Un an de gouvernement Meloni : un chemin tortueux mais résolu vers l'Europe.

Démocratie et citoyenneté

Lorenzo Castellani

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23 octobre 2023
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Lorenzo Castellani

Maître de conférences à la LUISS School of Government et Professeur adjoint en histoire des institutions politiques à l'Université LUISS Guido Carli

Un an de gouvernement Meloni : un chemin tortueux mais résolu vers l'Europe.

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La première année du gouvernement Meloni a montré un puzzle complexe : des éléments de la droite nationaliste et des tendances centristes et modérées s’y sont imbriqués les uns aux autres. La coalition qui gouverne l'Italie montre son « côté droit » dans les politiques liées à la famille, aux droits civils et à l'immigration, tandis que son « côté modéré » s'exprime dans les relations internationales, la sphère européenne et les politiques budgétaires. Ce jeu d'équilibre politique crée des ambiguïtés. Pour raison d'État et par volonté de trouver un consensus, le gouvernement marche sur la crête entre conservatisme et modération, entre euroscepticisme et intégration, entre identité et libéralisme. Mais il est difficile de saisir le sens de ces oscillations, sans comprendre le contexte des élections de septembre 2022 et le contexte historique qui pèse sur le gouvernement actuel. 

Giorgia Meloni (Fratelli d’Italia, ECR) avait gagné grâce à plusieurs facteurs, dont quelques choix judicieux de sa part et des erreurs et divisions de la part de ses adversaires. La victoire du « centre-droit » dirigé par Giorgia Meloni n'a pourtant pas été un plébiscite : c'est la victoire avec le plus faible pourcentage de consensus par rapport à Silvio Berlusconi, avec en outre la plus faible participation électorale. Deux facteurs fondamentaux ont joué en faveur de Giorgia Meloni : les divisions entre le Parti démocratique (PD) d’Enrico Letta, le Mouvement 5 étoiles (M5S) de Giuseppe Conte et la liste du centre de Matteo Renzi ; l’érosion de la crédibilité politique desdits adversaires du fait de leurs expériences gouvernementales, puisqu’ils avaient tous trois été présidents du Conseil. Ainsi Giorgia Meloni a-t-elle pu se présenter devant les électeurs comme la seule offre politique nouvelle, la seule femme politique, à la réputation encore intacte, et, bien sûr, la seule garante possible de la stabilité post-électorale. Ce n'est pas tant la question du conservatisme, de l'euroscepticisme et du nationalisme qui a fait basculer l'électorat italien à droite au cours des deux dernières années, mais un ensemble de conditions inhérentes à Giorgia Meloni elle-même.  

En effet, la cheffe de Fratelli d'Italia a passé une grande partie de la campagne électorale à assurer les observateurs internationaux et les marchés financiers de sa fiabilité en matière de politique étrangère et économique. Dans de nombreux domaines (finances publiques, diversification énergétique, plan de relance et budget), elle a revendiqué une certaine continuité avec le précédent gouvernement d'unité nationale présidé par Mario Draghi. La victoire électorale de la droite est donc, à bien des égards, une victoire « froide », résultant de l'absence d'alternatives, des divisions des opposants et du manque de force politique des autres dirigeants italiens. Tel est le scénario qui explique la victoire du centre-droit.  

En revanche, si l'on veut comprendre les raisons de certains comportements de la droite au pouvoir, il faut s'orienter vers une dynamique historique plus prudente liée à la fois la décennie politique qui vient de s'écouler dans la péninsule italienne et aux racines politiques de la droite. 

Le contexte post-Berlusconi 

Le paysage politique italien actuel est issu du gouvernement Monti (2011-2013). L'exécutif technique du professeur de l’université Bocconi, doté d'un mandat européen fort pour réformer le pays obtorto collo en pleine crise de la dette souveraine, avait définitivement démantelé le bipolarisme de l'ère Berlusconi et inauguré une nouvelle phase politique. C'est le point de rupture fondamental de l'histoire politique italienne récente : la dépression économique, la délégitimation des partis politiques, le sentiment d'échec et la faiblesse des acteurs politiques (commissarisazione) du pays ouvrent alors un espace pour la montée de nouvelles forces politiques. Rares sont les moments dans l'histoire où la circulation des élites politiques se fait aussi rapidement que lors de la crise de la dette souveraine italienne. 

