Les Etats faibles comme facteur d'instabilité international

La problématique des Etats faibles, si elle paraît être de prime abord une situation interne à un pays, déborde toutefois bien souvent de son espace d'origine pour devenir un problème régional de sécurité. Celui-ci illustre l'imbrication étroite des aspects extérieurs et intérieurs de la sécurité si l'on en prend une définition élargie [2].

Eléments de définition

Si nous avançons ici la notion d' « Etat faible », elle est sans doute problématique dans la mesure où elle renverrait à un idéal opposé, d' « Etat fort » ; or, force est de constater que tous les Etats, même les plus anciens, rencontrent des difficultés face à la mondialisation – capacités de contrôle du territoire et des populations, d'orientation de l'économie, et de protection des populations. La notion d'Etat faible remonte à la période de la décolonisation, alors que les spécialistes constatent la complexité de la construction étatique en Afrique. La fin du système communiste et la disparition de l'Union Soviétique change l'environnement stratégique européen lors des années 1989-1991, et les trois fédérations communistes (Tchécoslovaquie, URSS, Yougoslavie) éclatent, laissant place à des entités souvent chancelantes. Ainsi, les Etats faibles se situent dans des zones périphériques et anciennement impériales, ayant souvent constitué un enjeu de rivalités entre grandes puissances. De plus, ils ont fréquemment été formés tardivement, ce qui explique une construction stato-nationale contrariée, dans un environnement économique plutôt défavorisé.

Ces Etats sont sujets à de nombreuses dérives, dont les composantes varient selon les pays : le patrimonialisme (l'Etat devient la propriété de quelques groupes), le sécessionnisme, la violence diffuse, le défaut de légitimité ou encore la faiblesse de la capacité organisationnelle de l'Etat. En un mot, il ne remplit pas ses fonctions de distributeurs de biens politiques, que ce soit en terme de sécurité (criminalité, problèmes territoriaux, Etat de droit), de libertés politiques (respect des Droits de l'Homme) et de prospérité (bien-être, avantages sociaux). Il s'ensuit un déclin des infrastructures, des tensions internes, une baisse du PIB, une corruption rampante, une démocratisation difficile voire un autoritarisme larvé.

Ainsi, la triple crise à laquelle l'Etat est confrontée (d'identité, d'efficacité et de légitimité) permet d'évaluer la situation d'un Etat en crise d'après un large spectre, plutôt qu'une catégorisation rigide, d'où l'idée d'un continuum de situations, avec des évolutions possibles à travers le temps. Un « Etat en décomposition » se caractérise par un fonctionnement encore plus hasardeux, tandis qu'un « Etat effondré » correspond à des cas extrêment rares et peu durables, proches de l'anarchie généralisée. Certains Etats que l'on pensait « solides » se sont effondrés, à l'exemple spectaculaire de l'URSS en 1991. D'autres Etats, en revanche, que l'on peut qualifier de « faibles », se montrent pourtant extrêment durables.

Un problème de sécurité

Si les critères de définition de l'Etat faible peuvent varier selon les auteurs, en revanche, il existe un consensus pour reconnaître son importance parmi les problèmes de sécurité contemporains. En effet, tant la doctrine de sécurité américaine (2002) que la doctrine stratégique européenne l'évoquent au titre des principaux défis de la sécurité internationale.

Il apparaît dès lors que les Etats faibles présentent une menace urgente qui doit être traitée aussi tôt que les symptômes se font jour. De ce point de vue, la prévention s'avère préférable à la reconstruction, et il s'avère nécessaire de se doter d'instruments de détection et de prévention des risques de déliquescence de l'Etat. Si le processus est en marche, la restauration de l'ordre et du droit, le renforcement des institutions et de la bonne gouvernance, et l'assistance économique forment des solutions de long terme, mais il en existe finalement assez peu à court ou à moyen terme. Par ailleurs, si les acteurs internationaux doivent s'investir dans la reconstruction, les acteurs locaux doivent y être aussi adjoints, sans quoi les questions de légitimité et d'efficacité se poseront.

Ayant avancé que la faiblesse de l'Etat constituait une menace, il s'agit d'approfondir cette perspective, en distinguant trois niveaux : le local, le régional et l'international :

La reconnaissance de la faiblesse d'un Etat ne peut entraîner de réponses évidentes et immédiates de la part de l'UE, étant donné ses ressources limitées, la dispersion de son énergie politique et une information parfois lacunaire. La difficulté réside donc à une hiérarchisation des urgences, puisque l'Union Européenne ne peut s'investir de manière convaincante dans tous les pays périphériques avec succès.

