I– Constitution espagnole et constitution européenne : le problème de la suprématie constitutionnelle

Ainsi que l'avait relevé le Conseil d'Etat espagnol, la procédure prévue par l'article 93 de la Constitution espagnole de 1978 constitue « la voie spécifique et idoine permettant à l'Espagne de franchir les diverses étapes de la construction européenne, laquelle revêt un caractère évolutif qui a été prévu par le pouvoir constituant ». L'article 93 dispose à cette fin qu' « une loi organique pourra autoriser la ratification de traités attribuant à une organisation ou une institution internationale l'exercice de compétences qui découlent de la Constitution ». Il ne permet toutefois pas de déroger à la Constitution ou de la modifier, l'article 95.1 de la Constitution prenant le soin de préciser que « La ratification d'un traité international porteur de stipulations contraires à la Constitution exige une modification préalable de celle-ci ».

Les constitutionnalistes des différents Etats membres ont de suite signalé que certaines stipulations du traité établissant une Constitution pour l'Europe pouvaient entrer en conflit avec les constitutions de leur Etat respectif. Ont notamment été mis en cause, d'une part, la règle de la primauté du droit européen posée par l'article I-6 du traité et, d'autre part, les articles II-111 et II-112 relatifs au champ d'application, à la portée et à l'interprétation des droits et principes de la charte des droits fondamentaux de l'Union incorporée au traité.

Dans le cas espagnol, la question était de savoir si ces stipulations étaient incompatibles avec la Constitution de 1978 et, dans l'affirmative, quelle serait la procédure de révision constitutionnelle à employer. La Constitution espagnole distingue en effet, en fonction de la nature de l'article constitutionnel à modifier, deux procédures, l'une allégée, l'autre comportant de nombreuses étapes parmi lesquelles figure notamment la dissolution obligatoire des chambres parlementaires. C'est à cet égard que le gouvernement a tout d'abord décidé de saisir pour avis le Conseil d'Etat espagnol.

II– L'avis du Conseil d'Etat espagnol

Dans son avis du 21 octobre 2004, le Conseil d'Etat espagnol a examiné la question de savoir si la règle de la primauté du droit communautaire posée par le traité était compatible avec le principe selon lequel la Constitution espagnole constitue la norme suprême, principe rappelé à l'article 9.1 de la Constitution au regard de l'ordonnancement juridique issu des normes internes et à l'article 95.1 au regard du droit international.

Ainsi que l'on sait, la règle de la primauté du droit communautaire est issue d'une construction jurisprudentielle de la Cour de justice des Communautés européennes face à laquelle les cours constitutionnelles des différents Etats membres ont posé certaines limites. Le traité élève cette règle de la primauté du droit communautaire, considérée comme une « exigence existentielle » de ce droit, au rang de norme constitutionnelle. L'article I-6 du traité stipule ainsi que « La constitution et le droit adopté par les institutions de l'Union dans l'exercice des compétences attribuées à celle-ci, priment le droit des Etats membres ».

L'avis du Conseil d'Etat espagnol s'est refusé à minimiser la portée de cette stipulation et, empreint de réalisme, s'est efforcé de signaler son caractère novateur. Selon le Conseil d'Etat, « la portée de l'article I-6 du traité pourrait certes être relativisée au travers d'une interprétation du principe de primauté du droit communautaire à la lumière de la déclaration selon laquelle son insertion au sein du traité ne fait que refléter la jurisprudence existante de la Cour de justice des Communautés européennes et du tribunal de première instance, que sa situation antérieure au regard du principe de suprématie de la Constitution espagnole n'est en rien changée et qu'il convient en outre de l'interpréter conformément aux stipulations du traité selon lesquelles l'Union respecte l'identité nationale des Etats membres et leurs structures fondamentales politiques et constitutionnelles (article I-V du traité). Il n'en reste pas moins qu'il est toutefois difficilement constatable que l'insertion, au sein du traité, de la règle de primauté du droit communautaire produira certainement des effets autrement plus importants que la simple décantation d'un principe forgé par voie jurisprudentielle, (...) sauf à dénaturer la portée du traité. Etant donné qu'est exclue la formulation de réserves ou de clauses d'exception, l'éventualité d'un conflit potentiel entre le principe de primauté du droit de l'Union et la Constitution ne peut être écartée. »

Ce faisant, le Conseil d'Etat espagnol, constatant cette possible incompatibilité entre les stipulations de l'article I-6 du traité et la Constitution espagnole, suggérait au gouvernement de faire usage de la faculté ouverte à lui par l'article 95.2 de la Constitution et de saisir le Tribunal constitutionnel afin qu'il déclare s'il existe ou non une contrariété entre le traité établissant une Constitution pour l'Europe et la Constitution espagnole de 1978.