Ce renouveau s’est exprimé sur deux fronts en termes démocratiques : le populisme antipolitique (M5S) et le nationalisme (Lega, Fratelli d'Italia). Le système politique a été traversé par deux fractures principales : la palingénésie politique (nouveaux contres anciens) et l'Europe (pro-Européens contre eurosceptiques). Ces tensions ont conduit à une polarisation du consensus et à son débordement par les nouveaux partis populistes et souverainistes, au détriment de la capacité de gouvernement des partis centristes et pro-européens. 

La montée en puissance de Giorgia Meloni - et de son parti Fratelli d'Italia, fondé en septembre 2012 peu avant la fin du gouvernement Monti - doit être considérée dans ce contexte. Dès le départ, sa stratégie a été simple mais rigoureuse, faite de cohérence, de fermeté et d'attente. Rester toujours dans l'opposition sans signer, contrairement à la Lega et à Forza Italia, aucun compromis ni avec le M5S, ni avec la gauche (PD) et parier sur le fait qu'un système politique affaibli offrirait, tôt ou tard, l'occasion d'entrer au gouvernement avec une coalition dite de « centre-droit ».  

Au cours des deux dernières années, soit depuis la chute des deux gouvernements Conte (avec la Lega d’abord, puis le PD ensuite) issu des élections de 2018, et alors que les sondages et la perspective d'un gouvernement d’union nationale augmentaient, Giorgia Meloni a tenté de s'émanciper, sans toujours y parvenir, de l'accusation de diriger un parti habitué à cultiver des sympathies nostalgiques dans son interna corporis et à faire preuve d'une approche souverainiste intransigeante. Cette stratégie de « démarcation » s’est manifestée notamment par la tentative de récupération du terme « conservateur » pour donner une nouvelle légitimité idéologique au parti d’origine fasciste et par une opposition molle au gouvernement d’union dirigé par Mario Draghi depuis février 2021, y compris avec un vote favorable à l'envoi d'armes à l’Ukraine en 2022.  

L'élaboration du « conservatisme » se développe surtout dans une perspective européenne, par une adhésion au groupe Conservateurs et réformistes européens (ECR)  au Parlement européen où le parti Fratelli d'Italia a obtenu un espace politique aux côtés des Polonais du parti Droit et Justice (PiS) d’une part, et en cultivant une idée confédérale et subsidiaire des institutions européennes mais sans jamais déborder dans l'extrémisme et la répudiation de la monnaie unique, comme l’avaient fait, dans le passé, les partis membres du groupe Identité et démocratie (ID) au Parlement européen, dont la Lega,  d'autre part.  

Au niveau européen, Giorgia Meloni semble vouloir créer un pôle conservateur capable de participer à l’élaboration d’une majorité alternative à celle existante actuellement et qui inclut les sociaux-démocrates (S&D) par le biais de nouvelles alliances avec d'autres groupes, comme le PPE en particulier. Mais cela ne sera pas suffisant, afin de viser, après les élections européennes de juin 2024, à une éventuelle participation à une « grande coalition » européenne. À bien des égards, Fratelli d'Italia essaye de faire passer au monde extérieur le message suivant : nous sommes pro-atlantiques et acceptons les institutions européennes, mais sans céder à la dilution de l'identité et à la défense des frontières. Dans cette tentative de marcher sur la corde raide entre raison politique et anti-establishment, entre pragmatisme et euroscepticisme, le rôle de Fratelli d'Italia au sein du gouvernement a été de tenter de trouver un équilibre à la fois en termes de légitimité à l'étranger et de programmes crédibles.  

Le gouvernement est donc un Janus à deux visages : une partie s'est « européanisée » avec une loi de finances finalement prudente du fait de la réaction des marchés, la poursuite du plan de relance sans rupture avec la Commission européenne, une politique étrangère calée sur ses partenaires européens et occidentaux, notamment vis-à-vis de l’Ukraine. En revanche, le soutien ostentatoire et revendiqué de la présidente du Conseil à des partis conservateurs comme Vox en Espagne, le PiS en Pologne, voire la Fidesz de Viktor Orban en Hongrie, et les déclarations protectionnistes, corporatistes et identitaires, plus traditionnelles, de certains ministres de Fratelli d'Italia, se poursuivent dans l’autre partie. Ces voix discordantes cherchent parfois à être rééquilibrées par la présidente du Conseil elle-même mais surtout par les ministres de Forza Italia, le parti le plus modéré et le plus expérimenté du gouvernement. D'aucuns voient dans cette attitude une stratégie cynique visant à lier contrainte extérieure et consensus interne, et c'est vraisemblablement le cas en partie, mais c'est aussi le reflet d'un héritage du passé qui ne s'est pas encore dissous.  