Ainsi, les Etats faibles apparaissent bien comme une sérieuse menace de sécurité, d'autant plus qu'elle se combine souvent à d'autres problèmes majeurs. Les Etats faibles restent tenaillés entre le besoin de légitimité à tout prix et les risques de tensions internes induites. De là émerge la nécessité de parvenir à une « sécurité durable », l'Etat incluant le monopole de l'usage de la force, le plein contrôle sur le territoire et les populations et l'existence de l'Etat de droit. Plutôt que de prendre en charge un Etat, l'UE doit se concentrer sur quelques tâches spécifiques à mener, à l'exemple de la surveillance des frontières ukraino-moldaves le long de la Transnistrie.

La puissance de l'Union Européenne et ses défis

L'UE est confrontée à un triple défi pour affirmer sa puissance en tant qu'acteur international stratégique : celui de l'union politique du continent, celui de l'élargissement et de ses conséquences, et ceux de la construction d'une sécurité européenne.

Les défis de l'union politique

La crise irakienne de 2003, l'une des plus graves de l'histoire de l'UE, montre combien l'union politique est à la fois difficile et souhaitable, et particulièrement en matière stratégique, domaine dans lequel les Etats souhaitent conserver leur souveraineté. Cette crise, ainsi que les difficultés militaires et civiles liées à la présence en Irak, a permis une prise de conscience et un certain nombre d'avancées, autour de trois dynamiques complémentaires : le pilier politico-militaire, la mise sur pied d'une Europe de l'armement, et les initiatives bilatérales. Le pilier politico-militaire est formé autour de la PESC (Politique Etrangère et de Sécurité Commune) et de la PESD (Politique Européenne de Sécurité et de Défense), qui a notamment permis à l'UE d'intervenir en Macédoine (opération Concordia), et de prendre la relève de l'Otan en Bosnie (opération Althéa). Ensute, l'Europe de l'armement est un projet de nature industrielle, qui a permis le renforcement des coopérations et des grands groupes européens, ainsi que la création de l'Agence Européenne de l'Armement. Enfin, les initiatives bilatérales, concrètes, permettent de tisser des solidarités porteuses de perspectives à terme.

Si, jusqu'ici, les analystes de la PESC ont pu être critiques sur ses réalisations, cela est dû en bonne partie à des manques de moyens. Et les efforts de cohérence de l'UE se sont traduits ces dernières années par une présence grandissante dans l'ex-Yougoslavie, contrastant grandement avec les errements du début des années 1990. La consultation permanente des partenaires, ainsi que l'existence du haut-représentant, ont permis un rapprochement des opinions stratégiques grâce à un effort commun d'analyse et à une socialisation des élites plus régulière. Ceci se manifestent aujourd'hui notamment au sein de l'ONU, où les positions divergentes sont souvent l'exception. Cependant, les limites d'ordre institutionel et technique, ainsi que la dispersion des acteurs extérieurs parlant au nom de l'UE, restent autant d'obstacles à un plus grand poids européen sur la scène internationale.

Le document de sécurité européen, intitulée « Une Europe sûre dans un monde meilleur », adopté lors du Conseil européen des 12 et 13 décembre 2003, vient combler un manque important, puisqu'il a pour but de clarifier les objectifs de l'UE dans le domaine stratégique et de définir des moyens. De ce point de vue, la création de l'Institut d'Etudes de Sécurité, qui favorise le développement d'une vision stratégique européenne, et la mise en place d'un Collège Européen de Sécurité et de Défense, sous une forme de réseau de centres, contribuent à un rapprochement en matière d'identité stratégique européenne.

Les défis de l'élargissement

L'élargissement de l'Union Européenne de mai 2004 à dix nouveaux membres, ainsi que l'entrée prévue de la Bulgarie et de la Roumanie en 2007, contribuent à changer l'équilibre et les rapports de force au sein de l'UE. Le nouvel ensemble de 25 Etats et 450 millions d'habitants devient en effet durablement plus divers sur le plan stratégique, du fait d'héritages culturels, historiques et politiques différents des 15. Le processus inter-gouvernemental de construction d'une Europe de la défense n'en sera que plus difficile à faire marcher, mais cela ne le rend pas impossible.