III– La décision du Tribunal constitutionnel

Par sa décision du 13 décembre 2004, laquelle est accompagnée des opinions dissidentes de trois de ses membres, le Tribunal constitutionnel espagnol a répondu à la saisine du gouvernement qu'il n'y avait pas d'incompatibilité entre la Constitution espagnole et les articles I-6, II-111 et II-112 du traité établissant une Constitution pour l'Europe, et que l'article 93 de la Constitution espagnole permettait dès lors de ratifier ce traité sans modifier préalablement la Constitution.

S'agissant, en premier lieu, du principe de la primauté du droit de l'Union, le Tribunal constitutionnel espagnol est arrivé à cette conclusion au terme d'un raisonnement en trois temps. Il a ainsi considéré que l'inscription de ce principe au sein du traité respectait les limites posées à son application par les cours constitutionnelles des différents Etats membres (a), se limitait expressément à l'exercice des compétences dévolues à l'Union européenne (b) et ne contredisait pas en définitive le principe de suprématie de la Constitution espagnole (c).

a) Ainsi qu'il a été dit ci-dessus, la règle de la primauté du droit communautaire est une construction de la Cour de justice des Communautés européennes (arrêts Costa c. Enel, Simmenthal, entre autres) dont le caractère absolu a été contesté par les cours constitutionnelles des différents Etats membres qui se sont efforcées de tracer certaines limites à son application. Cette attitude a notamment été celle du propre Tribunal constitutionnel espagnol qui, dans sa décision du 1er juillet 1992, a abordé de front la question de la valeur respective de la Constitution espagnole et du traité de Maastricht pour affirmer, sans hésiter, la suprématie de la première sur le second.

Par sa décision du 13 décembre 2004, le Tribunal constitutionnel considère toutefois que les articles I-5.1 et I-2 du traité « consacrent la garantie de l'existence des Etats et de leurs structures fondamentales, ainsi que de leurs valeurs, principes et droits fondamentaux, lesquels ne sauraient en aucun cas être dénaturés du fait du transfert de compétences à une organisation supra-nationale. » Or, selon le Tribunal constitutionnel, les réserves faites par les cours constitutionnelles des Etats membres au principe de suprématie du droit communautaire s'expliquaient fondamentalement par l'absence de reconnaissance explicite, par la Communauté européenne, du respect dû à l'identité et aux structures fondamentales des Etats membres. Par conséquent, la reconnaissance par le traité de ce respect doit être interprétée comme une limite fixée à la règle de la primauté du droit communautaire, limite qui permet de dire que le traité respecte l'interprétation que les cours constitutionnelles des différents Etats membres ont donné de la règle de la primauté du droit communautaire.

b) Le Tribunal constitutionnel espagnol relève en outre que la primauté du droit communautaire proclamée par l'article I-6 du traité n'est ni générale ni absolue, mais se limite aux compétences attribuées à l'Union et que, « surtout, les compétences transférées à l'Union européenne ne pourront, sans méconnaître le propre traité, servir de base à l'édiction de normes communautaires dont le contenu serait contraire aux valeurs, principes ou droits fondamentaux de la Constitution espagnole ».

c) Le chaînon principal du raisonnement du Tribunal constitutionnel espagnol réside enfin dans l'affirmation selon laquelle la proclamation de la primauté du droit de l'Union par l'article I-6 du traité ne méconnaît en rien la suprématie de la Constitution espagnole dès lors que « primauté et suprématie sont des notions qui s'appliquent dans des ordres différents. La première, dans l'application des normes en vigueur ; la seconde, dans les procédures d'élaboration des normes. (...) Toute suprématie implique, en principe, primauté (...) sauf si la norme suprême elle-même a prévu, dans une certaine matière, son propre déplacement ou son inapplicabilité. La suprématie de la Constitution est, par conséquent, compatible avec un régime d'application des normes qui accorde une primauté à l'application de normes issues d'un régime juridique différent du régime national dès lors que la Constitution le prévoit, comme elle le fait à l'article 93 (...). En définitive, il est possible de dire que la Constitution a elle-même accepté, en vertu de son article 93, la primauté du droit de l'Union dans le champ de compétences propre à ce droit, ainsi qu'il est dit expressément à l'article I-6 du traité. »