Le passé de la précédente décennie pèse sur Fratelli d'Italia, un petit parti d'opposition, exclu du pouvoir au niveau national et local, eurosceptique et nationaliste. Sa classe dirigeante a grandi dans cet environnement, s'est abreuvée à la fontaine du souverainisme et n'a jamais été encline au compromis centriste. En qualité de cheffe du parti et présidente du Conseil, Giorgia Meloni n’a pas pu se débarrasser soudainement de cet héritage. Elle ne peut pas vraiment s'affranchir d'une classe politique qui l'a soutenue tout au long de son ascension au pouvoir. Le gouvernement Meloni est déchiré entre deux fronts oscillant entre nationalisme et modération, la présidente du Conseil colmatant souvent les brèches de ses ministres trop marqués à droite.  

L'influence de la Lega de Matteo Salvini, un partenaire dont les sièges au Parlement sont cruciaux pour l'existence du gouvernement, est importante au sein de la coalition. Parti qui a toujours eu un ancrage eurosceptique et souverainiste, la Lega est membre au niveau européen du groupe ID aux côtés du Rassemblement national (France) et d’Alternative für Deutschland (Allemagne). De plus, il ne faut pas oublier que la Lega est l'un des partis européens les plus proches de la Russie de Poutine, même s’il semble avoir évolué du fait de la ligne du gouvernement. Sur le plan intérieur, en revanche, il exerce des pressions fortes sur la présidente du Conseil en faveur d’une ligne dure sur l'immigration et d’un moindre respect des règles européennes en matière de finances publiques. De ce fait, Giorgia Meloni ne pourrait pas davantage modérer le gouvernement... même si elle le souhaitait. 

Elle n'a pourtant pas ménagé ses efforts pour tenter de recalibrer la politique du gouvernement, œuvrant pour le respect des engagements en matière de finances publiques, évoluant sur une immigration non plus axée uniquement sur le rejet de l'immigration clandestine, la fermeture des ports et la suppression des structures d'accueil comme l'avait fait Matteo Salvini (2018-2019) mais centrée sur le développement d'une politique vers l’Afrique, avec le soutien de la Commission européenne, et un rapprochement avec ses partenaires européens. La présidente du Conseil a su habilement exploiter les divisions internes de la Lega, entre l'aile radicale de Salvini et celle plus modérée de Giancarlo Giorgetti, ministre de l'Economie, celui-ci ayant jusqu'à présent réussi à contenir l'intempérance du président du parti.  

La disparition de Silvio Berlusconi a aussi joué en faveur de la présidente du Conseil, car la mort du « père du centre-droit » a laissé Forza Italia sans direction forte, même si le parti bénéficie de l’expérience d'Antonio Tajani, ministre des Affaires étrangères, ancien président du Parlement européen (2017-2019) et ancien commissaire européen (2008-2014). L'alliance avec la troisième force du gouvernement est donc plus facile à gérer, d’autant que Forza Italia n'a pas de perspectives politiques sérieuses en dehors du périmètre de cette majorité. 

Le poids de l'histoire et l'Italie sans droite  

Cette situation doit cependant être intégrée à l'histoire de la droite italienne sur le long terme afin de mieux comprendre les raisons de l'ambiguïté, voire de l'impréparation à gouverner, du gouvernement Meloni.  

Dans la république des partis (1946-1992), l 'Assemblée est dominée par trois partis qui vont dès lors régenter la vie politique italienne pendant un demi-siècle : la Démocratie chrétienne (Democrazia cristiana), le Parti socialiste et le Parti communiste. La « droite » d'après-guerre s'est révélée durablement incapable de nourrir une pression intellectuelle ou publique sur les questions de l'ordre, de la préservation, du renouveau nationaliste, etc. au-delà d'une polémique journalistique monotone, souvent vouée au ton humoristique faute d'arguments cohérents, et d'une évocation nostalgique constante.  

