît ainsi comme la clef de voûte de l'architecture du modèle social européen. La convention collective permet d'équilibrer le rapport de forces entre employeurs et employés et d'assurer une certaine prévisibilité à l'ensemble des acteurs dans le jeu des ressources humaines. A l'individualisation du contrat qui reste la norme dans les pays de culture anglo-saxonne, le modèle social européen privilégie le caractère collectif des garanties. Le principe de la convention collective permet de rendre acceptable socialement des inégalités sectorielles ou régionales liées à des contraintes économiques.

Les droits garantis des employés peuvent être différents entre les branches du bâtiment et de la métallurgie, en Estonie et en Autriche, si les partenaires sociaux souscrivent aux accords. La convention collective possède même la faculté de dispenser le législateur d'intervenir. C'est ainsi qu'il n'existe un salaire minimum que dans dix-huit des vingt-cinq Etats membres. Le principe d'un salaire minimum n'a été introduit ni dans la législation allemande, ni dans la législation italienne.

La convention collective met en œuvre dans la sphère sociale le principe de subsidiarité, elle autorise l'unité dans la diversité. Elle se fonde sur l'idée d'une protection collective des travailleurs et non d'une protection individuelle et contractuelle, mais participe aussi, ce qui est moins souligné, à l'économie sociale de marché. En effet, les fruits de la croissance ne sont pas simplement distribués en termes de revenus supplémentaires ou de temps disponibles : les conventions collectives visent à tirer profit de la croissance et des progrès techniques pour améliorer les conditions de travail au sein de l'entreprise. La convention collective est attachée à une certaine idée de la dignité dans le travail.

Il n'est pas surprenant dans ces conditions que le traité établissant une Constitution pour l'Europe dispose en son article I-48, sous le titre "les partenaires sociaux et le dialogue social autonome", que "l'Union européenne reconnaît et promeut le rôle des partenaires sociaux de l'Union, en prenant en compte la diversité des systèmes nationaux." Il est vrai que "le régime des conventions collectives européennes représente un enjeu majeur si l'on admet que ces actes pourraient devenir, à l'instar des expériences nationales, des instruments d'égalisation de la concurrence entre les entreprises européennes" [10]. D'ailleurs, inscrit sous les articles 138 et 139 du traité CE, l'accord sur la poli­tique sociale issu de l'accord conclu le 31 octobre 1991 entre la CES et les organisations européennes d'employeurs, l'UNICE et le CEEP, a attribué une place prééminente au dia­logue social dans la définition de la politique sociale communautaire [11].

L'institutionnalisation des partenaires sociaux dans le processus décisionnel communautaire se traduit par une priorité accordée au dialogue social dans l'élabora­tion des normes sociales communautaires. Cette primauté se manifeste par l'obligation faite à la Commis­sion de consulter les partenaires sociaux avant toute proposition dans le domaine de la politique sociale. Ceux-ci ont alors la possibilité de suspendre le proces­sus législatif et de dessaisir la Commission en décidant d'engager des négociations collectives. L'accord sur la politique sociale prévoit, en outre, un mode original de mise en oeuvre des accords collectifs conclus à la suite de ces négociations. Les signataires de l'accord peuvent, en effet, demander à la Commission européenne de pré­senter au Conseil une proposition de décision reprenant dans son intégralité le contenu de cet accord qui, en cas d'adoption du texte par le Conseil, se transforme en un acte communautaire de nature réglementaire. Cette procédure a été utilisée pour mettre en oeuvre les accords cadres sur le congé paren­tal, le travail à temps partiel et le travail à durée déterminée. Pour reprendre l'expression de S. Laulom et C. Vigneau, "de maître mot de la politique sociale communautaire, le dialogue social en est devenu le maître d'œuvre". Toutefois, l'accord collectif européen ne possède pas en lui-même de force normative et exige pour devenir effectif, soit son intégration dans un instrument communautaire de nature réglementaire à la suite d'une initiative de la Commission, soit une médiation nationale réalisée selon "les procédures et pratiques propres aux partenaires sociaux et aux Etats membres [12]."

Le modèle social européen repose sur un ancrage ancien de lutte contre l'exclusion et contre les discriminations qui distingue le modèle européen du modèle des pays émergents. Il a pris une nouvelle dimension, trop méconnue, d'internalisation dans l'espace européen du redéploiement industriel provoqué par la mondialisation de l'économie. Sa clef de voûte se trouve dans le principe de la convention collective qui est seule susceptible de rendre socialement acceptable des situations inégales. Il n'existe pas d'économie sociale de marché sans partenariat social, donc sans conventions collectives et par conséquent sans organisations patronales et syndicales capables de négocier. La convention collective représente un choix culturel fort qui distingue l'Europe des Etats-Unis.

En ce sens, l'identité européenne trouve un de ses fondements les plus authentiques dans le modèle social européen. L'identité sociale européenne s'exprime ainsi à travers les valeurs de solidarité, de partenariat social et de subsidiarité. L'adhésion à cette identité dépend en grande partie de la culture sociale et nationale d'origine des travailleurs. Si ce modèle convient parfaitement aux travailleurs allemands, les travailleurs français, davantage attachés à une uniformité sociale imposée par la loi, peuvent éprouver quelques réticences. Quant au Royaume-Uni, la question de sa participation à ce modèle continental se pose avec acuité.

Il conviendrait de renforcer le sentiment d'une identité sociale européenne à travers l'adoption d'une série de mesures qui manifesterait l'esprit social européen : en termes de procédure par exemple, la création d'un régime spécifique pour les négociations collectives à l'échelle communautaire permettant l'engagement de négociations indépendamment des initiatives de la Commission et consacrant l'effet impératif automatique des actes nés du dialogue social ou encore, si une convergence se révèle possible, une directive relative à l'instauration d'un salaire minimum de croissance dans l'Union.

Philippe Garabiol, Haut-Fonctionnaire, Maître de conférences en questions sociales à l'Institut d'études politiques de Paris (Sciences Po).