Si l'accent était mis sur le « retour à l'Europe » (auprès de l'Otan pour la défense et de l'UE pour la prospérité), l'élargissement a aussi sans doute constitué la politique de sécurité européenne la plus aboutie. Au début des années 1990, l'Allemagne souhaitait que ses frontières orientales ne coïncident pas avec celles de l'Occident, et s'est donc avérée comme l'un des meilleurs avocats de l'élargissement. En 2004, la Pologne, auteur d'une politique active en Ukraine lors de la « Révolution Orange », a démontré des ambitions similaires, et s'avère en pointe dans les rapports avec les « nouveaux voisins » orientaux. Mais force est toutefois de constater que le nombre d'Etats à même d'intégrer l'Europe se réduit à mesure que sa périphérie connaît des problèmes profonds et durables.

Gardons à l'esprit que l'élargissement aux PECO n'a pas fait entrer un « bloc » monolithique [4] au sein de l'UE. Certes, la crainte de la Russie, et d'une dérive autoritaire de celle-ci, a favorisé une inclination pro-atlantique au détriment d'une Europe de la défense dont l'avenir était incertain il y a seulement quelques années. Par ailleurs, d'autres facteurs, comme la proximité avec l'Amérique, le degré d'insertion dans les institutions atlantiques et la perception des puissances d'Europe Occidentale peuvent expliquer l'attrait et la méfiance des PECO pour la PESD. Cependant, il est probable que les pays d'Europe Centrale et Orientale prennent conscience assez vite qu'une Europe de la défense pourrait permettre d'affermir l'alliance atlantique, en améliorant la parité stratégique avec les Etats-Unis, rendant plus intéressant pour ces derniers une coopération.

Les défis de sécurité

Outre les questions autour de l'union politique de l'UE, complexe à mettre en œuvre, et celles liées à l'élargissement, viennent les défis concernant la sécurité. Après la fin de la Guerre froide, l'Europe perdait sa centralité dans le débat stratégique, et a par conséquent été amenée à réfléchir sur son devenir et sa manière d'exportation de ses valeurs. Ces évolutions ont poussé l'UE à se doter de moyens à même de lui permettre de réaliser les « missions de Petersberg » (rétablissement et maintien de la paix), ainsi que le développement d'une culture stratégique commune.

Les capacités militaires de l'Europe, à la suite de l'accord de Saint-Malo en 1998 et de la crise du Kosovo en 1999, ont fait des progrès sensibles [5] : gestion des crises, comité militaire, Etat-major, responsabilités d'opérations militaires, agence de l'armement, et enfin une stratégie de sécurité commune. En dépit des critiques qui lui sont faites sur sa supposée lenteur, les progrès de la PESD s'avèrent donc plus rapides que l'on ne pense généralement.

Ainsi, on ne peut que saluer l'importance de la stratégie européenne de sécurité, qui met en avant cinq menaces principales, pouvant se combiner : le terrorisme, la prolifération des armes de destruction massive, les conflits régionaux, la déliquescence des Etats et la criminalité organisée. Il manque sans doute une évaluation des causes profondes de ces phénomènes, difficiles à éradiquer si l'on ne prend pas en compte les éléments structurels du système international. Le rôle de l'UE est alors de répondre à ces menaces, de construire la sécurité dans son voisinage ainsi que de fonder un ordre international sur un multilatéralisme efficace. Cet ensemble de principes directeurs, très consensuels, met davantage l'accent sur la prévention que sur l'intervention, mais ses critiques affirment qu'elle se limite encore trop à un catalogue d'intentions, qui ne tranche pas le nœud gordien entre un modèle alternatif « doux » de politique étrangère et un modèle européen coercitif au niveau mondial.

La puissance de l'UE au miroir des Etats faibles

Les problèmes de sécurité que posent les Etats faibles, et leurs réponses européennes qui leur font face, doivent nous permettre de mieux définir la puissance de l'Europe. En effet, nous pensons qu'elle est à la fois une puissance régionale, souhaitant développer un « arc de bonne gouvernance » (qui s'oppose de fait à « l'axe du mal »), ainsi qu'une puissance dont le « soft power » constitue l'une des caractéristiques principales.

L'affirmation d'une puissance régionale

L'engagement de l'UE dans sa périphérie immédiate constitue, pour certains, peut-être le plus important défi géopolitique de l'UE en tant qu'acteur de l'après-Guerre froide [6].