Des thèmes nouveaux, adaptés à la complexité du monde et de la société d'après-guerre, n'ont pas pu émerger d'un tel éventail et, de fait, le Movimento Sociale Italiano (MSI) est toujours resté un petit parti isolé et inoffensif. La même tendance (d'ailleurs non univoque et non organique) de l'aile ouvertement profasciste de la droite à transférer sa propre base idéologique du nationalisme sur un plan européen ne pouvait en soi compenser cette déficience, surtout dans le contexte de la guerre froide. La « droite » d'après-guerre a donc constamment manqué d'idées efficaces pour s'insérer de manière centrale dans le jeu de la majorité et du pouvoir. Le sentiment d'une impossibilité radicale de revenir à un régime d'inspiration fasciste et nationaliste est resté parmi les points établis de l'opinion publique italienne. Pour cette raison, la « droite » d’après-guerre, nostalgique du fascisme, a été reléguée dans une petite niche politique. Cette nostalgie, sans doute présente dans des couches non négligeables de l'opinion, bourgeoise ou issue des milieux populaires, au-delà des secteurs électoralement à droite, s'articulait sur des points autres que purement nationalistes, à savoir l'ordre, le respect des hiérarchies sociales, l'absence de grèves, le sens de l'Etat devant prévaloir sur celui du parti, la valorisation des compétences, etc. Cette tendance a eu pour effet la fortune électorale du « Fronte dell’Uomo Qualunque » (« Front de l'homme ordinaire »), fondé dans l'immédiat après-guerre, qui a fini par recevoir l'appellation globale de « qualunquismo », d'offensive antipolitique et mouvementiste, plutôt que celle d'une droite conservatrice nourrie par l'ambition de gouverner.  

Ce n'est qu'après les enquêtes de Tangentopoli[1] et l'entrée en scène de Silvio Berlusconi en 1994 que la « droite » a réussi à sortir un peu de l'ornière, mais là encore de manière inhabituelle et incomplète. Silvio Berlusconi, homme d’affaires et de médias, à la tête d’un parti qu'il avait rebaptisé « centre-droit », s'est toujours présenté comme un modéré et un libéral aux accents populistes. Il ne s'est jamais défini comme étant de « droite » et s'est présenté davantage comme l'héritier modernisateur du système pentapartite et anticommuniste que comme un dirigeant « conservateur ». Ses alliés de l’Alleanza nazionale (AN) de Gianfranco Fini ont abandonné le post-fascisme au milieu des années 1990, surtout avec le tournant de Fiuggi[2], et ont obtenu cinq ministres dans le premier gouvernement dirigé par Berlusconi en 1994[3]. Gianfranco Fini a siégé dans les 2e et 3e gouvernements de Silvio Berlusconi de 2001 à 2006 tout comme quatre autres ministres issus de l’AN et de deux, puis trois ministres de la Lega) et il a présidé la Chambre des Députés de 2008 à 2013. Mais là encore, en raison d'un manque de classe dirigeante, de tradition gouvernementale et de qualités politico-intellectuelles, la transformation est restée à l'état embryonnaire. Le parti AN est toujours resté dans une position subordonnée, en termes électoraux et médiatiques, face à Silvio Berlusconi.  

Giorgia Meloni, formée à l'époque du berlusconisme, elle-même a été ministre pour la Jeunesse dans le quatrième gouvernement dirigé par Silvio Berlusconi de 2008 à 2011, a vécu cette transition entre la droite postfasciste et la droite pro-européenne. Lorsque Fratelli d'Italia est né des cendres d'Alleanza Nazionale, Giorgia Meloni a hérité d'une tradition et d'un personnel politique qui n'ont pas grandi et mûri dans les cercles classiques du conservatisme et du populisme comme dans d'autres expériences européennes. D'où la difficulté de construire un discours plus modéré et plus gouvernemental dans la durée, jusqu'à la victoire aux élections de 2022. 