Le gouvernement espagnol avait également demandé au Tribunal constitutionnel son opinion sur la possible incompatibilité entre la Constitution et deux stipulations du traité figurant au titre VII de sa partie II, à savoir les articles II-111 et II-112 relatifs au champ d'application, à la portée et à l'interprétation des droits et principes de la charte des droits fondamentaux de l'Union proclamée à Nice le 7 décembre 2000 et incorporée au traité. Cette question était, à vrai dire, moins motivée par une quelconque crainte d'incompatibilité entre les stipulations de cette charte et l'énoncé des droits et libertés fondamentales contenu dans la Constitution espagnole – incompatibilité qui n'existe sans doute pas – que par la difficulté qui pourrait résulter de la coexistence de trois régimes distincts de protection des droits fondamentaux issus respectivement de la Constitution espagnole, de la convention européenne des droits de l'Homme et de la charte. A cet égard, le Conseil d'Etat espagnol avait d'ailleurs relevé dans son avis du 21 octobre 2004 qu'il appartiendrait au Tribunal constitutionnel « d'apporter des éclaircissements sur la force contraignante de cette charte à l'égard des autorités espagnoles, les liens entre celle-ci et le système constitutionnel de droits et libertés et le mode de règlement des conflits entre ces normes ».

Sur ce point, la décision rendue le 13 décembre 2004 par le Tribunal constitutionnel espagnol considère que la charte européenne des droits fondamentaux doit être érigée, en application de l'article 10.2 de la Constitution espagnole, en norme de référence pour l'interprétation des dispositions constitutionnelles relatives aux droits fondamentaux et aux libertés. Cela ne devrait toutefois pas, selon le Tribunal constitutionnel, bouleverser le régime espagnol de protection des droits fondamentaux dès lors que « le rôle interprétatif que la charte doit ainsi se voir attribuer ne causera à notre ordonnancement juridique pas plus de difficultés majeures que celles déjà provoquées par la convention européenne des droits de l'Homme dès lors, simplement, que tant notre propre jurisprudence constitutionnelle (...) que l'article II-112 (...) font de la convention européenne des droits de l'Homme et de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'Homme leur dénominateur commun ».

La décision du Tribunal constitutionnel espagnol (qui a une portée contraignante pour le gouvernement) permettra ainsi la ratification par l'Espagne du traité établissant une Constitution pour l'Europe sans besoin de modifier au préalable la Constitution de 1978.

Cette décision ne pouvait être mieux accueillie par le gouvernement espagnol qui craignait d'être contraint d'entamer, dès la première année de sa législature, une réforme constitutionnelle « aggravée » qui, selon la Constitution espagnole, impose non seulement d'obtenir tant au Congrès qu'au Sénat une succession de majorités qualifiées mais encore et surtout la dissolution des chambres suivie de nouvelles élections législatives et sénatoriales, l'approbation de la réforme constitutionnelle par les nouvelles chambres parlementaires ainsi qu'un référendum dont le résultat a force contraignante pour le gouvernement. A cet égard, il n'est pas inutile de rappeler ici que le gouvernement de M. Rodriguez Zapatero s'est fixé comme objectif de réformer, d'ici à 2008, la Constitution de 1978 afin notamment de modifier la composition du Sénat, de supprimer la priorité donnée à l'enfant mâle dans l'ordre de succession monarchique et de modifier certains éléments du régime constitutionnel des Communautés autonomes. Si le Tribunal constitutionnel avait jugé le traité incompatible avec la Constitution, le gouvernement espagnol aurait été contraint de recourir à deux reprises, au sein de la même législature, à la procédure de réforme de la Constitution, avec les risques politiques et juridiques que cela aurait pu entraîner.

Le traité établissant une Constitution pour l'Europe sera donc, en définitive, ratifié par le royaume d'Espagne sans besoin de modifier sa Constitution. Le gouvernement espagnol avait toutefois, avant même de connaître le sens de la décision du Tribunal constitutionnel, manifesté son intention de consulter par référendum le peuple espagnol sur la question de la ratification du traité. Ce référendum, qui aura lieu le 20 février 2005, quoique strictement consultatif et dénué de portée contraignante pour le gouvernement espagnol, représentera pour lui, à n'en pas douter, un enjeu politique important.