En effet, l'élargissement a déplacé son centre de gravité européen vers l'Est, ce qui a impliqué le rapprochement de nouvelles périphéries. Dès le début des années 2000, l'UE a ébauché une réflexion sur ces nouveaux voisins qui devaient partager une proximité avec l'UE sans pour autant avoir de perspectives d'adhésion pour le court ou le moyen terme. Partant en 2003 de l'Ukraine, la Moldavie et la Biélorussie, la politique de voisinage concerne désormais les Etats disposant d'une frontière terrestre ou maritime avec l'Union Européenne, c'est-à-dire y compris les pays sud-méditerranéen. Ces programmes montrent que cette région est désormais regardée avec beaucoup d'attention, notamment par ce qu'elle touche au débat complexe concernant les frontières ultimes de l'Europe, et par là même aux débats concernant son identité.

L'Europe se retrouve devant le dilemme « stabilisation / intégration », et ses dirigeants doivent distinguer Europe et Union Européenne (l'idée des institutions), ainsi qu'adhésion et intégration [7]. Si les Balkans se retrouvent aujourd'hui dans l'orbite européenne (présence militaire accrue en Bosnie et en Macédoine, politique pour les autres pays), le défi du nouveau voisinage, notamment post-soviétique, et méditerranéen, se pose toujours. Alors que les institutions sont prudentes à l'égard des voisins (la « fatigue de l'élargissement »), il apparaît que les Etats membres cherchent d'abord à promouvoir leurs propres voisins. La Russie, pour sa part, souhaite traiter avec l'UE selon les modalités d'un partenariat stratégique (et non comme membre du « voisinage »), malgré des incompréhensions réciproques [8]. L'UE s'est attachée à négocier avec ce pays à travers la problématique des « quatre espaces » (l'économie ; la liberté, la sécurité et la justice ; la sécurité extérieure ; la recherche, l'éducation et la culture), et à entamer un dialogue politique régulier.

Les particularités de la puissance européenne

La puissance européenne ne peut se limiter à l'étude de sa seule politique étrangère, puisqu'il faut y inclure une capacité d'attraction (ou « soft power ») du modèle européen à l'extérieur. L'UE, à l'aide d'un discours qui se caractérise par sa modération, plutôt que par un appel à l'hégémonie, est susceptible de proposer un modèle alternatif fort de relations internationales. Il nous faut aussi remettre en cause la dichotomie opérée entre l'UE comme instance essentiellement destinée à l'économie et l'Otan comme instance militaire. Il faut toutefois garder en mémoire l'idée que l'UE détient une capacité de coercicion (ou « hard power »), à l'exemple des négociations qu'elle a menées lors de son élargissement avec les nouveaux entrants, qui recourrait à une stricte conditionnalité. Cela explique le succès de l'élargissement, alors que le partenariat euro-méditerranéen ne répond pas à toutes les attentes. Ainsi, le « hard power » ne se limite alors pas à la dimension militaire comme on le croit trop souvent.

Par ailleurs, on peut se demander si la dimension militaire est réellement le dernier pilier qui lui manque pour s'affirmer comme une superpuissance [9], ou si cette appétence pour le militaire ne relève que de la permanence d'une grille d'analyse datant de la Guerre froide. En effet, l'UE détient de nombreux instruments non-militaires, qu'ils soient politiques, humanitaires, économiques, juridiques, etc. Sans doute, l'UE n'a-t-elle pas besoin de dépenser autant que les Etats-Unis dans le domaine de la défense, puisqu'elle dépense déjà trois fois plus que la Russie pour sa défense. Cependant, une meilleure efficacité de la dépense doit être recherchée, notamment à l'aide de l'agence européenne de défense, en évitant les duplications inutiles.

Conclusion

La puissance européenne, doit s'affirmer au niveau régional tout en affinant ses moyens d'action, pour devenir une « puissance tranquille » [10]. En particulier, elle doit être capable de trouver un bon équilibre entre coercicion et attraction : son discours reflète à la fois une volonté de modération et un désir d'être pris au sérieux, au service de l'affirmation du multilatéralisme comme mode de régulation privilégié au niveau international.

Ces spécificités viennent sans doute de la nature particulière de l'UE, à la fois arène et acteur, aux moyens particuliers, ce qui fait tout son intérêt sur le plan international et justifie un effort des Européens en matière de coopération.