Les relations difficiles avec la France 

Les relations politiques entre la France et l'Italie n'ont pas toujours été faciles, même avant l'arrivée de Giorgia Meloni au gouvernement. Dans de nombreux dossiers financiers, économiques et industriels, les deux pays vivent depuis des années dans un climat de concurrence et de méfiance réciproque. La classe politique a toujours été particulièrement intolérante à l'égard des accords de grande envergure avec Paris, la France ayant souvent été perçue comme un rival capable d'acquérir et de contrôler des pans importants du système économique italien, du secteur bancaire, des assurances. Pour ces raisons, la droite au pouvoir actuellement, plus encline au nationalisme que les autres forces, se méfie du partenariat politique avec Paris. Elle y voit la menace d'un pays plus fort et plus organisé pour l'autonomie économique et politique de l'Italie. Ce n'est donc pas un hasard si, à ce jour, le Traité du Quirinal, signé le 26 novembre 2021 par les chefs d'État des deux pays, reste un protocole d'entente cordiale qui n’a pas encore abouti à la coopération bilatérale renforcée souhaitée, précisément en raison de la méfiance qui règne entre les classes dirigeantes des deux pays.  

Dans un premier réflexe, la France a fait preuve d'une grande méfiance à l'égard du gouvernement de Giorgia Meloni. En effet, les partis de la coalition gouvernementale italienne, tels que Fratelli d'Italia et Lega, sont proches ou alliés de partis français qui s'opposent à Emmanuel Macron. Les déclarations acerbes de certains ministres français dans les jours qui ont suivi l'entrée en fonction du nouveau gouvernement italien témoignent de frictions politiques entre les deux gouvernements. Tensions qui ont éclaté au sujet de l'immigration, lorsque l'Italie a rejeté l'Ocean Viking, navire de l'ONG SOS Méditerranée chargé de migrants, qui a fait route vers le port français de Toulon. Le malentendu diplomatique entre les gouvernements, avec des accusations mutuelles, a suscité une forte controverse. Cependant, Giorgia Meloni, avec le soutien du président de la République italienne Sergio Mattarella, et Emmanuel Macron se sont montrés plus pragmatiques et modérés que leurs ministres. Les deux pays semblent avoir retrouvé le chemin de la détente diplomatique, au moins sur les questions européennes. La France a soutenu les propositions italiennes sur l'immigration dans les différentes réunions européennes et a contribué à la médiation avec d'autres pays. Les deux États semblent avoir trouvé une plus grande harmonie sur les questions économiques, avec une meilleure coopération notamment sur la réforme du Pacte de stabilité et le développement de l'autonomie stratégique par le biais d'investissements européens en matière de technologie et de défense. 

Une droite domestiquée ? 

De nombreux observateurs internationaux craignaient qu'avec la victoire de la coalition de droite dirigée par Giorgia Meloni, l'Italie ne prenne le chemin de l'euroscepticisme et ne s'engage dans une politique économique insoutenable pour les finances de l'État. Un an après, il n’en est rien. Sur des questions fondamentales - budget public, NextGenerationEU, soutien à l'Ukraine - l'Italie s'est insérée dans le droit fil des politiques européennes sans résistance particulière. Sur d'autres dossiers, comme l'immigration, les corporatismes, les politiques vertes, les droits civils, le gouvernement italien est resté fidèle à ses intentions électorales et à son identité politique. Cependant, si l'on considère les idées de départ, et le parcours de Fratelli d'Italia en particulier, on constate une maturation significative au cours de la première année de gouvernement Meloni, principalement en raison des limites imposées par les contraintes externes (financières et européennes). De nombreux éléments nationalistes et eurosceptiques ont été mis de côté et l'exécutif s'est intégré dans les mécanismes européens et s'est institutionnalisé, abandonnant les propositions et la rhétorique anti-establishment. Un processus également facilité par le rôle de Forza Italia, membre du Parti populaire européen (PPE), et notamment d'Antonio Tajani. 

Scénarios en vue des élections européennes 

Les élections européennes de juin 2024 sont importantes pour trois raisons: l'intégration européenne, bien qu'incomplète, est de plus en plus pertinente pour les États membres, comme le démontrent le Plan de relance et les initiatives dans le domaine de la politique commerciale et industrielle ; les équilibres politiques sur lesquels la gouvernance européenne a été fondée au cours de la dernière décennie pourraient évoluer ; et une coordination toujours plus grande est nécessaire en termes de sécurité et de défense, compte tenu de la guerre en Ukraine et des tensions géopolitiques croissantes en Afrique, au Proche Orient, en Asie et, plus généralement, d'un renforcement du paradigme politique de la sécurité nationale. 
Plusieurs scénarios politiques sont possibles.  
Le premier est que tout reste en l'état, c'est-à-dire avec une coalition centrée sur le triangle formé actuellement par les groupes PPE, S&D et Renew, avec toutefois deux tendances possibles : un poids plus important du PPE par rapport aux deux autres, ou une majorité plus étroite en raison de la croissance des autres groupes à « droite » et à « gauche ». Dans ce cas, certaines politiques, telles que les politiques environnementales et industrielles, seraient conditionnées par un rééquilibrage politique avec une modération des aspects les plus progressistes de ces politiques.  

Le deuxième est une extension de la prochaine coalition aux conservateurs européens ou à une partie d'entre eux. Cela peut inclure la stratégie de partis tels que Fratelli d'Italia, qui cherchent un moyen d’y participer dans les mois à venir. Dans une logique de négociation perpétuelle, certains conservateurs pourraient envisager de participer à une large coalition avec le centre-droit et le centre-gauche, sous certaines conditions telles que la réduction du dirigisme économique en matière environnementale, l'atténuation de l'accent mis sur les droits civils et l'intégration.  

Le troisième, plus improbable, envisage un glissement très important vers la « droite » à la suite des élections. Dans un tel cas, une coalition entre les chrétiens-démocrates, les libéraux et les conservateurs, plus ou moins partiellement, pourrait voir le jour. Une idée qui est loin d’être certaine, compte tenu du résultat des élections en Pologne le 15 octobre dernier, avec la défaite du PiS et la victoire de l'opposition menée par Donald Tusk, ancien président du Parti populaire européen (PPE). Il est clair que, dans ce scénario, les points noirs programmatiques seraient plus importants, précisément parce que nous serions confrontés à une formule sans précédent. 

Quel sera l’impact de ces élections sur l'Italie ?  
D’abord, quel qu’il soit, le résultat du scrutin européen nous dira si la majorité gouvernementale italienne est encore forte ou non après deux ans au pouvoir et quel est l'équilibre entre ses différentes composantes. Ensuite, il permettra de comprendre si Fratelli d'Italia, éventuellement avec Forza Italia, entrera dans une nouvelle coalition en Europe, qu'elle soit de centre-droit ou élargie aux sociaux-démocrates. Une éventuelle entrée du parti de Meloni dans une « majorité » européenne serait pour elle une consécration sur le plan politique. Et cela donnerait à l'Italie un plus grand poids dans les négociations à venir, cruciales pour l'économie et la sécurité de l'Europe. 


[1] “Tangentopoli” désigne le système de corruption et de financement illicite des partis politiques (de tangente, « pot-de-vin » et de poli, « ville » en grec) à la base de Mani pulite(« Mains propres »), série d'enquêtes judiciaires réalisées au début des années 1990 et visant des personnalités du monde politique et industriel italien. Dans ce contexte des ministres, des élus et des entrepreneurs furent impliqués en donnant lieu à un bouleversement politique qui provoqua la disparition des partis traditionnels et l’émergence des nouveaux acteurs. Pour cette raison, certains observateurs décrivent la recomposition qui s'est ensuivie comme le passage d'une « première république » à une « deuxième république » italienne. 


[2] “Svolta di Fiuggi” est l'expression utilisée pour désigner le choix du Movimento Sociale Italiano - Destra Nazionale (Mouvement social italien - Droite nationale) d’abandonner officiellement les références idéologiques au fascisme pour se qualifier en tant que force politique légitimée à gouverner. Cette transformation, fut opérée par Gianfranco Fini, pendant un congrès organisé à Fiuggi, commune italienne de la province de Frosinone dans le Latium, et conduit à la dissolution du vieux parti et à la naissance d'Alleanza Nazionale le 27 janvier 1995.


[3] Le premier gouvernement Berlusconi compte cinq ministres du parti : pour le MSI, Giuseppe Tatarella est vice-premier ministre et ministre des postes et télécommunications, Altero Matteoli est ministre de l'environnement et Adriana Poli Bortone est ministre de l'agriculture ; pour l'AN, Publio Fiori est ministre des transports et de la navigation et Domenico Fisichella est ministre des biens culturels.

Directeur de la publication : Pascale Joannin

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